農村基層民主的經驗及問題探究

胡應泉

(福建對外經濟貿易職業技術學院 圖書館，福建 福州 350016)

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農村基層民主的經驗及問題探究

胡應泉

(福建對外經濟貿易職業技術學院 圖書館，福建 福州 350016)

摘要：改革開放以來，為了適應社會發展的需要，我國開始在農村開展村民自治的實踐，過程中產生了許多有益的經驗，同時也帶來了一些問題，需要在村一級的治理系統中進行配套的改革，理順黨政關系和上下級關系，同時還應當適時地推進鄉鎮這一級的基層民主進程。

關鍵詞：基層民主；村民自治；黨政關系；鄉鎮直選

改革開放之前，我國實行的是政府對社會的一元化管理，這種體制使執政黨可以按照自己的目標對社會進行改造，并且能夠廣泛地動員必要的社會資源進行經濟建設，從而對經濟社會的發展發揮了重要的作用。然而，這種體制一旦超越了適用的時限，必然會出現壓抑人的需求，窒息社會活力，限制了經濟社會的正常發展。改革開放以后，為了擺脫困境，國家推動經濟體制改革，使人們的經濟自由權利逐漸得到恢復和擴大，從而為經濟社會發展注入了巨大的動力和活力。人們經濟自由權利的擴大又必然要求政府減少對社會各方面的控制，因此，這一改革過程同時也是逐漸改變原有的權力體制，逐漸向社會、向基層放權的過程，從而使社會自治的空間逐漸擴大。在這樣的背景下，村民自治逐漸發展起來，在實踐中積累了一定的經驗，同時也產生了一些問題。為了進一步發展和完善村民自治制度，需要在村一級的治理系統中進行相應的配套改革，同時還應當適時地推進鄉鎮這一級的基層民主進程。

一、農村基層民主的實踐

我國原先在基層實行的是“三級所有，隊為基礎”、政社合一的人民公社體制，實行家庭聯產承包責任制后，公社體制很快就受到了巨大的沖擊。這一方面使廣大農民擺脫了以往基層權力機構對他們的嚴密控制，獲得了一定的經營自主甚至是社會流動的權利，同時也相應帶來了一些弊病，表現為部分農村基層組織處于癱瘓或半癱瘓的狀態，社會治安問題增多，民事糾紛不斷發生，亂砍濫伐集體樹林、破壞集體財產等現象也時有發生。如何解決當時農村社會面臨的公共事務和公益事業無人負責的狀態，是擺在人們面前的一個現實問題。于是有些地方開始出現了村民自治會、村民自治組、村民委員會等各種形式的由村民自發組成的自治組織，承擔起了原先由農村基層權力機構承擔的管理公共事務和辦理公益事業的責任。由于有農村社會現實的需要以及初步的成功實踐，政治高層很快就肯定了這一做法和經驗，將其吸納進了1982年新制定的憲法。憲法明確了村民委員會的性質、基本任務、組織設置和選舉等有關事項，確立了村民委員會在法律上的地位，也為《村民委員會組織法》的制定提供了法律上的依據[1]。此后，從中央到省級政府都加強了對建立村民自治組織的組織和指導工作，并著手制定各種相應的法律法規予以規范。在反復討論、醞釀和修改的基礎上，1987年11月24日，全國人大制定了《村民委員會組織法》，于1988年6月1日開始試行。1998年11月4日，全國人大又制定了新的《村民委員會組織法》，并正式在全國范圍內施行，從而使我國的村民自治進入一個新的發展階段。

村民自治的實踐，使農村社會在經歷了一個短暫的新舊體制轉軌過程中產生的脫序階段后，很快就建立起了正常的治理機構，發揮出應有的管理公共事務和辦理公益事業的職能，保證了農村社會的正常運轉。同時，它也使村民逐漸地參與到農村社會的治理中去，可以提名并選舉產生自己信任的干部，參與到村里重大事項的決策過程，對村務的運行進行監督和制約，在一定程度上獲得了當家自主的權利，并維護了自身的利益。

然而，也不要過于高估這一實踐的效果。首先，在村民自治的過程中，政府對農村社會的直接控制雖然有所削弱，但從總體上村級組織仍然是壓力性體制下國家行政權力在農村的延伸，更多的是要服從上級的領導，為維護國家利益服務的，村民自治的程度是有限的。在很長一段時間里，村級組織的工作仍然要以完成上級下達的任務為中心，例如糧食的征購，鄉統籌、村提留的征收，計劃生育指標的完成等，與以往并沒有實質性的不同。因此，在筆者的家鄉，人們在很長一段時間內仍然習慣性地叫村委會為大隊。隨著村民自治的不斷推進，村委會自治的程度在不斷地提高。自治程度越高，就難免會發生上下級、集體與個體的矛盾。在存在矛盾的上下級之間力量不對等的情況下，最后往往是以犧牲村民的利益而告終，甚至還出現了民選的村委會干部被上級機關無故撤換的不正常現象。這就是在村民自治的實踐過程中所面臨的一個困境。

因此，必須厘清國家行政權與村民自治權的界限，并且在制度設計上使二者都能兼顧，在服從國家的利益的前提下使村民的利益也得到滿足，上級機關不得隨意插手和干預村委會的正常工作，更不得無故撤換村委會的干部。其次，在村民自治的實踐中，村民的選舉、知情、決策、參與和監督等各種民主權利是否都能實現，也是需要客觀分析的。1988年筆者家鄉的村委會第一次實行公開的民主選舉時，工作人員挨家挨戶把選票送到人們手中。但是，村民填寫時考慮的不是這些候選人的工作能力和工作作風等，而是他們與自家是否有親戚關系，是否沾親帶故，是當時的普遍現象。后來在一些地方的選舉中又出現了候選人請村民吃飯、送禮甚至送錢等各種帶有賄選性質的現象。只有當人們經過反復的實踐，充分地感受到選舉關系到自己的切身利益時，才會慎重地對待自己手中的選票。同時，村委會成立后，雖然要依法實行村務公開，村民可以通過村民代表會議、村民大會等形式對村委會進行制約和監督，但這些往往很難真正地落實，村委會的運作依然是換湯不換藥，村干部的各種貪污腐敗現象依然層出不窮。因為任何一種權力都不會真正愿意主動地接受監督，沒有足夠的外在壓力，監督就會流于形式。這種情況下，要使村民自治變得名副其實，要使村民的民主權利真正得到落實，上級機關以及村級黨組織就必須積極支持村民依法行使民主權利，積極支持他們的訴求，對于那些違反相關法律法規的村干部要依法予以制裁。只要監督的渠道暢通了，村民自然而然就會積極主動地起來監督村委會，從而使村民自治逐漸走上正軌。再次，根據一些學者的研究，經濟越是發達，村集體的收入越多，村民自治的實踐就開展得越成功。因為在這些地區，村委會能夠支配更多的經濟資源，村委會選舉與村民利益的聯系更加緊密，愿意出來競選村干部的人就更多，從而導致村民對選舉的參與熱情變得更高，選舉的競爭程度變得更加激烈，競爭越是激烈，村委會選舉的規范性就越是容易得到保證[2]1-21。

這種觀點是可以多方佐證的。筆者的家鄉是一個較為偏僻的山村，沒有太多的經濟資源和集體資產，在20世紀90年代中期第一次實行村委會主任選舉時，人們的熱情都很高，無論是候選人還是參加投票的人，甚至許多在外地打工的人都趕回來參加投票。但是后來情形每況愈下，人們的積極性大為下降，有的村主任甚至未做完一屆就辭職了。從基層村民自治的實踐看，民主與人們的受教育程度等關聯性并不是太大，而與人們經濟利益關系最密切。取消農業稅費之后，在那些相對落后和偏僻的地區，村委會所能控制的資源就更少了，再加上人口的大量外流所造成的空心化，實行村民自治缺少內在的動力，村民自治的重點應放到那些經濟較為發達、靠近城市的郊區地帶。同時，還要把基層民主擴大到擁有更大權力和更多經濟資源、對人們的生產生活能夠產生更大影響的鄉鎮一級，逐漸推行鄉鎮長的直選等基層民主制度。

二、農村基層民主面對的兩大問題及對策

首先是黨的領導權和村民自治權如何協調的問題。我國憲法規定黨的基層組織具有對村民自治的領導權力，村民自治組織則享有自治權力。這種體制在現階段是有必要的，因為離開了黨組織強有力的領導，村民自治很難規范化地運作，甚至會向封建性的“土圍子政治”復歸[3]。然而，在實踐操作中如何對黨的領導權和村民的自治權進行科學的界定，是一個尚未得到有效解決的問題。也正因為如此，在村民自治推行的過程中，村“兩委”即黨支部和村委會之間的矛盾和沖突現象時有發生。隨著村民的利益觀念越來越明確，民主意識越來越強，循著舊模式管理的難度越來越大，如果一味地壓制只會激起村民更大的反彈，從而產生群體性事件，最終必然影響黨群關系。因此，在實行村民自治的過程中，必須處理好黨的領導權和村民自治權的關系，使兩者各得其所，各自發揮應有的作用，共同促進村民自治的實現。任旭東等學者認為，為了使村“兩委”的工作變得更加協調，村黨支部就不能包辦代替式地直接對村委會工作發號施令，而應當把工作的重心放在村民會議和村民代表會議上，通過對村民議事組織的有效領導，使黨支部做出具有黨內約束力的決定，變成對全體村民都有約束力的“村民自治章程”和“村規民約”，并按照村民自治的法律要求來規范權力運作，使貫徹黨的路線、方針、政策具有更為鞏固的群眾基礎[2]108-124。同時，為了協調和改善村“兩委”的關系，還可以在村民自治的實踐中推行所謂的“兩票制”。“兩票制”又稱為“兩推一選”，村黨支部書記的選舉除了由黨員投票，也讓村民或村民代表享有一定的投票權或否決權，即通過“兩票制”選舉組成黨支部[4]。

其次是要進一步在鄉鎮這一級政權推行基層民主。近年來村民自治在許多地方已經很難調動人們的熱情，久而久之，必然進入停滯狀態。其中一個重要的原因是，村級的自治權往往會受到上級鄉鎮政府的干預而得不到保障，從而變得名不符實。因此，要使這一制度能夠繼續開展下去，使農村社會的治理水平真正得到提高，就必須適時地對鄉鎮這一級政權進行基層民主改革，實行黨政領導的公推公選甚至是直選，使其由上級任命產生，主要對上級負責，變為由當地民眾選舉產生，既要對上級負責，更要對民眾負責。鄉鎮是最基層一級的政權，擁有更多的經濟資源，擁有自己的財政系統，與民眾的生產生活關系更加密切，實行基層民主不但可以有效地改善基層社會的治理狀況，還可以鍛煉民眾的民主管理能力，為把民主政治進一步推進到更高層次打下堅實的基礎。事實上，近年來在一些地方已經出現了這方面的嘗試。從20世紀90年代末開始，一些地方政府為了解決當地民眾脫貧致富以及治理官員腐敗的問題，在一些鄉鎮進行了鄉鎮長和黨委書記的公推公選試點。四川省遂寧市中區政府于1998年6月在全國率先實施了四例鄉鎮長、鄉鎮黨委書記的公選。在試行公選的過程中，又基于當地農民提出的由自己直接選舉鄉鎮長的要求，于同年12月在步云鄉進行了直選鄉鎮長的試點。通過這一制度改革，使傳統的鄉級政府職能由管理轉變為治理，使鄉鎮首長的產生方式由上級任命轉變為民眾選舉產生，使鄉鎮干部的責任取向由事實上的對上負責變為既對上負責，更對下負責；鄉政府的施政綱領必須積極回應民眾的需求，并在一種公開、透明的狀態中得到具體實施，民眾可以對治理的效果進行評議和監督。這種新的治理機制使步云鄉的公共事務治理效率和公共利益實現概率都得到了很大程度的提高。[5]107-124從這一案例可以看出，基層社會民眾是有直選鄉鎮領導和參與民主管理社會事務的需求的，同時實踐也證明這一制度創新在某些地區是成功的，較好地達到了改善基層社會治理狀況的目的。既然是執政為民，上級政府就應當結合當地實際情況，滿足基層民眾的自治愿望，積極地在鄉鎮實行基層民主。至于是否會對政治穩定程度，中央政府政策號令的有效執行，促進經濟社會發展的程度等方面帶來不利的影響？并非不存在這方面的風險，但又不能因此就止步不前，而要本著“進行試點——總結經驗——推廣試點”的原則，積極穩妥地推行這一制度，爭取把風險降到最低程度。至于實踐與現有的法律框架不符的問題，也可以沿用以往試點改革方式推進，實踐證明是成功的，可以再修改相關法律予以肯定。正如萬里所言，包產到戶當初“既不符合黨的決議，也不符合憲法”，后來由于在實踐中獲得了巨大的成功，它就合法化了。然而，鄉鎮的基層民主改革與當初的村民自治一樣，曾經使人們煥發出巨大的熱情，曾經使基層社會的局面煥然一新，讓人們對之寄予厚望，但是熱鬧一陣后又逐漸沉寂下來。這并非制度本身的問題，也不是人的素質跟不上，而是配套的改革措施沒有跟上。要把基層民主制度進一步推行到鄉鎮一級，除了通過發展市場經濟，改變社會的階層結構，產生出一個龐大的中產階級階層，形成實行基層民主足夠大的社會需求和壓力之外，執政黨對于發展民主政治的統籌規則和長遠戰略安排也是十分重要的。

三、結語

改革從某種意義上說就是一場自我革命。實行基層民主制度，必將很大地改變基層社會的權力結構，使傳統單向性的權力體制轉變為政府和社會相互呼應、良性互動的民主治理體系，使原先不受限制的權力受到民眾的監督和制約，其難度是可想而知的。然而，“人是觀念的囚徒”，人們一旦可以突破舊有觀念的囚籠，就會海闊天空。在社會主義民主政治的架構下，雖然權力受到了有效的制約，但官員合法、正當的權力和待遇，以及自身的各種權利也會得到有效的保障，同時還會減少許多腐化墮落的危險。當然，實行基層民主制度，必將很大地改變原有的黨政關系和上下級關系。但是，在這樣一個人口龐大、幅員遼闊，并且有著幾千年封建專制傳統的國家，一步到位地實行民主顯然是不現實的，也是不可取的，更可行的也許還是首先在基層實行民主，使人們在民主的實踐中學會如何民主，逐漸增強民主的觀念，提高民主的能力，然后再漸次地擴大民主的范圍，一步步地實現我國建立社會主義民主政治、和諧社會的目標。

[參考文獻]

[1] 白益華.《村民委員會組織法》誕生記,中國共產黨歷史[EB/OL]. (2015-07-31)[2015-10-22]. http://www.zgdsw.org.cn/n/2015/0731/c244516-27391836.html.

[2] 劉亞偉，等.我們仍然在路上——村民選舉與村自治研究論文集[C].西安:西北大學出版社,2004.

[3] 徐勇.論村民自治背景下黨組織與自治組織的協調[J].學習與探索,1998(01).

[4] 郭正林.村民直選后的村委會與黨支部：現狀與調適,香港中文大學中國研究服務中心[EB/OL].(2001-12-05)[2015-10-22] .http://www.usc.cuhk.edu.hk/PaperCollection/Details.aspx?id=1472.

[5] 劉亞偉.給農民讓權——直選的回聲[C].西安:西北大學出版社,2002.

[責任編輯：焦玉奎]

On the Experience and Problems of Villager Democracy

HU Ying-quan

(Library, Fujian International Business & Economic College, Fuzhou, Fujian 350016, China)

Abstract：Since the reform and opening up, villager democracy and autonomy has been carried out in rural areas in order to meet the needs of social development, which sees useful experience as well as some problems. To better the situation, reform in the village level governance system needs to be deepened, the relationship between the government and the party smoothed, and the process of rural villager democracy promoted.

Key words:villager democracy; villager autonomy; the relationship between the government and the party; township elections

中圖分類號：D621

文獻標識碼：A

文章編號：2095-0063(2016)02-0032-04

收稿日期：2015-10-22

作者簡介：胡應泉(1977-)，男，福建連江人，經濟師，碩士，從事中國現代政治與經濟研究。

DOI 10.13356/j.cnki.jdnu.2095-0063.2016.02.007