《青島市新型職業農民培育管理辦法》立法調研報告

趙立波, 王榮禎， 焦修偉, 鹿淑梅

(青島市農業廣播電視學校,山東青島 266071)

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《青島市新型職業農民培育管理辦法》立法調研報告

趙立波, 王榮禎， 焦修偉, 鹿淑梅

(青島市農業廣播電視學校,山東青島 266071)

摘要為了促進和規范新型職業農民培育工作，提高農民科學文化素質和從業能力，加快培育新型職業農民和現代農業新型經營主體，青島市農委將《青島市新型職業農民培育管理辦法》列入2013～2015年青島市立法論證和調研計劃。調研組于2013年3月至2016年3月，通過查閱文獻資料、實地調研、問卷調查、召開座談會等方式開展立法調研工作，認為《青島市新型職業農民培育管理辦法》政府規章的出臺十分必要。

關鍵詞新型職業農民培育；政府規章；教育培訓；認定管理；政策扶持

農民教育培訓是提升農民科技文化素質，加快農業科技成果轉化，提升現代農業發展水平的重要措施，是農業法、農業技術推廣法規定的，各級國家農業技術推廣公共服務機構的公益性職責，也是WTO農業協議中的綠箱政策。立法是強化和規范農民教育培訓的重要措施。農民教育培訓立法是發達國家通行的做法。2010年以來，天津、甘肅相繼完成農民教育培訓地方立法，2012年以來新型職業農民培育在全國展開，各地陸續啟動新型職業農民培育認定政府規章調研起草工作。青島市已經全面啟動新型職業農民培育工作，農民教育培訓行政立法時機已經成熟，條件已經具備[1]。

調研組通過開展青島市農村勞動力及培訓需求調研，配合市政府調研室開展全市農民教育培訓工作調研，開展“十三五”全市適度規模經營和新型職業農民培育規劃調研，掌握了青島市農村勞動力資源、農民培訓等基本情況。通過開展《青島市農民教育培訓辦法》(后改為《青島市新型職業農民培育管理辦法》)立法調研了解了國內其他省市新型職業農民培育管理立法情況、青島市新型職業農民培育立法條件和立法需求、國外相關農民培訓立法情況等。在國內其他省市調研方面，調研組選取了出臺第2部省級人大農民教育培訓條例立法的甘肅省進行實地調研，調研的主要內容是新型職業農民培育立法的必要性、立法基本思路、立法經驗教訓，以及近年來在新型職業農民培育實踐方面的主要探索等。在青島市立法調研方面主要采取了部門訪談、召開座談會、問卷調查以及農戶實地訪談相結合的形式開展立法條件和立法需求調研。在國外相關立法調研方面，調研組通過文獻調研方式，對美國、英國、法國、日本、德國、韓國的農民職業教育立法、教育體系情況、培訓統籌規劃等進行了梳理[2]。

1調研基本情況

調研組在近3年的時間，查閱文獻資料100多篇，召開立法規章論證會20余次，走訪了4市2區20個鎮、80個村、20個農業單位，進村入戶調查3 200余戶，發放調查問卷3 500份，回收3 215份。2016年2月底完成調查統計工作。2016年3月份以召開座談會的方式，組織相關專家進行數據分析，并撰寫調研報告。

2青島市“三農”與新型職業農民培育的基本情況

青島市轄6區4市，共43個鎮、6 016個行政村。農村總面積7 989萬km2，占全市陸域面積的71%。農村常住人口417萬人，占全市總人口的46%。2015年農民人均可支配收入達16 730元。截至2015年底，全市農村從業人員340.3萬人，其中第一產業從業人員107.5萬人，二三產業從業人員232.8萬人。培訓需求方面，有農業技術培訓需求的達37.9萬人，務工技能培訓需求34.5萬人，經濟管理市場營銷及其他培訓需求25.7萬人。

青島市“十二五”期間實施現代農業人才培訓、新型職業農民技能證書培訓、農藥經營使用人員培訓和國家新型職業農民培育工程。全市新型職業農民培訓取得良好成效，得到了市委市政府的高度重視。2012年以來，連續5年市委1號文件(2016年為4號文件)對新型職業農民培訓做出部署，成立新型職業農民培訓工作領導小組，積極構建農業信息化服務平臺，初步建立起培訓體系和機制。2013年以來全市共培訓新型職業農民53 897人，帶動了近10萬農民增收致富，培育新型職業農民2 400人，且有50名入選國家青年農場主計劃。其中，平度市有1名青年農場主獲中華農業科教基金會“風鵬行動·新型職業農民”項目資助，另有2 068人通過國家職業技能鑒定并獲得國家職業資格證書。

3立法的必要性和可行性

3.1必要性方面2012年以來，連續5年中央一號文件部署了新型職業農民培育工作。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于引導農村土地經營權有序流轉 發展農業適度規模經營的意見》(中辦發[2014]61號)、中共中央辦公廳國務院辦公廳印發《深化農村改革綜合性實施方案》(中辦發[2015]49號)、《國務院辦公廳關于加快轉變農業發展方式的意見》(國辦發[2015]59號)對培育新型職業農民提出了明確要求。2016年中央1號文件、“十三五”規劃綱要，以及中共中央《關于深化人才發展體制機制改革的意見》，明確了“十三五”期間新型職業農民培育工作的規劃和要求[3]。

青島市委市政府高度重視新型職業農民培育工作。2012年以來，市委一號文件部署了青島市新型職業農民培育工作。2014年以來，市政府連續3年將新型職業農民技能培訓列為市辦實事。黃島區、平度市和萊西市列為國家新型職業農民培育示范縣。根據《中共青島市委青島市人民政府關于落實五大發展理念 實現農業現代化的實施意見》(青發[2016]4號)精神，2016年起青島市將整體推進新型職業農民培育。根據黨中央國務院和農業部政策規定，需要建立青島市新型職業農民教育培訓、認定管理、政策扶持“三位一體”的工作機制，建立新型職業農民培育制度[4]。

3.2可行性方面農業部、財政部2012年啟動新型職業農民培育試點，2014年啟動示范和部分省、市整體推進工作。農業部出臺了《關于新型職業農民培育試點工作的指導意見》(農辦科[2013]36號)、《關于加強農業廣播電視學校建設 加快構建新型職業農民教育培訓體系的意見》(農科教發[2013]7號)、《關于統籌開展新型職業農民和農村實用人才認定工作的通知》(農人發[2015]3號)。對新型職業農民培育的教育培訓、認定管理、政策扶持和體系建設提出了指導意見,這也是青島市制定《青島市新型職業農民培育管理辦法》的重要依據。

山西省、四川省、江蘇省以及南京市、寧波市、成都市等副省級城市已經出臺了新型職業農民培育規范性文件，為青島市制定政府規章提供了重要參考。因此，《青島市新型職業農民培育管理辦法》政府規章制定的依據充分、條件具備、時機成熟。

4規章的總體思路和需要規范的主要事項

4.1規章的總體思路培育新型職業農民不是一項簡單的教育培訓任務，需要從環境、制度、政策等層面加以引導和扶持，重點要構建教育培訓、認定管理、扶持政策等相互銜接、有機聯系的制度體系和部門配合、上下協同的工作機制。以政府主導、多部門協同實施新型職業農民培育，以農民為主體，以問題為導向，發揮當地的區位優勢、資源優勢，拓寬渠道、多管齊下，通過多種形式加強新型職業農民教育培訓工作，才能培育出有文化、懂技術、會經營的新型職業農民[5]。

4.2關于規章的名稱在市政府法制辦公室支持下，青島市農委2013～2015年開展政府規章調研項目，所用名稱為《青島市農民教育培訓辦法》。在調研基礎上，2016年將其列為政府規章送審(完成)項目，所用名稱為《青島市農村勞動力技能培訓辦法》。根據中央和省關于新型職業農民培育的政策方針，結合青島市工作實際，經多方論證，政府規章名稱擬定為《青島市新型職業農民培育管理辦法》。

4.3規章制定的原則在制定新型職業農民培育政策時，注重把握3條基本原則。一是注重針對性。新型職業農民培育必須針對區域特點、農村產業現狀和農民結構，找準本地特色，從本地實際出發。二是突出實用性。新型職業農民培育要把著力點放在更新觀念、更新知識和提升經營管理服務水平上。三是強調操作性。新型職業農民培育政策一定要具有操作性，以利于貫徹執行。

4.4建立健全教育培訓體系教育培訓是新型職業農民培育制度體系的核心內容。面對規模大、層次高的新型職業農民培養任務，青島市農民教育培訓資源，特別是優質資源明顯不足，培訓體系不健全，培訓資源分散，機制不完善，基礎條件欠賬較多，迫切需要建立新型農民教育培訓體系。具體做法是統籌各類教育培訓資源，按照農業部的統一規劃，加快構建縣域1個農民科技教育培訓中心統籌協調、幾個(N)農業廣播電視學校、農業機械化學校、供銷職業學校等農民教育培訓公共服務機構互補共擔、若干(X)分布在農業產業鏈上的現場教學基地(田間學校)延伸覆蓋的“1+N+X”新型職業農民培育體系，建立“送教下鄉”的長效機制，創新“農學結合”的辦學模式，提升新型職業農民培養水平。

4.5建立認定管理體系認定管理是新型職業農民培育制度體系的基礎和保障。認定管理要遵循新型職業農民資格認定制度，制定認定管理辦法，根據不同產業、不同地域、不同生產力水平，分行業科學確定認定條件和標準。認定管理要堅持政府引導、農民自愿、嚴格標準、實名制登記、全過程監督、動態管理原則，建立準確、完備的培育對象檔案并向社會公開，注重綜合素質、專業技能、規模和效益、職業道德相結合，并要實行考核制度，對不合格的一律淘汰，確保培養一批高素質的職業農民。

4.6建立政策扶持體系制定扶持政策是新型職業農民培育制度體系的重要環節，只有配套真正具有含金量的扶持政策，才能為發展現代農業、建設新農村打造一支用得著、留得住的新型職業農民隊伍。要制訂新型職業農民培育規劃，明確目標任務和政策措施，推動出臺包括教育培訓、土地流轉、生產補貼、金融信貸、農業保險、社會保障、就業創業等方面的新型職業農民扶持政策；整合政策資源，推動強農惠農富農政策向新型職業農民傾斜；要注重發揮農業發展帶頭人傳、幫、帶的示范作用，尤其是在新型職業農民培育的初期階段，可以給這些帶頭人一定的物質和精神獎勵[5]。

4.7建立健全農民教育培訓的體制機制規范農民教育培訓決策和協調、監管、運行機制，明確區市之間、相關部門之間職責分工與資金分擔，逐漸形成財政、農業、人力資源與社會保障局與培訓機構、培育對象的多方制衡，并以培育對象的滿意度作為重要的衡量指標。

5調研結論

《青島市新型職業農民培育管理辦法》政府規章制定的依據充分、條件具備、時機成熟，切實可行。《青島市新型職業農民培育管理辦法》契合青島市整體推進新型職業農民培育的時間節點，因此應盡快出臺，并以政府立法形式對新型職業農民的教育培訓、認定管理、政策扶持體系等加以規范，促進新型職業農民培育規范化、制度化。

參考文獻

[1] 建立嚴格認證制度 確保職業農民素質[N].農民日報,2013-07-03.

[2] 《寧波市科技創新促進條例》立法調研報告[EB/OL].(2009/10/12)[2016-04-01].http://www.nbrd.gov.cn/art/2009-10-12/art_6543_383865.html.

[3] 郭存德.菏澤市構建新型農業經營體系的現狀及對策研究[J].理論學習,2015(5):38-42.

[4] 倪慧，萬寶方，龔春明.新型職業農民培育國際經驗及中國實踐研究[J].世界農業,2013(3):134-137.

[5] 曹茸,劉遠.為現代農業建設培育核心主體：訪新型職業農民培育專家咨詢組組長、中央農廣校常務副校長王守聰[J].云南農業,2013(7):19-20.

作者簡介趙立波(1977-)，女，山東青島人，農藝師，從事農民培訓研究。

收稿日期2016-05-23

中圖分類號S-01

文獻標識碼A

文章編號0517-6611(2016)16-145-02

LegislativeResearchReportofMeasures for the Cultivation and Management of New Professional Farmers in Qingdao City

ZHAOLi-bo,WANGRong-zhen,JIAOXiu-weietal

(QingdaoAgriculturalBroadcastingandTelevisionSchool,Qingdao,Shandong266071)

AbstractIn order to promote and regulate the cultivation of new professional farmers, improve the scientific and cultural quality of farmers and employment ability, accelerate the cultivation of new professional farmers and modern agricultural business entities, Measures for the Cultivation and Management of New Professional Farmers in Qingdao City was included in legislative demonstration and research program in Qingdao City during 2013-2015. During March 2013-March 2016, through Consulting literature data, field investigation, questionaire survey, helding forum, legislative research work was carried out, it was concluded that it is necessary to publish regulations of Measures for the Cultivation and Management of New Professional Farmers in Qingdao City.

Key wordsCultivation of new professional farmers; Government regulations; Education and training; Identification management; Policy support