官員“為官不正”的激勵矯正

○原 光

官員“為官不正”的激勵矯正

○原 光

一、引言

腐敗是政治之癌，習近平等國家高層甚至從“亡黨亡國”的角度看待腐敗問題，表達了堅決反腐的決心。自2012年本屆中央領導集體履職以來，反腐工作進入常態化，表現為反腐工作有條不紊，層層推進，從中央到地方，從“打老虎”到“老虎蒼蠅一起打”，形成了綿延不絕的全面反腐的浪潮。2016年初，習近平在中紀委第六次全體會議講話中又提出了兩個“沒有變”，即“黨中央堅定不移反對腐敗的決心沒有變”“堅決遏制腐敗現象蔓延勢頭的目標沒有變”，表明了繼續反腐的堅定立場。雖然反腐的成效有目共睹，但在反腐過程中，我國政壇也出現了一些消極變化，其中較為突出的是地方官員“為官不為”現象越來越嚴重，已然成為阻礙經濟增長、社會穩定、政治發展的絆腳石。因此，在反腐常態化中，如何矯正地方官員“為官不為”已成為亟待解決的政治問題。

“為官不為”不同于一般的行政不作為，行政不作為是一種歷史現象，存在于一切政府之中。“為官不為”則特指反腐常態化以來，也就是中共十八大以來，隨著反腐的深入，行政不作為出現的新情況、新問題，即地方官員“不敢為、不愿為、不能為”三種情況相互交織的現象。鑒于此，2014年10月8日，習近平在黨的群眾路線教育實踐活動總結大會上發出了要對“為官不為”現象進行深入研究的政治信號。此后，2015年3月5日，李克強在政府工作報告中明確指出：“有的人為官不為，在其位不謀其政，該辦的事不辦”。2015年10月，中共十八屆五中全會公報中提出:“著力解決一些干部不作為、亂作為等問題，積極營造風清氣正的政治生態，形成敢于擔當、奮發有為的精神狀態，努力實現干部清正、政府清廉、政治清明，為經濟社會發展提供堅強政治保證。”在此期間，各地響應黨和政府的號召對為官不為問題進行了研究和治理，出臺了一系列問責辦法，如2014年10月，江蘇省鎮江市率先出臺了《市管領導班子和領導干部“為官不為”問責辦法》，梳理出3大類35種“為官不為”行為，并進行了有針對性的問責。在南方地區紛起效仿后，北方地區如遼寧、山東等地也對“為官不為”現象進行了專項整治，并取得了一定成效。但總體而言，時至今日，“為官不為”現象并未得到根本改觀，問題依然非常嚴重，因此，2016年1月18日，習近平在省部級干部學習貫徹十八屆五中全會精神專題研討班上重申：“這個問題極為重要，現在看來也十分緊迫，……要不等不拖盡快扭轉”。“為官不為”的現狀和治理前景仍然堪憂，因此必須從其他角度尋找矯正為官不為的突破口。

二、基于激勵理論的“為官不為”的癥結分析

激勵理論著重研究如何提高人的激勵水平。所謂激勵，顧名思義，就是激發和鼓勵，指激發人的工作動機，誘導人的行為，發揮人的潛力，為實現所追求的目標而努力的過程，即我們通常所講的調動和發揮人的積極性的過程。大量研究表明，能否進行有效激勵對工作績效有著重要的影響。美國哈佛大學威廉·詹姆士教授通過研究發現：在按時計酬的情況下，人如果未受到激勵，那么只能發揮其能力的20%-30%；如果受到充分而得當的激勵，則能夠發揮其能力的80-90%。在此基礎上，他提出了一個公式：工作績效=能力×動機激發，由此公式可知，在能力一定的情況下，工作績效與動機的激發程度成正比。

具體到“為官不為”問題，主要涉及的理論有：內容型理論中的需要層次論、ERG理論和雙因素理論；過程型理論中的期望理論和公平理論；行為改造型理論中的強化理論。下面結合“為官不為”的具體情況從激勵理論角度對“為官不為”的癥結進行分析。

1.基于期望理論的工作動機分析

在期望理論中，激勵水平=期望值×效價。期望值是官員對于自身行為實現工作目標的可能性的主觀估計，效價是官員對于工作成果對自身意義和價值的評價。目前地方官員較為普遍的工作狀態是不敢為、不能為。不敢為是害怕出錯，怕觸及紅線、底線、高壓線，于是寧可不做，絕不做錯。不能為是指地方官員長期浸淫于傳統的激勵模式之中，習慣于“綠林式”的工作方式，如某些官員在招商引資中與商人吃吃喝喝；在拆遷中動用黑社會性質的閑散人員對拆遷戶威逼、恐嚇；在晉升中講站隊、排座次、搞同盟。在反腐常態化中，官員的這些不良行為都得到了不同程度的遏制，但其結果卻并未達到理想狀態：一方面，官員的確不敢為，即不敢按慣常的方式做事，怕做錯，怕多做多錯；另一方面確實不能為，即在反腐常態化中一旦脫離了常用、慣用的手段，官員們在工作中往往缺乏思路和抓手，導致無處下手。對這一現象我們可以用期望理論進行分析：官員由于不敢為同時也不能為，故而對自身的工作能力產生了懷疑，對工作成效缺乏信心，因此期望值較低。同時，官員們認為即使工作目標能夠達成也很難為自己帶來以往的各方面的利益和便利，因此工作成果在官員心目中的效價也大幅降低。在期望值和效價雙低的情況下，官員的激勵效果很難保持較高水平。

2.基于公平理論和雙因素理論的薪酬激勵分析

公平理論認為，人們的工作積極性與其所獲得的絕對報酬之間不存在直接和必然的聯系，相對報酬才是影響人們積極性的真正原因，而相對報酬源于比較，因此，公平理論又稱社會比較理論，意味著公平感是比較的產物。一般來說，社會比較的方式可分為橫向比較和縱向比較兩類，所謂橫向比較就是人們將自己的所得/投入比值與別人的所得/投入比值進行比較，如果自己的值大于或等于別人的值，就會感覺到公平，如果小于別人的值就會感覺不公平。所謂縱向比較就是人們將自己現在的所得/投入比值與自己過去的所得/投入比值進行比較，如果現在的值大于或等于過去則感覺公平，小于則感覺不公平。

一般而言，薪酬與職業發展是官員激勵的最主要因素，隨著從嚴治黨以及反腐常態化，公權力尋租的空間不斷遭到擠壓，官員的灰色收入銳減，在逐級遞增的反腐高壓下，地方政府在處理問題時難免會出現一些矯枉過正的情況，甚至連一些正常的福利待遇也被取消，導致官員的所得/投入的比值日益縮小，因此官員中普遍出現了“為官不易”的心態，直接導致了“為官不為”的產生。

“為官不為”的橫向比較，主要是指體制內外部之間的比較，即體制內官員的所得/投入比值與體制外其他人的所得/投入比值之間的比較。在橫向比較中，在反腐常態化下體制外的所得/投入比值并未發生多大變化，但體制內的所得卻明顯縮減，主要體現為各種灰色收入的減少，所以官員們感覺難以適應，心態逐漸失衡，導致了山東省濟寧市市長梅永紅辭職事件以及部分地方官員“實改虛”等事件的發生。2015年兩會期間，梅永紅就對媒體直言太累：“每天工作10個小時，月收入只有7000塊錢，而下面的縣委書記、縣長一個月收入才3000多，還趕不上在工廠打工的。”《半月談》的一篇文章也披露，在西部某縣，2015年相繼有10位局長和副局長向縣領導提出由實職改任虛職，在當地干部隊伍中造成了較大影響。

“為官不為”的縱向比較，主要是指官員對自身現在和過去情況的比較，即用自身當前所得/投入的比值和自己過去所得/投入的比值進行大小比較。反腐常態化后，官員的所得與過去相比明顯減少，但是投入方面卻往往被要求做得更多，因此常倍感不公平。

此外，對于收入問題也可以使用雙因素理論進行分析。由于長期收受灰色收入，高收入和高福利對某些地方官員來說已由激勵因素轉變為保健因素。從理論角度講，激勵因素的特點在于“沒有也可，多多益善”，而保健因素則是“多了無用，沒有不行”。在經濟匱乏的情況下，收入的增加會對人具有較強的激勵作用，但是，當經濟需要得到較好的滿足之后，亂收、亂發獎金福利不僅不會增強激勵作用，反而會使激勵因素淪為保健因素。此時如果通過反腐強行去除該類收入則會招致官員的強烈不滿，即反映了保健因素多了無用，但是沒有不行的特點。

3.基于需要層次論和ERG理論的職業發展激勵分析

馬斯洛的需要層次論認為越高層次的需要對人的激勵作用越明顯。阿德弗的ERG理論認為人們在追求高層次需要的過程中如果頻繁受挫，無法成功，則會退化為對較低層次需求的更強烈追求，即所謂的“挫折—倒退”現象。

從我國的現實情況來看，由于社會中的官本位思想仍非常嚴重，相對于薪酬，以晉升為核心的職業發展是地方官員更加注重的、更高層次的需求。職業發展能滿足官員的尊重需要和成就需要，是一種復合型誘因，具有很強的激勵作用。但是，目前我國地方官員的晉升競爭較為激烈，越是基層，晉升機會越少，發展空間越小。人民論壇問卷調查中心2015年的調查結果顯示，“在黨政機關中，大約有四五十萬的縣處級干部，作為一個龐大的中層干部群體，他們中只有大概10%－15%的比例能夠在仕途上繼續升遷，一些仕途升遷無望的官員，會出現自暴自棄、自由散漫、得過且過，甚至抓緊機會貪污腐敗等心態。”職業天花板現象在地方政府中表現得尤為明顯，已成為困擾官員個人發展的重要問題。過去，為了追求發展，官員往往會千方百計提高政績，獲取晉升資本，但是在反腐常態化中，由于工作缺乏抓手和辦法，很難在短期內獲得顯著的政績，導致晉升更加困難。一旦這些官員自感發展無望，就可能會消極地對待工作，甚至自甘墮落，出現“挫折—倒退”現象。

此外，我國地方政府中存在著為數眾多的非領導職務官員，近年來還有部分官員在反腐和工作壓力下由實職改任虛職，這些“二線”官員成為了一個龐大且特殊的群體。從內因看，部分官員自認職業發展沒有前途，因此無心工作，只求得過且過；部分官員缺乏遠大的理想與追求，思想上的“貧血”、精神上的“缺鈣”，導致行動上的“乏力”。從外因看，地方政府對這部分官員的績效缺乏硬性規定，現任部門領導往往不便甚至不敢對其進行嚴格要求，致使此類官員有恃無恐，在工作中隨心所欲。因此，相比之下，“為官不為”現象在“二線”官員中更為嚴重。結合前述理論可知，此類官員在職業發展這一高層次需要得不到滿足后，往往會變本加厲地去貪圖輕松、安逸等低層次需要，在工作中表現得異常懈怠，這也符合“挫折—倒退”現象的特點。

4.基于強化理論的正向激勵匱乏分析

強化理論是指對行為后果進行的肯定和否定（獎懲），在一定程度上決定了該行為能否重復。換言之，依照強化理論，只要控制行為的后果評價（獎懲），就可以達到預測和控制人的行為的目的。強化有正強化與負強化之分，正強化指對人的良好行為給予肯定和獎賞，就能使這種行為得到鞏固、保持和加強；負強化指對不良行為給予否定和懲罰，能使之減弱、消退和消失。這兩種強化方式應當結合使用，以獎為主，以罰為輔，這是強化理論的基本原則。目前對于“為官不為”問題，地方政府主要采取了懲罰性質的問責手段，自2014年鎮江市出臺“為官不為”問責辦法以來，全國各地紛紛效仿，從南到北掀起了問責浪潮。但是，問責終歸是一種負強化手段，懲罰固然能夠制止和預防某些不良行為，但單純的懲罰并不能產生正面的引導作用，不能使官員產生覺悟和自覺行為，正如斯金納所說，充其量只是教會了人們如何逃避懲罰而已。根據強化理論，如果不能在負強化的同時使用正強化手段進行適時的引導就無法形成正確的行為，而目前正向激勵的匱乏恰恰是正強化手段缺乏的體現。在反腐常態化中，地方政府或為避嫌，或為避難，往往會有意無意地淡化各類激勵措施，擔心帶有獎勵性質的激勵措施會招致非議或引發不必要的麻煩。正向激勵的匱乏最終導致官員的積極行為得不到有效強化和鞏固，在單向的懲罰壓力下官員的行為開始懈怠、退縮，出現了為官不為現象，如果任其發展，甚至還有可能產生較大規模的群體工作倦怠問題。

三、基于激勵理論的為官不為的矯正對策

從以上結合激勵理論進行的分析可知，地方政府中“為官不為”現象之所以如此嚴重，除了官員自身覺悟、政治生態環境等問題外，缺乏激勵是不容忽視的原因。也就是說，在通過反腐打破了非正常激勵之后，地方政府還沒有建立起與新時期相適應的正常的激勵體系。因此在反腐常態化中，應當處理好“破”與“立”的關系，通過正常的激勵促進官員的積極有為。在此，我們依然從激勵理論的視角，研究如何采取有效的激勵措施矯正為官不為問題。

1.從需要理論出發，克服“挫折—倒退”現象。“挫折—倒退”揭示了高層次需要得不到滿足是“為官不為”的重要原因，因此必須為官員追求高層次需要提供出口和幫助。從激勵作用來看，追求職業發展是官員的根本需求，因此需要健全現行的職務職級并行制度，一方面要使更多的官員有機會追求進步，獲得提升；另一方面，即使官員不能晉升，也可以依靠出色的工作成績和足夠的年資貢獻獲得較高的待遇。同時，對于退居二線和“實改虛”的官員也應提高要求，一方面要嚴格管理，使之在其位謀其政，杜絕尸位素餐，防止不思進取者通過這種方式逃避責任，徹底斷其后路，真正做到“有為者有位，無為者無位”；另一方面也要使他們重新看到職業發展的希望，引導他們追求高層次需要。

2.從期望理論出發，提高官員的期望值。自我效能感與期望值之間存在著正相關關系，因此提高期望值就需要增強官員的自我效能感，使之對自身能力及前途充滿希望，增強其在反腐常態化中也能勝任工作的信心。當然，自我效能感的提高需要著力培養和引導，一方面針對官員“不能為”的問題加強培訓，使之在增長才干的同時轉變思維，以新的思路和方法應對新時期治國理政的要求；另一方面，針對官員“不敢為”的問題建立包括“試錯、容錯、糾錯”在內的容錯免責機制，嚴格執行黨中央“三個區分開來”的要求，即把“因缺乏經驗、先行先試出現的失誤與明知故犯而違紀違法的行為區分開來，把國家尚無明確規定時的探索性試驗與國家明令禁止后有法不依的行為區分開來，把為加快發展的無意過失與為謀取私利故意違紀違法的行為區分開來”，切實保護官員的工作積極性。容錯免責機制是在“為官不為”較為嚴重的情況下，鼓勵“不敢為”官員銳意進取、開拓創新的制度探索。當然容錯免責是以如下原則為前提的：首先是法制原則，即容錯是法制框架內的容錯，以官員不違法亂紀為前提，否則不能容錯免責；其次是程序原則，即對可容之錯的認定必須遵循法定和合理的程序，不濫用容錯，不隨意免責；最后是主觀善意原則，即官員的行為必須是基于良好的主觀動機和意愿，出于公心而非私利。如果符合以上原則，有關部門就可以對官員的無意之失多包容，多引導，使官員有底氣、有活力，切實提高官員對于未來工作成果的期待，增強勝任感。

3.從公平理論出發，培養官員正確的公平和比較觀念。公平理論認為公平是比較的產物，既是相對的，也是主觀的。所以，能否有正確的公平觀念，能否正確看待自身和別人的所得和投入，能否有正確的比較觀念對于消除不公平感具有重要的意義。在非正常激勵的長期熏染下，地方官員甚至是黨政領導干部的思想覺悟和自我約束力有所降低，攀比之風，特別是與企業高收入群體相攀比的風氣較為嚴重，忽略了行業差別和職業性質，往往認為升官和發財應當是一致的。鑒于此，首先要確定政府與市場、社會的活動邊界，根據李克強所強調的市場主體“法無禁止即可為”，政府“法無授權不可為”的原則將對政府、市場主體和社會組織的要求區分開來，明確政府與其他行業的差別，確認所謂“法不禁止即合法”的論調不適用于政府和官員；其次，要確定官員自身的利益邊界，提倡“為官發財，應當兩道”，“當官就不要發財,發財就不要當官”，在干部隊伍中徹底否定“升官發財”的傳統觀念，徹底將灰色收入視為不應獲得的不正當收益，從而使官員正確認知自身的所得與投入之值，這樣在比較中就會降低甚至消除不公平感。當然，對于晉升、工資福利等影響官員切身利益的因素，也應適時調整，要保證上不封頂，穩步提升，保持與體制外的動態平衡。

4.從雙因素理論出發，重新劃分官員的激勵因素和保健因素。

激勵因素和保健因素的錯位是降低官員積極性的重要原因，所以必須對激勵因素和保健因素進行科學劃分。主要應注意以下幾個方面：第一，反思以往的利益激勵模式，引導官員正確認知工作、升官、發財之間的關系，正確看待職權與利益的關系，將公權力視為為公共利益服務的工具，而非牟取私益的工具，使官員認識到公權私用，不僅違紀，而且違法。第二，將因亂發獎金、福利造成的激勵因素保健化的狀況徹底扭轉過來。在反腐的基礎上大力完善、貫徹實施績效考評和績效工資制度，將獎金、福利真正作為激勵因素發放，而不是作為保健因素亂發、亂放。第三，正視部分地區特別是基層官員待遇較差，甚至生活困難的現狀，要使官員安心工作，激發工作熱情，就需要適當提高地方官員的工資基數，保持其合理福利，保障其合法收益，不能搞“割肉反腐”，使“官不聊生”。

5.從強化理論出發，對官員行為進行雙向調節。雙向調節就是對愿意作為的給舞臺，使不愿作為的靠邊站。一方面通過正強化對官員的良好行為給予肯定和獎賞，對積極有為的表現進行鼓勵和表彰；另一方面，對于為官不為行為必須嚴厲打擊，樹立反面典型，對嚴重的不作為行為實行一票否決甚至追究法律責任。當然，強化要取得預期效果還必須實行正負強化手段的結合使用，兩手齊抓，兩手都要硬：一方面要繼續加強對為官不為的問責制度，通過問責的常態化實現反復強化，使消極行為不再產生；另一方面不能只問責，不激勵，問責要與激勵相結合，明確哪些不可為，哪些可為，哪些要多為，使積極行為通過強化轉變為習慣性反應。

總之，反腐常態化是新一屆國家領導集體執政理念的反映，在這一背景下，如何將反腐與“為官有為”統一而不是對立起來是必須解決的重要問題。我們認為，解決這一問題的關鍵就在于建立適應反腐常態化的促進官員積極有為的激勵制度，通過正向激勵改變部分地方官員“為官不為”的不良狀態，提高官員的工作積極性。

（作者單位：山東科技大學文法學院）

（責任編輯 矯海霞）

本文系山東軟科學項目 (2014RKB01555)、青島市社科規劃項目（QDSKL150449）成果。）