憲法宣誓，從探路到規(guī)制

田必耀

如果憲法不被信仰，憲法的力量便無從談起。向憲法宣誓是培養(yǎng)憲法文化、憲法信仰，從而牢固樹立憲法權(quán)威的重要形式。但是，如何防止憲法宣誓淪為形式主義，如何真正通過憲法宣誓對特定的公職人員形成法律和道德約束，有一個內(nèi)化于心、外化與行的長期過程。

從2016年1月1日起，無論是國家主席、國務(wù)院總理，還是基層的國家機(jī)關(guān)工作人員，就職時都要公開向憲法宣誓。

憲法乃九鼎重器，如何真正通過憲法宣誓對特定的公職人員形成法律和道德約束，有一個內(nèi)化于心、外化與行的長期過程。

憲法宣誓成定制

2015年7月1日，十二屆全國人大常委會第十五次會議以153票贊成，0票反對，2票棄權(quán)表決通過了全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于實行憲法宣誓制度的決定。全國人大常委會委員長張德江說，決定以國家立法的形式，建立了我國的憲法宣誓制度，明確了憲法宣誓的適用范圍、誓詞內(nèi)容、組織方式、基本規(guī)程等。

決定明確，縣級以上各級人大常委會選舉或者決定任命的國家工作人員，以及各級人民政府、人民法院、人民檢察院任命的國家工作人員，在就職時應(yīng)當(dāng)公開進(jìn)行憲法宣誓。

有評論認(rèn)為，決定正式確立了我國的憲法宣誓制度，開啟了依憲治國新階段。

筆者查閱新聞報道發(fā)現(xiàn)，全國人大常委會委員在審議關(guān)于實行憲法宣誓制度的決定草案時，對誓詞提出了一些修改意見和建議。比如說，方新委員建議，將誓詞中的“擁護(hù)中華人民共和國憲法”中“擁護(hù)”一詞改為“忠于”或者“尊重”。還有一些委員建議，將“履行憲法職責(zé)”改為“履行法定職責(zé)”。辜勝阻委員則建議，“為中國特色社會主義偉大事業(yè)努力奮斗”改為“為建設(shè)富強(qiáng)、民主、文明、和諧的現(xiàn)代化國家而奮斗”，融入社會主義核心價值體系的內(nèi)容。這些意見得到了采納，全國人大常委會通過的誓詞，作了比較大的修改，由一開始的65個字，增加到70個字，彰顯了科學(xué)立法、民主立法理念。

知名評論者傅達(dá)林認(rèn)為，誓詞從“擁護(hù)”憲法到“忠于”憲法，境界要求得到極大提升，不僅需要在行為上遵守、捍衛(wèi)憲法，而且更應(yīng)在內(nèi)心形成憲法信仰。

湖南辦法注重實施

按照決定的要求，宣誓的具體組織辦法由省級人大常委會和負(fù)責(zé)組織宣誓的機(jī)關(guān)來制定。

湖南省人大常委會選舉任免聯(lián)絡(luò)工作委員會根據(jù)主任會議的安排，負(fù)責(zé)組織起草《湖南省實施憲法宣誓制度辦法（草案）》，征求了省直單位、省人大各專門委員會、常委會工作機(jī)構(gòu)意見、市州人大常委會意見，并就地方各級人民檢察院檢察長進(jìn)行憲法宣誓有關(guān)問題請示了全國人大常委會法工委。2015年11月23日，經(jīng)主任會議研究決定后，提請省人大常委會會議審議。

2015年12月4日，湖南省十二屆人大常委會第十九次會議審議通過了《湖南省實施憲法宣誓制度辦法》。除了沿用全國人大常委會決定中有關(guān)憲法宣誓誓詞的原文，該辦法進(jìn)一步明確了實施憲法宣誓制度的適用范圍、宣誓活動的組織、關(guān)于宣誓的基本規(guī)程、宣誓儀式場所、宣誓人站位和著裝等問題。

《辦法》對憲法宣誓制度的適用范圍規(guī)定為全省地方各級人大及其常委會選舉獲任命、決定任命的國家工作人員，以及各級人民政府及其各部門、人民法院、人民檢察院任命的國家工作人員，在就職時應(yīng)當(dāng)公開進(jìn)行憲法宣誓。

有人提出，憲法宣誓是否包括由各級人大常委會推選、決定的本級人大常委會、“一府兩院”主要負(fù)責(zé)人的代理人選？2015年11月30日，湖南省人大常委會選舉任免聯(lián)絡(luò)工作委員會主任王剛在向常委會會議作《湖南省實施憲法宣誓制度辦法（草案）》說明時指出，由于這些代理人選都是依法從機(jī)關(guān)副職領(lǐng)導(dǎo)人員中被推選或者決定為代理人選的，在擔(dān)任副職領(lǐng)導(dǎo)人員時已經(jīng)進(jìn)行過憲法宣誓，沒有必要在推選、決定其為代理人選后再次進(jìn)行憲法宣誓，外省通過的憲法宣誓實施辦法也沒有要求代理人選進(jìn)行憲法宣誓的規(guī)定。

關(guān)于憲法宣誓的組織，《辦法》分不同情況作了具體規(guī)定，分別在各級人大會議、常委會會議和“一府兩院”進(jìn)行。《辦法》規(guī)定，由各級人民代表大會選舉的國家工作人員，憲法宣誓儀式由本級人大會議主席團(tuán)組織在本次會議上進(jìn)行；縣級以上人大常委會決定任命的本級政府個別副職領(lǐng)導(dǎo)人員和其他組成人員，人大專門委員會個別副主任委員和部分委員，常委會副秘書長、辦事機(jī)構(gòu)和工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人、代表資格審查委員會主任委員、副主任委員、委員等，憲法宣誓儀式由本級人大常委會主任會議組織在當(dāng)次會議上進(jìn)行；由各級人大常委會任命的“兩院”的國家工作人員和人民政府及其各部門、“兩院”自行任命的國家工作人員，均由“一府兩院”分別組織宣誓儀式。

關(guān)于地方各級人民檢察院檢察長選舉產(chǎn)生后如何進(jìn)行憲法宣誓的問題，全國人民代表大會常務(wù)委員會決定沒有明確規(guī)定，外省也沒有統(tǒng)一做法。王剛主任在說明中說，全國人大常委會法工委在答復(fù)福建省人大常委會類似問題的請示中，同意只有在上一級人大常委會批準(zhǔn)任命后才能進(jìn)行憲法宣誓。針對憲法宣誓的場所問題，湖南省人大常委會聯(lián)工委請示了全國人大常委會法工委，答復(fù)同意地方各級人民檢察院檢察長經(jīng)上一級人大常委會批準(zhǔn)任命后，在最近召開的一次本級人大常委會會議上進(jìn)行憲法宣誓，宣誓儀式由本級人大常委會主任會議組織。

王剛說，鑒于長沙、衡陽、懷化鐵路運(yùn)輸法院、檢察院已移交湖南省管理，以及省在部分設(shè)區(qū)的市的管理區(qū)設(shè)立了人民法院，相關(guān)的設(shè)區(qū)的市人民檢察院也在一些地方設(shè)立了人民檢察院，作為派出機(jī)構(gòu)，考慮到國家司法體制改革發(fā)展的需要，在宣誓制度適用具體范圍和規(guī)程中，與通用的表述相比，增加了人大常委會“依法任命的其他法官、檢察官”， 明確宣誓儀式同樣由本級人民法院、人民檢察院組織其在本院就職會議上進(jìn)行。

全國人大常委會決定對宣誓儀式的一些基本要素做了原則性規(guī)定，如宣誓的形式可以采取單獨(dú)或者集體的形式，宣誓人或者領(lǐng)誓人要左手撫按憲法，右手舉拳，宣誓場所要懸掛國旗或國徽等，但對領(lǐng)誓人的產(chǎn)生沒有明確，對宣誓人的站位、著裝等也沒有規(guī)定。湖南省的實施辦法進(jìn)行了細(xì)化規(guī)定，在進(jìn)行集體宣誓時，由負(fù)責(zé)組織宣誓儀式的機(jī)關(guān)從選舉或者任命、決定任命的國家工作人員中指派1人領(lǐng)誓。進(jìn)行單獨(dú)宣誓時，宣誓人面對國旗或者國徽站立，左手撫按憲法，右手舉拳，誦讀誓詞。集體宣誓時，領(lǐng)誓人站在宣誓人前方，面對國旗或者國徽站立，左手撫按憲法，右手舉拳，領(lǐng)誦誓詞；其他宣誓人整齊排列，右手舉拳，跟誦誓詞。

值得一提的是，《辦法》要求“宣誓人應(yīng)當(dāng)著正裝”。筆者查閱百度百科，其解釋為：“正裝就是正式場合的裝束，而非娛樂和居家環(huán)境的裝束。如西服、中山裝、民族服飾等。”

憲法宣誓探路者的歷練

其實，在憲法宣誓制度實施前，湖南省不乏先行先試的探路者。張家界市永定區(qū)較早開展向憲法宣誓。2008年2月，在永定區(qū)五屆人大常委會第一次會議上，由該區(qū)五屆人大一次會議選舉產(chǎn)生的“一府兩院”領(lǐng)導(dǎo)人和常委會會議決定任命的24名政府組成部門負(fù)責(zé)人均身著正裝，手持憲法，由區(qū)人民政府區(qū)長領(lǐng)讀誓詞。永定區(qū)人大常委會開展向憲法宣誓由此發(fā)端。區(qū)人大常委會主任鄭遐耀告訴筆者，七年來，永定區(qū)有近300名國家工作人員宣誓后就職。同時，加強(qiáng)任后監(jiān)督，督促國家公職人員踐行誓言。

黨的十八屆四中全會決定要求建立憲法宣誓制度以后，湖南省各地紛紛開展向憲法宣誓。

筆者做了一番統(tǒng)計，此間，憲法宣誓分為兩種形式，一種是在國家憲法日組織國家工作人員集體宣誓。在首個國家憲法日到來之際，湘西土家族苗族自治州200多位經(jīng)州人大及其常委會選舉或者決定任命的國家工作人員，分別在州委書記葉紅專、州人大常委會主任彭武長的帶領(lǐng)下，向憲法宣誓。在2015年的國家憲法日，由長沙市人大及其常委會選舉任命的國家工作人員近300人集體向憲法宣誓。常德市委、市人大常委會、市政府、市政協(xié)舉行了集體向憲法宣誓活動。郴州市的一些縣、市、區(qū)以及寧鄉(xiāng)縣、道縣、吉首市等地，舉行了由人民代表大會及其常委會選舉任命的國家工作人員集體向憲法宣誓。

另一種是在人大及其常委會會議上進(jìn)行憲法宣誓。2014年12月，張家界市永定區(qū)尹家溪鎮(zhèn)召開四屆人大二次會議，新當(dāng)選鎮(zhèn)長、副鎮(zhèn)長公開向憲法宣誓；2015年6月，在益陽市五屆人大四次會議上，新當(dāng)選的益陽市人民政府市長許顯輝和3名市人大常委會委員向憲法宣誓；靖州苗族侗族自治縣2015年有7名新當(dāng)選的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長在人大會議上向憲法宣誓，成為湖南省在人大會議上開展向憲法宣誓的先行者。衡陽市、益陽市、郴州市以及長沙市岳麓區(qū)、湘潭市雨花區(qū)、湘鄉(xiāng)市、衡東縣、常寧市、湘陰縣、澧縣、臨武縣、寧遠(yuǎn)縣、溆浦縣、靖州苗族侗族自治縣、花垣縣等地，人大常委會首次舉行了新任命的國家機(jī)關(guān)工作人員向憲法宣誓。

這些探路者為建立和實施憲法宣誓制度提供了歷練，營造了聲勢，彰顯了憲法威儀。按照全國人大常委會的決定和各地的實施辦法，從2016年1月1日開始，向憲法宣誓統(tǒng)一“格式”。

2015年11月11日，“天下人大是一家”微信群熱議憲法宣誓時，“風(fēng)飛楊”提出，“宣誓和任命書頒發(fā)，邏輯上哪個在先哪個在后？我傾向于先發(fā)任命書，后宣誓。”憲法宣誓制度不可能規(guī)制所有細(xì)節(jié)，實施辦法還有待于實踐完善。

宣誓最早起源于古老的祭祀、宗教，宣誓人莊嚴(yán)表示將信守承諾。否則，將受到懲罰。

在中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所副研究員支振鋒看來，憲法宣誓制度以莊嚴(yán)的儀式，彰顯憲法的尊榮，對特定公職人員形成法律與道義的約束。湖南常寧市人大常委會主任李新華認(rèn)為，“向憲法宣誓是一種警示和約束。讓宣誓人樹立對憲法權(quán)威的崇敬，依法辦事，慎權(quán)慎行。”湖南花垣縣人民政府副縣長石紹成宣誓后道出了敬畏感：“既然宣誓了，就要兌現(xiàn)，決不能當(dāng)兒戲。”

毋庸置疑，如果憲法不被信仰，憲法的力量便無從談起。向憲法宣誓是培養(yǎng)憲法文化、憲法信仰，從而牢固樹立憲法權(quán)威的重要形式。但是，如何防止憲法宣誓淪為形式主義，如何真正通過憲法宣誓對特定的公職人員形成法律和道德約束，有一個內(nèi)化于心、外化與行的長期過程。

（作者單位：湖南省人大常委會《人民之友》雜志社）