“十三五”國資國企改革攻堅戰

文宗瑜　宋韶君

“十三五”國資國企改革要圍繞國有資本授權經營、國有資本與非公有資本公平競爭、國有資本流動、強化國有資本對國家安全與國計民生的支持支撐作用、國有資本布局結構優化提升等深層次問題而展開，構建起以管資本為主、以國有資本運營效率提高為要求、以國有資本活力影響力控制力提升為內涵的新國有資產管理及國有資本運營體制

國資國企改革不僅影響著經濟體制改革的推進，而且影響著社會體制改革推進的進程，是全面深化改革的重中之重。在某種意義上，深化國資國企改革的推進，不僅可以為經濟體制的其他各項改革創造條件，而且可以為社會體制的其他各項改革提供支持。如果國資國企改革不能深化，其他的各項改革都會受到影響甚至受到阻礙。經過長期探索與近幾年精心準備，國資國企改革的方向已十分明確，相應政策已陸續出臺，“十三五”期間將積極穩妥推進國資國企改革的深化，力爭在“十三五”結束能夠實現國資國企改革深化的目標。就“十三五”國資國企改革深化的基本思路而言，國有資產管理要實現從“管人管事管資產”向“管資本為主”的轉變，國企壟斷或相對壟斷經營領域要向外資民資開放并要求大多數國有企業發展成為混合所有制企業，要推動國有資本授權經營體制改革并搭建市場化專業化的國有資本運營平臺，要構建全新的三層次國有資產管理及國有資本運營體制；就“十三五”國資國企改革的推進而言，深化國資國企改革的重點是國有資本投資公司和運營公司組建，深化國資國企改革的難點是單一所有制領域混合所有制改革能夠發力；通過深化國資國企改革，在“十三五”期間實現國有資本布局結構的優化提升，提升國有資本的活力影響力控制力，強化國有資本對國家安全與國計民生的支持支撐作用。

“十三五”深化國資國企改革的基本思路

“十三五”時期我國經濟社會發展仍處于可以大有作為的重要戰略機遇期，但戰略機遇期內涵已發生深刻變化。為此，要明確“十三五”時期國資國企深化改革的基本思路，以改革創新的思維破解發展中的難題，為經濟體制改革和社會體制改革掃清障礙，并保持改革思路與“十三五”規劃中經濟社會持續健康發展的總體思路相協調。具體而言，要從國資管理及政府管理國有企業的方式入手，以轉變政府職能為切入點，按照政府國資管理與國有企業經營分開（簡稱“政企分開”）、政府國資管理與國有資本運營分開（簡稱“政資分開”）、國有資本運營與國有企業經營分開（簡稱“資企分開”） “三分開”的規劃推進國資國企改革深化，建立行政層、運營層、經營層相互分權制衡的國有資產管理及國有資本運營體制。

國有資產管理從“管人管事管資產”轉到“以管資本為主”。

國資國企改革的深化，要按照“管資本為主”的要求把國資管理尤其國有資本運營的部分權力轉交給市場，進行行政管理職能與產權代表職能的分離。國資管理的兩種不同職能分別由兩個不同的主體行使，尤其是產權代表職能更應強調由市場化的主體來行使。從具體操作層面而言，是國資管理機構的更多行政審批事項取消或下放。以管資本為主的新國資管理模式，除了要推動國資管理機構轉變政府職能外，還要搭建國有資本運營的市場化平臺，并塑造國有資本運營的市場化主體。在某種意義上，國有資本運營的市場化平臺應以新組建的國有資本投資公司與國有資本運營公司（以下簡稱國有資本投資公司和運營公司）為依托，把不依賴政府行政力量而公平參與市場競爭的國有資本投資和運營公司塑造成為國有資本運營的市場化主體。

國企壟斷或相對壟斷經營領域向外資民資開放及發展混合所有制企業。

國資國企改革的深化強調國企壟斷或相對壟斷經營領域向外資民資開放，允許外資民資等入股參股或控股這些經營領域的國有企業，從而實現這些經營領域的國有企業向混合所有制企業轉變。國企壟斷或相對壟斷經營領域向外資民資開放，是發展混合所有制經濟；國企允許外資民資入股參股或控股，是發展混合所有制企業。就當下中國實行更高水平的對外開放而言，發展混合所有制經濟更迫切。當然，在推進發展混合所有制經濟改革的同時，也要加快發展混合所有制企業的改革。就發展混合所有制企業改革而言，在關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域，可以繼續保持國有資本的絕對控制；在重要領域如石油石化電力電信等，可以適度引入非公有資本而實現國有資本的相對控股；在一般領域如鋼鐵煤炭設備制造等，可以更多地引入非公有資本只保留國有資本的參股甚至國有資本的全部退出。通過國企壟斷或相對壟斷經營領域向外資民資開放，可以推進這些領域及其他領域各種資本共同入股的混合所有制企業數量的增加?；旌纤兄聘母锏耐七M，仍可以允許少數國企壟斷或相對壟斷經營領域不向非公有資本開放，對于少數不向非公有資本開放的國企壟斷或相對壟斷經營領域，應以“負面清單”的方式進行公示。沒有列入“負面清單”的領域或行業，原則上都應該允許非公有資本自由進入。

推動國有資本授權經營體制改革并搭建市場化專業化的國有資本運營平臺。

國有資本授權經營體制改革是國資國企深化改革的關鍵環節。在國有資本授權經營體制改革思路上，國務院與地方各級人民政府是授權主體，國有資本投資公司和運營公司是被授權的對象，國務院和地方各級人民政府應直接把國有資本運營權授給國有資本投資公司和運營公司。國有資本投資公司和運營公司應成為國有資本出資者代表授權的運營主體，各級政府直接對國有資本投資公司和運營公司授權。在直接授權模式下，政府、國有資本投資公司和運營公司、國有企業之間的關系更為清晰且簡單，各主體的職責權限比較明確，能夠更好地形成相互分權、互相制衡的格局。而且，直接授權模式作為市場經濟發達國家的通行做法，更符合市場化改革和政府職能轉變與簡政放權的要求。

按“市場在資源配置中起決定性作用”的要求深化國資改革，要求把國資管理尤其是國有資本運營的部分權力轉交給市場化的主體。為此，代表國家成為國有資本出資者并分級行使產權的各級政府，可以在本級政府轄區內組建若干家國有資本投資公司和運營公司，并授權國有資本投資公司和運營公司從事市場化和專業化的國有資本運營。國有資本投資公司和運營公司無行政級別，也得不到政府的行政支持，只作為國有資本運營的市場化主體，按照市場經濟的公平競爭規則，通過市場化運營實現國有資本的保值增值。具體而言，國有資本投資公司和運營公司的市場化運營主要體現在幾個方面：一是國有資本投資公司和運營公司取消行政級別，從而徹底避免行政力量對公司經營的干預；二是國有資本投資公司和運營公司從公司治理到高管人員聘用等完全按照市場化的方式經營管理；三是國有資本投資公司和運營公司必須履行信息公開透明的義務，定期披露公司經營的重大事項，以接受社會輿論的監督；四是國有資本投資公司和運營公司還要落實國有資本布局結構優化提升的政策要求，實現國有股權從某些國有企業或國有公司的部分退出甚至全部退出。

構建全新的三層次國有資產管理及國有資本運營體制。

國資國企改革的深化，要求國資管理體制要與“使市場在資源配置中起決定性作用”的大改革方向相一致，并形成相互分權、互相制衡的格局。主張構建由國有資產管理的行政層、國有資本運營的運營層、國有企業經營的經營層三個層次構成的新的國有資產管理及國有資本運營體制。在三層次的國資管理體制中，國資管理機構是國資管理及國有資本運營的第一個層次，應通過國資管理機構的機構改革與職能轉變，構建國資管理的行政層次，與這一層次的改革相適應，要實行行政管理職能與產權代表職能的分離，使國資管理機構專注于行政管理職能的履行；國有資本運營是國資管理及國有資本運營的第二個層次，通過各級政府對國有資本投資公司和運營公司的直接授權，構建國有資本運營的運營層次，若干家國有資本投資公司和運營公司履行產權代表職能，以產權紐帶連接數以萬計、數以十萬計的國有企業或國有公司，成為國有資本運營的市場主體，從事國有資本的專業化運營；國有企業經營是國資管理及國有資本運營的第三個層次，應通過國有企業混合所有制改革的推進，構建市場化的國有企業經營層次。

國資管理及國有資本運營的三個層次按政資分開、政企分開、資企分開的改革邏輯，以產權為基礎、以資本為紐帶相互連接，推動國資管理由“管人管事管資產”向以“管資本為主”的轉變。具體而言，國有企業經營層主要通過國有股控參股的產權紐帶實現與國有資本投資公司和運營公司的國有資本運營層的連接；國資管理行政層的構建要按照“使市場在資源配置中起決定性作用”及深化國資改革的要求而與國資管理的運營層和經營層相適應；各級行使行政管理職能的國資管理機構應調整“瘦身”，按照小機構、大市場的模式發展成為依法專門履行行政管理職能的“小行政管理機構”，并剝離產權代表職能而支持“大資本運營市場”的構建，使國有資本投資公司和運營公司發展成為市場化的資本運營主體，使國有企業發展成為市場化的經營主體，從而發揮國資管理行政層對國有資本運營層和國有企業經營層的支持作用。

“十三五”深化國資國企改革的重點與難點

“十三五”期間國資國企改革深化，改革面大且影響力大，為了防止國資國企改革徘徊不前或改革“異化”，必須抓住重點與難點。從全新的國有資產管理及國有資本運營體制的構建來看，應抓住國有資本投資公司與運營公司組建這一重點進行改革，力求在單一所有制領域推進混合所有制改革的難點問題上盡快突破。

深化國資國企改革的重點是國有資本投資公司和運營公司組建。

“十三五”國資國企改革深化的重點是國有資本投資公司和運營公司的組建。國有資本投資公司和運營公司作為專業化與市場化的國有資本運營平臺，應率先明確其功能定位，并著眼于功能區分進行國有資本投資公司、國有資本運營公司的組建。國有資本投資公司和運營公司雖然都是被授權從事國有資本運營的市場化主體，但二者在職能上會有所不同，各有側重。國有資本運營公司在職能上可定位于純資本運營，是專業化的國有資本運營公司，可以跨所有制、跨區域甚至跨國界從事國有資本運營，不僅追求國有資本保值增值，而且追求國有資本收益最大化；在遵循市場公平競爭的大原則下，國有資本運營公司可以依托國內國際資本市場、專業化資本運營人才、科學化的股權投資組合等，不斷提升競爭力與盈利能力。在具體運營上，國有資本運營公司可以通過國有資本的持股、國有股權的減持變現及各種資本運營技巧的運用而追求收益；國有資本運營公司既可以對國有企業持股、增持、減持甚至變現退出，也可以對民營企業及外資企業持股、增持、減持或在獲取收益后全部變現退出；待其發展到一定階段還可以從事跨國投資和跨國資本運營。國有資本投資公司在職能上定位于產業投資的國有股權經營，其依托產業發展與產業競爭力提升；不同的國有資本投資公司在產業布局上會各有側重，就某一家國有資本投資公司而言，要在其國有股權分布的領域通過國有股權經營支持產業結構調整與產業升級；大型或特大型國有資本投資公司可以跨一個以上或兩個以上有關聯的產業領域，并在這些產業領域中發揮國有資本控制力、影響力及帶動力的作用。

著眼于國有資本運營公司與國有資本投資公司的功能區分，可以以新設方式組建國有資本運營公司、以重組方式組建國有資本投資公司。所謂新設，是指各級政府通過國有資本經營預算支出的出資設立國有資本運營公司。比如在中央政府層面，未來3-5年可以通過國有資本經營預算支出300億—1000億，設立2—3家國有資本運營公司，在國有資本運營公司設立后，中央政府還可以分次把一些產業屬性不強、國有相對控股與參股公司的國有股權直接劃轉給國有資本運營公司。所謂重組是指依托現有條件成熟的國有企業集團，通過資產重組和少量國有資本增量注入而組建國有資本投資公司。國有資本投資公司在設立上要重視產業屬性及產業升級導向，尤其中央政府層面的央企不僅分布在國民經濟的若干大產業，而且往往都處于各產業的上端或上游。因此，哪些央企集團可以重組為國有資本投資公司、在中央政府層面重組設立多少家國有資本投資公司，要反復論證，傾聽多方面意見與建議。當然，通過新設方式組建國有資本運營公司、重組方式組建國有資本投資公司，是相對而言的，不具有絕對性。而且，在國有資本運營公司、國有資本投資公司設立及運營過程中，應取消行政級別，并實現其財務信息的公開透明，實行徹底地去行政化，使其成為專業化的市場主體。

深化國資國企改革的難點是單一所有制領域混合所有制改革推進。

“十三五”國資國企改革深化改革的難點在于如何打破單一所有制領域的國企壟斷或相對壟斷經營，具體而言就是通過這些單一所有制領域向非公有資本的部分或全部開放，加大這些領域混合所有制經濟發展的力度。所謂單一所有制領域是指不對外資民資開放或限制外資民資進入的產業或經營項目。這些單一所有制領域基本上是國有企業壟斷經營或國有企業相對壟斷經營，如石油石化、電信、電網電力、煙草、鐵路等；還有很多領域，雖然允許非公有資本進入，但實際上仍然無法改變國有資本絕對控股控制的格局，如航空、公路、城市公用事業（包括城市供水供氣供熱公交地鐵等）、教育、醫療等，非公有資本進入這些領域不僅難度大而且進入的程度較低，難以與國有資本公平競爭。因此，要率先推進單一所有制領域混合所有制改革而強化國有資產管理體制改革的效應。

單一所有制領域混合所有制改革的推進要從兩個層面發力：一是加大單一所有制領域發展混合所有制經濟改革的力度，二是加大單一所有制領域發展混合所有制企業改革的力度。具體而言，單一所有制領域發展混合所有制經濟的改革主要通過兩種改革路徑：一是單一所有制領域對外資民資開放，允許外資民資進入到這些領域與國有資本公平競爭；二是單一所有制領域的國企引入非公有資本進行產權多元化股份制改革。這兩種路徑應該同步推進。單一所有制領域發展混合所有制企業的改革主要是要求這些領域的國有企業尤其是央企，進行引入非公有資本的股份制改革而發展成為混合所有制企業。發展混合所有制企業的重點是對“國有股一股獨大”進行改革，難點是國有股如何減持及國有資本如何退出。在單一所有制領域混合所有制改革的推進中，向非公有資本開放的阻力之一在于行政干預。要堅決摒棄行政準入與行政批準的思維及做法，引入“法無禁止即可入”的規則。對于少數不向非公有資本開放的領域或行業，應以“負面清單”的方式進行公示；只要沒有“負面清單”公示，非公有資本都可以按“法無禁止即可入”的規則進入到這些領域或行業進行投資。

以深化國資國企改革推進國有資本布局結構的優化提升

通過國資國企改革深化，建立起與當今市場經濟條件下的生產資料資本化金融化證券化相適應的國資管理及國有資本運營體制，可以從根本上解決國有經濟布局結構“久調不優”、“越調越失衡”的問題。具體而言，“十三五”期間不再是調國有經濟布局結構，而是優化提升國有資本布局結構。通過國有資本流動而實現國有資本布局結構的優化提升，提升國有資本的活力影響力控制力，強化國有資本對國家安全與國計民生的支持支撐作用。

“十三五”實現國有經濟布局結構調整向國有資本布局結構優化提升的轉變。

國有經濟布局結構調整是指國有經濟在不同區域不同產業的經濟總量中占比調整，國有資本的流動是指國有資本依托市場化手段而進行的跨區域、跨國別、跨領域、跨產業、跨行業的流動，以及在國有企業與非國有企業之間的流動。與以國有企業分布為依托的國有經濟相比，在生產資料資本化金融化證券化條件下，國有資本的流動性高得多；國有資本的流動性越強，越能契合市場發展的動態需求，國有資本的進退就更為靈活。隨著混合所有制改革的推進，國有生產資料資本化金融化證券化程度越來越高，國有經濟布局結構調整更多依賴國有資本的流動而實現向國有資本布局優化提升的轉變。“十三五”期間，通過國有資本的合理流動實現國有資本結構的優化提升，不僅能大大提高國有經濟的效率，而且能夠更好地實現國有資本保值增值。

以“管資本為主”的國有資產管理體制下，國有經濟結構調整體現為國有資本布局結構的優化提升。國資國企改革深化應定位于以經濟手段和法律手段推進國有資本布局結構的優化提升。國有資本布局結構的優化提升要充分發揮國有資本投資公司和運營公司的作用，建立健全優勝劣汰市場化退出機制。國有資本布局結構的優化提升要與國家產業發展規劃及戰略定位相對接，依托國有資本投資公司和運營公司的專業化市場運作，實現國有資本從經營效率低下的領域和部分傳統產業退出，向關系國家安全和國計民生的重要領域集中、向關系國家戰略的關鍵行業集中、向戰略新興產業集中、向效率高的業務板塊集中。

國有資本布局結構優化提升要與“十三五”發展規劃的經濟轉型方向相適應。

世界經濟轉型改變了全球的消費結構和消費模式，國內的新需求、新增長、新消費也在迅速崛起并將在“十三五”期間發揮中流砥柱作用。為此，國有資本布局結構的優化提升要與“十三五”發展規劃以及聯合國的2030年可持續發展綱要的經濟轉型方向相適應。具體而言，一是“十三五”期間國有資本布局結構優化提升必須盯緊世界消費模式及消費結構的根本性轉變以及國際國內的經濟轉型方向，關注“十三五”規劃中具有較大成長空間的信息消費、綠色消費等領域，通過國有資本布局結構優化提升積極推進這些領域的產業結構與產品結構升級，使之更好地適應并滿足新需求、新增長、新消費、的更高要求。二是確保國有資本布局結構優化提升與“十三五”規劃中經濟社會發展的主要目標和基本理念相一致。通過國有資本流動引導國有資本布局結構優化提升，強化國有資本對國家安全與國計民生的支持支撐作用，并為工業化和信息化融合發展水平的進一步提高、產業邁向中高端水平、先進制造業加快發展以及新產業新業態的不斷成長等經濟社會發展目標創造條件。三是強調科技創新對國有資本布局結構優化提升的引領作用。引導國有資本流向依靠創新驅動、發揮先發優勢的引領型新產業新業態，引導制造業朝著分工細化、協作緊密方向發展，促進信息技術向市場、設計、生產等環節滲透，推動生產方式向柔性、智能、精細轉變，著力發揮國有資本的帶動和集聚效應。

通過國有資本流動機制的完善支持國有資本布局結構優化提升。

國有資本布局結構的優化提升通過國有資本流動機制來完善，并依托證券市場和產權交易市場而實現。在市場化條件下，國有資本的流動機制在資本市場各類資本的競爭和交易模式的創新中得以完善，繼而實現國有資本布局結構的優化調整。依托產權交易平臺，國有資本向符合創新驅動和“十三五”規劃的經濟轉型方向流動，促進資本攜帶產業、技術和人力等資源自由流動而進行產業布局結構的調整。產權交易市場不僅對存量產權交易起到支持作用，更為創新創業產權交易創造條件。依托證券市場而實行的國有股轉讓、國有資產證券化及國有企業整體上市等方式，實現國有資本的流動及各類資本的融合，盤活存量國有資產，為國有資產從競爭性領域的退出提供平臺，繼而為國有資本布局結構的優化提升創造條件。