社區服務功能發揮與回歸服務本質研究

錢丹

社區是社會治理的基本單元，承擔著保障、預防、穩定、整合等諸多方面的功能。與國外社區相比，我國的社區劃分是一種自上而下的行政劃分，是原有居委會屬性的延續，屬于行政主導型模式。隨著社會主義市場經濟和城鄉一體化建設的發展，社區的地位和功能發生了重大變化。從本質上講，服務是社區工作的宗旨，回歸服務本質是現代化社區建設的需要。而當前社區工作者的服務水平難以滿足基層群眾的日益增長的需求；服務標準尚處于粗放階段；服務資源的整合能力有限等問題都極大地制約了社區服務發展和功能發揮。究其原因，主要體現在下幾個方面：

一、社區服務發展和功能發揮受限的原因分析

（一）社區服務行政化傾向明顯

行政色彩濃厚是我國社區的一個共有現象，這與我國政府倡導組織和率先參與開展社區服務的發展模式密切相關。一是職能定位模糊。當前社區的管理職責、服務職責、自治職責以及相應權、責、利不夠明確，以行政指揮為主的領導方式，視為政府“二級機構”。目前對社區的考核及要求都由區級各處室職能部門根據各類文件來定位，臨時、短期要求較多，系統化要求較少，無具體部門來統籌定位社區的發展方向和發展模式，社區發展以自我探索為主。社區編制未明晰每個社區委員的職責職能和每個崗位的薪酬差別，基本上是以上級政府的職能進行對口劃分，未充分考慮社區作為一個單位主體的可操作性。二是行政事務繁重。社區具備黨建、安全、管理、服務等全方位職能，大量政府職能下放到社區，各職能部門頻繁要求社區完成各項工作任務，社區工作人員疲于應付，造成社區考核、檢查、驗收多；會議、上報材料、統計報表多；硬性指派任務多；社區工作者自我支配的時間少；社情民意了解少；走街串戶、入戶調查少的“三多、三少”現象。三是居民自治程度較低。較多的行政工作任務使社區在推動社會服務的過程中，不能完全從滿足社區居民的需要，代表居民利益入手，社區居民參與的熱情較低，歸屬感較弱，居民“依法自治”發展進程的減緩。

（二）社區服務社會化程度不高

社區服務組織是社區服務的主要提供者，應該包括政府組織、非營利性組織以及一些營利性的商業組織。國外政府一般很少直接提供或管理社區服務，而是協調、監督專業組織來開展，其作用主要表現在政策和規劃的制定上，而我國社區服務的提供還是主要依賴政府。一方面，社會組織發展遲緩。社會組織尚處在初級階段，無論是在數量上還是在專業性上還遠遠不足，作用發揮不到位。雖然近年來我國承擔社區服務的社會組織有一定的發展，但總體來說社會組織的數量和規模還不足于獨立承擔社區服務項目，政府仍然是主要承擔者。重慶市不少社區也嘗試通過政府購買社會服務的方式開展社區服務，并以政府為主導培育了一些社會組織，但此類可供選擇的社會組織還非常有限，服務質量和專業化程度差距也較大。另一方面，購買社區服務的資金來源有限。當前購買社會服務的資金主要來自于政府，且非常有限，向社會組織購買服務力度不夠，主管部門對社會組織缺少統籌布局與分類指導，影響到社會組織有序發展。

（三）社區服務隊伍專業化水平不高

當前社區服務隊伍的專業化水平與日益發展的社區服務還不相適應。一是社區從業者職業化程度不高。在國外從事社區工作的人員都必須經過專業化的教育培訓，取得從業資格證書，才能在社區從事專職工作。而我國社區工作人員多數是以前居委會工作人員，或者通過招錄的大學畢業生，多數人沒有社會工作專業的學科背景，不能很好的根據居民實際需求設置服務項目和服務方式，提供專業性服務，多聽從于上級政府的布置分配任務。二是社區工作者隊伍穩定性不強。社區工作者的待遇和職業聲譽仍較低，難以培養起職業認同，一些接受過專業訓練的社會工作專業的畢業生，僅把到社區工作視為權宜之計，導致這支隊伍穩定性較差。三是缺乏統一健全的社區工作人員評價制度。特別是針對社區內取得社會工作職業資格的人員，尚未建立職稱待遇、評價和流動配置的統一標準。也缺乏對從業者培訓方式、培訓內容、培訓資金管理等方面的統一規定，專業培訓制度不健全。

二、社區服務功能發揮與回歸服務本質的路徑

（一）改革社區治理模式，探索居站分設

完善以社區黨組織為核心，居委會為主體，工作站為平臺，協商議事會、居民代表會等自治組織為依托的社區工作體系。實行居站分設的管理模式，設立社區社會工作站，對社區社會工作站崗位設置、工作職責以及人員管理進行明確規定。社區工作站成立一站式服務大廳，承接下沉到社區的綜合服務、綜治維穩、民生保障、文化教育等具體工作，為居民提供社會管理和公共服務。明確社區民委會和社區社會工作站的關系。即社區居委會依法組織居民開展自由活動，工作站作為社區居委會工作機構，主要承辦黨委和政府職能部門向社區延伸的各項社會事務管理工作。科學進行事務分類，根據事務工作量，合理配備社區編制，所有崗位應由區級部門設定具體的薪酬體系。對社區黨組織、社區居委會、社區工作站的不同考核要求。居站分設模式在北京、深圳、成都等地區已經實施并取得了較好效果。

（二）大力培育社會組織，提高社會自治能力

進一步理清主管部門、街道與社區的關系，逐漸試行并推廣項目管理與政府購買服務方式，鼓勵和支持社會組織的發展，探索用專業社工解決社區的專門社會問題。一是謀劃布局，讓渡空間。確定各社區的社會組織培育重點，建立政府職能部門購買服務目錄，制定項目庫管理制度和社會組織承接政府職能轉移和工作事項的辦法，扶持和引導社區社會組織積極參與政府職能轉移和購買服務。二是建立機制，加強指導。制定社區社會組織分類管理和促進辦法，不斷引導優化社區社會組織的結構和布局。制定加強社區社會組織自身建設的指導意見，引導和監督社區社會組織規范自身建設。三是加大扶持，強化引導。設立社區社會組織專項資金，將社區社會組織承接社區建設的相關經費納入社區建設經費預算，由社區統籌使用。借鑒發達國家和地區社區服務資金供給方式，形成政府、企業與社會捐助以及營利性社區服務收入三部分構成的社區服務資金供給模式。四是完善監管，趨利避害。賦予社區居委會更多的監管權限，加大行政部門聯合監管和執法力度。探索第三方評估機制。

（三）加強服務質量管理，推進社區標準化建設

社區服務標準化是對實際和潛在存在的問題制定共同的和可重復使用的服務準則。一是標準化的服務理念。將便民為民、為在高新區生活和工作的人提供與高新區發展水平相適應的高品質的公共服務作為根本宗旨。二是標準化的VI標識系統。標識系統充分結合各地標示系統的設計要素，并加入了外文，增強了社區綜合服務站的辨識度、時尚感和國際范，使之更加符合區域特點。三是標準化的管理機制。實行全能社工制，每個社工都能辦理所有社區業務；實行錯時上班制，“早8晚7”都向群眾開門辦公；實行網格管理制，搭建社區、小區、片區、樓門棟多級網格，實現對社區人、事、物的全面管理和服務。四是標準化的服務內容。實行“一體化”辦公、“一站式”辦結、“一條龍”服務，確保群眾“進一道門、找一個窗口、辦相關的事”。除了既有的社保、計生、民政、老齡等民生服務外，逐步增加涉外服務，并協調家政、繳費等各類便民利民的社會服務入駐。五是標準化的設施功能。將有限的社區辦公用房面積盡可能多地釋放出來，用于為民服務和文體活動、圖書閱覽、居民活動，并且在社區辦公用房內適當安排居民休憩的空間。

（四）加強社區人才隊伍建設，提高職業化水平

從社區工作人員準入、培訓、管理、獎懲、退出等“五大”機制入手，逐步建設職業化的社區工作隊伍。一是推進職業資格準入制度。引導社會從“人才”高度重視社區工作者，推進落實社區專職工作者社會工作者職業資格準入制度，明確規定所有新錄用的社區專職工作者必須通過社會工作職業資格考試。二是強化專業化培訓。通過社會工作專業化的職業配置和培訓等方式，使社區人員掌握動員社區居民和社會資源，促進居民民主參與、進行自我管理等各類社區管理和服務的專業知識和技能。三是創新選人用人機制。既要提高社區工作人員的待遇，又要提高其社會地位，要招得來人，更要留得住人?？蓜撛鞐l件嘗試優秀大學生村官模式，選派（調）優秀大學生擔任社區黨組織負責人。出臺市級或區級地方政策，參考事業編制擬定社區工作者這一龐大群體的人力資源體系，保證社區工作者不淪為“臨時工”，社區工作者的工作能力才能得到更好的發揮，基層隊伍才能更加穩固。

作者單位：中共重慶市九龍坡區委黨校

責任編輯：張 波