西方治理理論的“中國困境”解讀

楊松武

(中央民族大學，北京　100081)

西方治理理論的“中國困境”解讀

楊松武

(中央民族大學，北京100081)

內容提要：借力經濟全球化浪潮，西方治理理論在世界范圍內強勢傳播，對我國思想界產生了廣泛與深入影響，成為當前的學術熱點。然而，與學界反應形成強烈反差的是，我國的治理實踐卻同西方治理理論保持著適度距離，冷靜地堅守著具有中國特色的治理模式。西方治理理論對中國治理模式轉型的邊際影響甚微，其傳播遭遇到前所未有的“中國困境”。而這一結果的出現并非偶然，西方治理理論自身的特殊性決定了理論的非普適性，與中國治理模式在價值層面上的差異與對立，弱化了理論適用的前提和基礎，對中國治理實踐的潛在危害則為“中國困境”的出現提供了充分的現實解讀。

西方治理理論中國困境國家治理公司治理NGO治理

“橘生淮南則為橘，生于淮北則為枳”，異地移植向來是個難題，制度、思想、理論也不例外。西方治理理論誕生于20世紀70年代，在經濟全球化浪潮的推動下不斷對外擴散。上世紀90年代中期，該理論開始快速傳播于我國的社會科學界，掀起了一波持續性的治理研究熱潮，公司治理、國家治理、政府治理、社會治理等范疇在經濟學、管理學、政治學、社會學及其交叉學科——財政學等諸多領域相繼成為研究熱點。然而，隨著西方治理理論向私人與公共治理領域逐步滲透，理論與現實之間的差距與不適開始不斷顯現。甚至在黨的十八屆三中全會將“推進國家治理體系和治理能力現代化”作為全面深化改革總目標的背景下，以現代科學形象示人的西方治理理論也未能登堂入室，“治國理政”①見《習近平談治國理政》，中國外文出版社，2014年。的官方基調，釋放出的是一種全然不同的治理理念與信號。即使國有企業改革以建立現代企業制度、完善公司治理為目標，但是“在深化國有企業改革中堅持黨的領導加強黨的建設”②見中共中央辦公廳印發的《關于在深化國有企業改革中堅持黨的領導加強黨的建設的若干意見》，2015。與純粹的西方公司治理原則卻是格格不入。在國外NGO組織大量進入中國的今天，《境外非政府組織境內活動管理法》的通過，顯示出我國針對NGO組織的治理也并未沿著西方治理理論的指向前行。西方治理理論對中國治理實踐的邊際影響相對有限，“雷聲大、雨點小”，與其在世界范圍內的強勢傳播形成鮮明對比，西方治理理論遭遇到前所未有的“中國困境”。本文即以此為研究對象，從西方治理理論的特殊性或非普適性、同中國治理模式的價值對立與沖突、以及對中國治理實踐的潛在危害三個維度，對西方治理理論的“中國困境”做出深入解讀。

一、西方治理理論植根于西方治理“土壤”——理論非普適性的歷史溯源

(一)治理誕生的西方學術背景

治理(Governance)一詞古已有之，向上可以追溯到古拉丁語和古希臘語，但作為一個現代專業術語，卻只是20世紀70年代末的事。1976年，Jensen和Meckling在《企業理論：管理者行為、代理成本與所有權結構》一文中，正式將企業代理成本問題抽象至理論高度，在邏輯上為公司治理(Corporate Governance)誕生鋪平了道路。此后，公司治理先是圍繞處理股東與經理人之間的關系展開理論探討，后來又擴展至大股東與小股東的利益沖突問題，最終形成了企業利益相關者(Stakeholder)經平等協商，設計相互制衡的權利結構與機制，以實現共同利益最大化的分析架構。

在經濟領域取得成功后不久，治理便開啟了進軍公共領域的征程。1989年，世界銀行發表《撒哈拉沙漠以南非洲：從危機到可持續增長》報告，首先使用了“治理危機”一詞。從1992年起，報告更名為《治理與發展》，治理旋即成為政治學、公共管理、公共行政、社會學等學科的時髦詞匯，并通過加上不同的修飾語，如“全球”、“國家”、“政府”等，細化為多個分支領域。人們將治理同統治(government)與管理(management)區分開來，將其上升為人類處理公共事務的新方式、新方法，賦予其劃時代的重大意義。實踐中為了評價對象國的治理質量高低，治理學者設計并開發了“治理指數”，測算某一時點上某國政府的治理能力與治理水平，供信息揭示與政策制定使用。為了給出國家治理質量的規范性標準，“好的治理”或曰“善治”的概念得以誕生，治理擁有了清晰的主觀價值體系，該體系同西方的自由、民主、法治等觀念密切融合在一起。

(二)治理理論興起的西方動力

1.股份公司的普及與危機

古典企業所有權與經營權合一，以出資人為中心形成集權型的企業治理關系，同利潤最大化目標在邏輯上保持一致。然而，隨著現代公司在人類經濟生活中扮演著越來越重要的角色，兩權分離衍生出的企業治理危機從可能逐漸變為現實。早在1932年，美國學者伯利和米恩斯就根據翔實縝密的實證數據警告世人：在股權高度分散化的美國公眾公司中，管理者的地位和影響力首屈一指，資本家將失去對公司的實際控制權。這一論斷石破天驚，不啻于是對資本邏輯的一次斷然否定與嚴峻挑戰。在此后的近一個世紀里，公司治理危機若隱若現，公司治理失敗案例層出不窮。在這一背景下，人們不得不開始考慮在公司中如何控制“控制者”這一核心問題，于是以“權力分立、相互制衡”為基本理念的制度設計——公司治理應運而生。

2.直接民主的局限

“一人一票”式的直接民主是西方民主的基本形式。它按照少數服從多數原則，根據投票結果制定規則、選擇方案，實現多數人對少數人的統治。不可否認，直接民主有其體現民意的一面，但是它的民意涵蓋率和決策效率卻常常不能令人滿意。直接民主的選舉結果在很大程度上取決于“中間選民”，一人一票更多體現的是“中間選民”的偏好，直接民主的初衷與其結果之間產生了嚴重分歧。直接民主同時也受困于決策效率低下問題，民眾人數眾多，偏好差異大，通過平等協商取得共識成本巨大，機會渺茫。直接民主的決策效率還可能受到“投票悖論”的影響，即某些初始條件達成時，集體投票程序決定投票結果，穩定一致的投票結論不可得。在西方直接民主實踐中，西方發達國家普遍出現的“高福利”、“高赤字”現象成為各屆政府的施政難題，布坎南用“赤字中的民主”對其進行了深度詮釋，究其根源，依然同直接民主密切相關。為了克服直接民主理論在實踐層面的局限，主張“分權制衡、平等協商、多元共治”的治理理念開始崛起，憑借政府、政黨組織、利益集團等主體的競爭與協作，優化決策機制，以提高決策效率。

3.政府失靈與市場失靈的共生

市場與政府是人類社會自發演化的處理社會事務的兩大機制。從亞當·斯密時代始，政府即被主流觀念賦予“守夜人”角色，由“看不見的手”在資源配置領域發揮主導作用。乃至“大蕭條”時代，市場失靈的嚴重后果引發了世人關注，凱恩斯的政府干預主義乘勢興起。上世紀70年代，“滯脹”問題在西方國家普遍出現，凱恩斯主義受到質疑，人們由此認識到政府機制也不完美。90年代后，“低增長、高失業”問題在多個歐洲國家并存，市場失靈與政府失靈相互疊加，為“歐債危機”的爆發埋下了隱患。為了應對政府與市場的共同失靈問題，“第三條道路”成為各國政府新的路線選擇，即除了依靠政府和市場兩大機制外，通過引入“市民社會”參與政策制定與執行，在同政府、市場的相互協作中，推動更為有效的集體行動。

(三)治理理論對外傳播的西方模式

二戰后，經濟全球化掀起新高潮，商品、生產要素在世界范圍內統一配置，市場主體間的時空距離大幅縮短，相互交往的頻率顯著增加，交往規則不斷趨同。在經濟全球化過程中，西方國家政府、大型跨國公司，憑借其掌握的全球化規則制定權，將西方治理理論與治理規則，大力向世界其他國家和地區輸出。強大的政治、經濟實力衍生出的強大話語權，使越來越多的后發國家采納了西方治理規則并在本國推行相應治理實踐。西方主導的世界銀行、IMF等國際組織，以西方治理理念為價值標準，制定了系統的治理指標評價體系，用來評估受援國的治理水平，變相強制輸出西方治理模式，對發展中國家影響巨大。

二、西方治理理論與中國治理模式在價值層面上存在深度沖突

(一)具有不同的理論基礎

1.西方治理理論以契約論為基礎

與管理不同，治理屬于戰略問題，涉及制度架構與基本規則，如國家治理、政府治理、市場治理、企業治理、NGO治理等，同環境治理、黃河治理、網絡治理等技術性概念相區分。這些治理領域雖不同，但存在一個共同的理論基礎——契約論。與亞當·斯密將交易作為人類本性和分析的起點類似，契約論將交易的達成——簽約視作邏輯出發點。因發生領域不同，交易可以表現為政治交易、經濟交易等不同形態，相應地，契約也表現為政治契約和經濟契約等不同類型。具體來講，國家是一個社會政治契約，是全體國民通過讓渡自身部分權利而建立的、為保護自身利益服務的組織(以霍布斯、洛克、盧梭為代表)。作為國家的代表，各級公共部門也是公民簽約的結果。企業和其他經濟社會組織，同樣是一系列契約的聯結(以阿爾欽、詹森等新制度經濟學家為代表)。簽約主體涵蓋出資者、經理人、員工、債權人……其差異僅在于運營目標是贏利還是其他。簽約者是利益相關人，有權為自身利益表達欲求。簽約后的契約執行存在不確定性，組織運行需面對機會主義行為的侵擾，因此需要訂立制定制度或規則，形成權力制衡架構，產生激勵與約束機制，謂之“治理”。

2.中國治理模式以馬克思的階級理論、國家理論為基礎

在中國，馬克思的階級理論、國家理論占據社會政治經濟理論的主導地位。國家被視為“階級矛盾不可調和的產物”，是“階級統治的工具”。與契約理論強調“無知之幕”假設、簽約人地位平等、相互協商、自愿簽約不同，階級國家理論并非從抽象的、無差別的人出發，而是從社會政治經濟實際出發，首先承認因生產資料占有不同所衍生出的階級差別的存在，并對不同社會階級賦予了差異化的政治經濟地位與權力。在統治階級和被統治階級之間不存在社會簽約的基礎，跨階級的共同治理也就無從談起。雖然不存在跨階級的治理，但馬克思理論的強大包容性也并不排斥在廣大統治階級群體中，人民大眾通過有形或無形契約形式選擇政治、經濟治理的具體模式，行使人民當家作主的基本權利。人民民主專政的國體、人民代表大會制度的政體以及以公有制為主體的所有制形式，即是統治階級民眾的具體治理選擇。

(二)秉承不同的政府理念

1.西方治理理論的消極自由主義哲學與有限政府

治理理論的邏輯基礎可以追溯到將自由視為最高價值的西方自由主義哲學，尤其是其中的消極自由學說。消極自由秉承“免于……”的自由理念，積極尋求個人自由的最大私人空間，對于任何干預“私域”自由的行為，皆持反對態度。在干預、控制私人行為的主體中，政府作為唯一合法壟斷暴力資源的組織，危險系數最高，為持有消極自由哲學理念的人群所不信任。為了限制政府的干預能力，減少政府的干預行為，“有限政府”主張將政府限定為“守夜人”角色，而通過發展強大的市場經濟和公民社會來完成國家、經濟與社會的治理。自由主義哲學在西方源遠流長，雖被凱恩斯的國家干預主義所打斷，但在上世紀70年代后重新崛起，西方治理理論即是在此自由主義復興的大潮下發展壯大的。

2.我國治理模式中“強政府”傳統與政府的強信托責任

我國擁有2000多年的中央集權歷史，“強政府”是我國政治體制的重要特征，這既是對古老政治傳統的傳承，也是適應國情的制度自發演化。與“有限政府”相比，在處理與市場、與社會的關系中，政府往往表現出強大的控制力，發揮更大的規制和引導作用。在治理規則的形成中，政府居于主導地位，發揮著“元治理”角色，掌握著最終決策權。然而，政府強勢并不等于政府權力毫無節制，政府權力要受到信托責任的嚴格制約。在中國的傳統文化中，“水能載舟，亦能覆舟”深刻揭示了政府對民眾的依存關系，政府行使公權力是基于民眾的信任，當這一基礎喪失時，失去治理權力就成為必然結果。“人民政府”的職責是為人民服務，人民的信任與托付是政府權力合法性的唯一來源，強信托責任在社會主義中國比以往任何時代表現得更為突出。

(三)堅持不同的民主導向

1.西方治理理論堅持麥迪遜式民主理念

治理理論強調多元中心主義，主張權威在多個政治或經濟主體中分配，彼此間形成制衡與制約，從而區別于單一權威下的政治、經濟統治，以確保公共或集體利益得以實現。這一思想主要來源于同大眾式民主相對立的麥迪遜式民主理念。大眾式民主遵從少數服從多數投票原則，可能帶來“多數人的暴政”問題；在大眾民主中，個別精英派系的做大做強，可能通過合法程序轉向專制統治。為了規避以上威脅，麥迪遜式民主繼承了洛克和孟德斯鳩的權力分立和權力制衡思想，并將其運用于美國的建國與立憲實踐。麥迪遜式民主承認利益集團的存在，并將其視為實現民主目標的重要工具，鼓勵利益集團相互競爭，實現各派勢力之間的力量均衡。隨著西方國家公民社會的興起，市民社會組織大量涌現，它們同政黨、利益集團一道，成為實現西方民主與國家、社會治理的重要政治經濟力量。

2.我國治理模式的中式民主基礎

民主，是大眾的統治。在西方，形式上“一人一票”的大眾式民主，因忽視選民的初始資源條件，結果上可能滑向“一元一票”的錢主。麥迪遜式民主以利益集團參與治理為基礎，導致利益集團主導國家政治經濟秩序，與民主初衷相背離，同時會遏制國家政治經濟活力。與之相比，中式民主是一種結果導向的民主形式，以實現人民整體利益、長遠利益為國家治理的最高目標，將追求民意的最大公約數作為民主的本質所在。在民眾的同意與支持下，我國衍生出超越狹隘政黨利益、階層利益的國家、社會治理主體，避免了利益集團對社會政治經濟發展的阻礙，展現出中式民主治理模式的高效與生命力。

(四)追求不同的治理均衡

1.西方治理理論的多元中心與競爭均衡

西方治理理論繼承了自由市場經濟重視競爭的傳統，認為在資源稀缺條件下，通過發揮競爭機制作用，高效分配有限資源。在市場領域，買方之間、賣方之間、買賣雙方之間存在激烈競爭；在公司內部，股東與經理人相互競爭，大股東之間彼此競爭；在政治領域中，政黨之間、政客之間、利益集團之間也是明爭暗斗。多元競爭在各方能量相互抵消的條件下，可以達成短期治理均衡。但是隨著各方實力的變化消長，治理均衡將處于不斷調整中。這種非穩定治理均衡可能產生積極效應，如督促在位者勤勉，糾正前期的錯誤決策，提高運行效率；也可能產生負面效果，如競爭者相互拆臺，提升社會成本；政策的短期性與不穩定性問題；選舉輪替，權威只負擔有限責任，事實上也成為一種巧妙的卸責機制。

2.中國治理模式的“一元為主、多元參與”與合作均衡

與西方治理治理理論強調“競爭”不同，我國治理模式更講究“合作”。在合作治理架構的中，一元為主、多元參與是中國治理模式的典型特征。一元為主意味著核心治理主體的權力突出，責任重大，有利于達成相對穩定的治理均衡；多元參與則為不同治理聲音的發出提供通道，有利于發揮輔助與監督作用。具體來看，我國的政黨治理模式，既不同于兩黨或多黨頻繁輪替執政的競爭模式，也不同于一黨僅存的統治模式，而是一種“一黨領導、多黨合作、政治協商”模式。該模式是歷史的產物，具有堅實的民意基礎，能夠在充分發揮執政黨一元決策高效率的同時，也能聽取來自其他政黨的不同聲音，對于保證決策的科學性至關重要。在公司與其他經濟社會治理領域，始終堅持黨組織發揮領導作用，也是該模式在微觀領域的具體延伸。與競爭均衡相比，穩態治理均衡能夠帶來制度與政策的穩定性與繼承性，易于形成治理主體的代際合力，推動國家的可持續發展。一國治理水平的質量高低，一定程度上取決于核心治理主體的“選賢與能”能力以及確保賢能追求公共利益的保障機制。在中國，執政黨嚴格、嚴密的組織機制，為各層級優秀治理人才的選拔提供了程序保證；“立黨為公、執政為民”的超越性政治定位，再加上“從嚴治黨”的基本方針，為實現高水平的國家、經濟組織與社會治理提供了重要條件。

三、西方治理理論的盲目植入可能對中國治理實踐產生潛在危害

(一)搶奪治理話語權，削弱中式治理自信

理論發明及傳播事關學術話語權，尤其是社會科學思想成果，其話語權的爭奪通常與國家利益、階級利益、集團利益緊密相連。改革開放30多年來，中國經濟社會發展取得了舉世矚目的成就，世界經濟史上“中國奇跡”的出現，從治理視角觀之，當然同中國擁有一套具有中國特色的高效治理模式密切相關。成功的治理實踐催生科學的治理理論，對中國治理實踐的經驗總結與抽象升華，理應成為中國治理理論發展的重要源泉。然而在治理領域，在中國特色治理理論尚未系統建立的當下，西方治理理論的盲目植入，從客觀效應上講，屬于西方話語權在東方的攻城略地。隨著西方治理理論影響的不斷擴大，勢必壓縮中國特色治理理論的形成與發展空間，削弱國人對于中式治理的道路自信、制度自信與理論自信，從而可能干擾國家治理體系與治理能力現代化建設進程及其目標的實現。

(二)侵蝕中式治理根基，帶來治理實踐混亂

作為兩種不同類型的治理模式，西方治理建立在西式民主基礎之上，強調多元競爭以實現治理績效；中式治理以中式民主為根基，通過一元主導、多元合作機制達成治理目標。兩種治理模式都是在各自長期的歷史、文化、制度變遷中不斷發展演化的，都體現出各自的獨特性、針對性和適應性。如果用西方治理理論指導中國治理實踐，用西方治理模式改造中國治理傳統，歸根結底，是用西方民主去取代中式民主，用多元競爭否定一元主導，結果必然是中式治理根基遭受侵蝕。牽一發而動全身，國家的政治制度、政黨制度、企業制度、社會組織制度等將面臨全面洗牌，原有的穩態治理均衡被人為打破，治理實踐陷入混亂。從國際視角看，南部非洲和拉美地區部分國家的新自由主義改革，已經用鮮活的歷史事實，詮釋了盲目植入西方治理理論及模式、割裂自身治理傳統的危害性。

(三)背離效率原則，降低治理效能

西方治理理論自身也存在邏輯缺陷，不加分辨地將其應用于中國治理實踐，可能衍生出治理問題甚至治理失敗。西方治理理論是一個內嵌著效率與價值二重目標的理論體系，且二重目標之間存在著激烈的矛盾與沖突。治理的初衷是對效率的追求，即通過治理在經濟領域實現資源約束下的利益最大化，在公共事務領域實現社會公共福利的最大化。作為社會科學分支，治理理論又無時不受到西方價值觀的影響，強調分權競爭，追求多元中心價值。然而，作為“理性人”的利益相關者擁有不同的目標函數，在相互討價還價過程中，難以保證符合效率原則的方案被選出，甚至陷入“囚徒困境”，致使公司決策與公司價值最大化背離，公共決策與社會福利最大化背離。“權力清晰、權責對應”是激勵機制發揮作用的前提。在傳統治理模式下，出資人是企業控制權主體，掌握著企業的最終決策權，承擔企業破產的主要風險；政治權威享有政策制定權和執行權，同時擔負著因政策失敗所帶來的政權更迭責任。與之相比，治理理論在激勵約束條件的達成上存在邏輯與現實困難。多元權力中心并存，治理主體分享權力的比重是相互博弈的結果，該信息事前并不可知，使建立制度、清晰分權變得不可能。類似地，治理主體在集體決策中的邊際貢獻無法厘清，也就無法為治理主體劃分決策失敗的相應責任，這為治理主體卸責提供了良好借口。因此從技術角度講，西方治理理論與效能原則的背離，同樣會對中國治理實踐產生負面影響。

四、結束語

西方治理理論是西方治理實踐的產物，具有特殊性與條件性，并非放之四海而皆準的真理。它以“多元中心、分權競爭、民主共治”為內核，在價值層面上，同“一元為主、多元合作、權威責任”的中國治理模式間存在顯著差異甚至沖突對立。中式治理已經取得了歷史性成功，而盲目植入西方治理理論與模式，可能對在正確軌道上運行的中國治理實踐產生危害。因此需要以批判的眼光對西方治理理論加以審視，以戰略定力對中國特色治理模式加以堅持。以上因素共同作用，為西方治理理論的“中國困境”提供了深入解讀。

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【責任編輯王東偉】

D035

A

1672-9544（2016）10-0019-06

2016-07-14

楊松武，經濟學院副教授，博士，研究方向為治理理論、財政理論與政策。

中央民族大學校級學術團隊建設項目“國家治理維度的民族地區財政問題研究”(課題號：2015MDTD33C)階段性成果，受中央高校基本科研業務費專項資金資助。