PPP模式：要表面繁榮還是長期效應？

連家明

PPP模式：要表面繁榮還是長期效應？

連家明

近年來，PPP模式作為政府拓寬基礎設施和民生領域融資渠道、盤活社會存量資本、以項目管理模式創新帶動政府治理模式創新的重要手段和工具，被大力加以倡導和推廣。在中央號召下，各地的PPP項目在短期內呈現爆炸式增長，成為財經領域普遍關注的熱點和焦點。據財政部政府和社會資本合作中心公布的數據，截至2016年2月底，全國各地共有7110個PPP項目納入綜合信息平臺，總投資約8.3萬億元，其中新建項目占投資總額的91%。與此同時，該中心發布的另一組數據也令人有一絲不安。在上述7110個PPP項目中，實際開工項目僅351個，不足總數的5%；處于項目識別階段，即不確定是否推行的PPP項目5542個，約占總數的78%。這樣快的項目增長態勢和這樣低的項目落地情況，實際暴露出當前PPP項目開展中存在的一些問題。

首先，項目一擁而上，帶有明顯的“運動式”特征。一個PPP項目動輒二三十年，周期很長，涉及的利益相關方也很多，而且針對不同領域其專業性要求也非常高，在項目的立項和啟動階段需要進行周密的準備，同時對中長期的監管也要有統籌的規劃，實際對政府治理能力提出了更高的要求。而一些地方政府則采取了“指標式”的突擊做法，為了PPP而PPP，大量項目缺乏充分的前期論證和科學的可行性設計，造成項目質量低下，潛在矛盾突出，最終導致遍地開花卻少有結果。

其次，PPP項目當中多見國企，少見民資。按照PPP（public-private-partnership）的本義，應是公私合作，私人資本才是這一模式當中引資的主要對象。但我國國情特殊，在社會主義市場經濟體制下，PPP模式被重新解讀為政府與社會資本合作，從而將合作對象的范圍大大拓寬至國有資本。多年來，國進民退使得我國市場競爭環境公平欠奉，私人資本投資空間逼仄。在PPP模式推廣過程中，絕大部分項目演變為政府與國企之間的公公合作，而擠出的后果，就是私人資本的活力難以有效激發，PPP項目距離公私合作的本意越行越遠。

再次，現有PPP模式立法缺失，無法對私人資本權益形成有力的保護，導致真正的民資既不能來，也不敢來、不愛來。福建刺桐大橋項目就是比較典型的例子。政府政策的多變，缺乏有效的約束，以及政治周期變更所帶來的種種不確定性，使民間資本在開展PPP項目過程中面臨了更大的風險。如果沒有一個良好的補償機制和風險分擔機制，一旦這種風險變為現實，將使項目淪入失敗的淵藪，由此帶來的對整個民間資本的反面教材效應，在很長時間內都難以消化。

當然，PPP模式改革的正確性和所內含的好處顯而易見，比如減少當期地方政府負債，提高項目運營效率，加快改善民生步伐，促進市場作用發揮等等，這也成為PPP項目能夠迅速推開的內在驅動力。但是，上述好處的獲得需要前提，就是項目本身要實現規范、有序、良性的運營，實現可持續發展。否則，在當前亂花迷眼的表面繁榮背后，我們不僅難以收獲應有的長期效應，還將背負比預想沉重得多的負擔。

2016年政府工作報告中，李克強總理明確提出要“完善政府和社會資本合作模式，用好1800億元引導基金，依法嚴格履行合同，充分激發社會資本參與熱情。”這句話中對法治精神和契約精神的高度強調，實際恰恰點明了政府推動PPP模式走向成功的真諦所在。