提高立法質量 加強制度保障

○朱作鑫

提高立法質量 加強制度保障

○朱作鑫

黨的十八大以來，以習近平同志為總書記的黨中央從堅持和發展中國特色社會主義全局出發，立足中國發展實際，堅持問題導向，逐步形成并積極推進全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨的“四個全面”戰略布局，確立了新的歷史條件下黨和國家各項工作的戰略目標和戰略舉措。全面依法治國是“四個全面”戰略布局的重要組成部分，對促進國家生活和社會生活的法治化制度化規范化，實現黨和國家長治久安，推動我國經濟社會持續健康發展，不斷開拓中國特色社會主義事業更加廣闊的發展前景，實現中華民族偉大復興的中國夢起到重要保障作用。

法律是治國之重器，體現出國家治理體系和治理能力的現代化水平。良法是善治之前提，全面依法治國，建設中國特色社會主義法治體系，立法必需先行。習近平總書記高度重視立法在全面依法治國進程中的引領和推動作用，在一系列講話中闡述了提高立法質量的重要性，指出“人民群眾對立法的期盼，已經不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實際問題；不是什么法都能治國，不是什么法都能治好國；越是強調法治，越是要提高立法質量”。

法，所以定分止爭者也。法的這一特性反映了法在協調利益關系、解決實際問題方面具有重要作用。隨著我國全面深化改革進入了攻堅期和深水區，利益訴求多元化趨勢日益顯著、利益關系更加錯綜復雜，而改革就是利益調整，全面深化改革的關鍵是黨基于最廣大人民群眾的根本利益來推動尋找各方利益的最大公約數。從立法領域來看，以往立法工作中一定程度上存在的“部門利益法制化”、“名為開門立法，實為部門立法”、“立法難以反映廣大人民群眾訴求”等缺陷已廣受詬病，這既不符合黨章黨規和習近平總書記系列重要講話精神，也極大地干擾了立法質量的提高，降低了人民群眾對于制度供給的獲得感，不利于統籌推進“四個全面”戰略布局。對此，習近平總書記專門指出，“各有關方面都要從黨和國家工作大局出發看待立法工作，不要囿于自己那些所謂利益，更不要因此對立法工作形成干擾”，“如果有關方面都在相關立法中掣肘，都抱著自己那些所謂利益不放，或者都想避重就輕、拈易怕難，不僅實踐需要的法律不能及時制定和修改，就是弄出來了，也可能不那么科學適用，還可能造成相互推諉扯皮甚至‘依法打架’”。立法就是要在矛盾的焦點上切一刀,作為全面依法治國的首要環節，立法必須始終堅持黨的領導，善于將黨的各項路線方針政策決定和主張，通過法定程序轉變為國家意志，為黨和國家事業發展提供根本性、全局性、長期性的有力制度保障。落實到具體工作中，立法工作者應當不斷提升貫徹“四個全面”戰略布局的思想自覺和行動自覺，切實做好以下三個方面的工作。

一、樹立堅定的共產主義理想信念和立法理念

立法作為一項主觀見之于客觀的實踐活動，立法質量的高低與立法工作者能否充分發揮主觀能動性密不可分。實事求是地說，隨著黨和國家高度重視立法工作，法學教育日益發達，越來越多具有較高學術理論、專業技術素養和職業道德素質的立法工作者投身法治事業，對提高立法質量發揮了重要作用。然而，是不是只要具備了較高的業務知識、技術能力和職業修養就一定能立好法、立良法呢？答案顯然是否定的。立法作為黨領導的一項重大事業，對立法工作者而言，僅僅具備較高的法學理論知識、專業技術素養和職業道德素質是遠遠不夠的，最重要也是最核心的要求是必須具備共產黨員的黨性、具備忠誠可靠的思想政治素質。這就要求立法工作者自覺主動、深入全面和堅持不懈地加強政治學習，老老實實、原原本本學習馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀，學習馬克思主義中國化最新成果；特別是要通過“兩學一做”學習教育，學習領會黨章黨規和習近平總書記系列重要講話精神，打牢“講政治、有信念，講規矩、有紀律，講黨性、有信念，講奉獻、有作為”的基礎。立法工作者只有不

斷加強學習，用黨章黨規和習近平總書記系列重要講話精神來改造主觀世界、武裝頭腦、規范言行，才能從根本上確保立法工作不偏離正確的政治方向，才能保證自覺地按照高標準來對待立法工作，才能在立法工作中充分發揮主觀能動性，更好地改造客觀世界。

習近平總書記指出，“對馬克思主義的信仰，對社會主義和共產主義的信念，是共產黨人的政治靈魂，是共產黨人經受住任何考驗的精神支柱”。只有具備堅定的共產主義理想信念，才能真正踐行黨的宗旨，全心全意為人民服務，保持公仆情懷；才能與最廣大人民群眾保持密切的血肉聯系，一切從實際出發，以問題為導向；才能樹立政治意識和大局意識，勇于擔當，開拓進取；才能成為政治上的明白人，成為提高立法質量工作崗位上的“排頭兵”；才能有勇氣、有決心、有智慧為矛盾的焦點切上“穩準狠”的一刀。面對風云變幻的國際形勢，面對不斷深化改革、時時發展變化的國內形勢，立法工作者需要在不斷堅定理想信念、加強理論武裝、提升理論修養的基礎上，自覺地將這種理想信念、理論武裝和理論修養充分轉化為埋頭苦干、服務群眾的實際行動，轉化為勇創佳績、拼搏進取的工作勁頭，不斷在實踐中學習和運用黨的理論，做到學深悟透、融會貫通，內化于心、外踐于行，在工作實踐中堅決貫徹落實黨章黨規和習近平總書記系列重要講話精神，積極主動地運用這一武器指導自己使用法學理論知識和專業技術能力來改造客觀世界，正確認識、分析和解決改革發展中面臨的“疑難雜癥”，切實有效提高立法質量。

二、實現法律語言文本在形式意義上的高標準

立法是客觀存在的事物而非抽象的概念，衡量立法質量高低也有著相應的標準，我國長期以來的法治實踐和習近平總書記系列重要講話為我們判斷立法質量高低提供了明確具體的標準。高質量的立法，應當符合形式和實質兩個方面的標準：形式意義上的高標準，主要是從外在表達形式方面對法律語言文本提出的要求，一般是指法律規定的具體內容能夠做到結構分明，語言暢達，邏輯清晰，含義準確，要而不繁，便于理解和執行；實質意義上的高標準，則是從法治內在精神和法律實施效果方面所提的要求，主要包括法律規范應當符合黨的各項路線方針政策決定和主張，符合憲法精神，具備針對性、及時性、系統性，能夠準確反映經濟社會發展要求，更好協調利益關系，解決實際問題，反映人民意愿、得到人民擁護。高質量的立法，必然同時符合形式意義和實質意義雙重標準，這也應當是每一位立法工作者所追求實現的目標。

從形式上來說，立法工作者應當精益求精、如切如磋，不斷提高法律語言的規范化、統一化、精確化水平，特別是可以通過建立健全有關立法用語專家咨詢制度，借重專家在漢語漢字和法律語言領域的深厚造詣，幫助提高法律語言文字水平，努力使法律語言成為最規范的語言表達方式，能夠最精確、凝練、直觀易懂地描述法律現象，確保法律適用的絕大多數對象都能清晰明白地知曉法律條文含義乃至內在精神，體現法律語言文本在形式意義上的高標準。

三、力爭法律文件內容在實質意義上的高標準

一是在確定立法規劃時，應當圍繞黨中央和國務院的中心工作，前瞻性與現實性相結合，重點突出。特別是要從改革發展中的突出問題和人民群眾的重大關切出發，圍繞經濟、政治、社會、文化和生態文明建設等重點領域和關鍵環節加快法律的制定、修改、廢止和清理工作。二是要擴大公眾參與立法的機制。民主立法的核心，在于立法要為了人民、依靠人民，要從具體機制、程序等方面進一步擴大和完善公眾有序參與立法的范圍和深度，廣泛聽取、認真對待各方面意見，充分尊重、合理吸收各種建設性意見和建議，最大限度地凝聚社會共識，保障法律法規的有效實施。三是要切實增強立法針對性、及時性、系統性。立法的引領和推動作用，不僅體現在解決有沒有法的問題，更體現在法律能不能有效解決現實問題上。立法絕不能“回避舊問題，制造新矛盾”，科學立法要求不斷提高立法的針對性、及時性、系統性。要以問題為導向，尤其是針對全面深化改革的重點領域和關鍵環節迫切需要解決的突出問題，集中力量和資源，深入調查研究，把握客觀規律，抓緊開展系統性的法律制定和清理工作，使法律出得快、立得住、行得通，各項具體規定操作性強，實施起來切實管用。只有這樣，才能真正實現立法在實質意義上的高標準。

2016年是我國全面建成小康社會決勝階段的開局之年，“十三五”時期是全面建成小康社會的決勝階段。面對新常態、新任務，立法工作者必須以“兩學一做”學習教育為契機，學思踐悟，以黨章黨規和習近平總書記系列重要講話精神整改作風，真正克服知識恐慌與本領恐慌，嫻熟地運用學術理論和專業技術能力，攻堅克難，自覺主動以高標準來衡量和要求每一項工作，切實有效提高立法質量，制定經得起實踐、人民、歷史檢驗的良法，為推進“四個全面”戰略布局，實現“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興的中國夢提供制度保障！

（作者系國務院法制辦公室副調研員）

（責任編輯 周吟吟）