全面深化改革進程中矯正腐敗機會的宏觀視角

周寶硯

全面深化改革進程中矯正腐敗機會的宏觀視角

周寶硯

本文對矯正腐敗機制提出處理好政府與市場關(guān)系，健全體制結(jié)構(gòu)；完善基本經(jīng)濟制度，平衡資源配置結(jié)構(gòu)；打造有效有限政府，優(yōu)化權(quán)力配置結(jié)構(gòu)；矯治制度錯配與制度特權(quán)，匡正制度規(guī)則結(jié)構(gòu)等建議。

矯正；腐敗機會；宏觀視角

一、處理好政府與市場關(guān)系，健全體制結(jié)構(gòu)

腐敗機會最大源頭在體制結(jié)構(gòu)的過渡性上，這一過渡性又集中體現(xiàn)為政府與市場的關(guān)系不當。黨的十八屆三中全會指出：“經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”“著力解決市場體系不完善、政府干預過多和監(jiān)管不到位問題”①。發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用與更好發(fā)揮政府作用是一體兩面，單純強調(diào)市場在資源配置中的決定性作用也是不可取的。讓政府在不適當領(lǐng)域退出必須與更好發(fā)揮政府作用相結(jié)合，需要在頂層設(shè)計中明確劃定政府與市場、政治與經(jīng)濟之間的邊界。

首先，“決定性”與“基礎(chǔ)性”不僅是程度的差異。過去的基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)分為“國家調(diào)節(jié)市場——市場配置資源”。現(xiàn)在強調(diào)市場的決定性作用，指的是市場自主調(diào)節(jié)，政府調(diào)控對象不再是市場機制和市場行為，而是影響宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定的價格、就業(yè)、利率的總水平。這樣的政府調(diào)控，既不是預先調(diào)控，也不是時時調(diào)控，而是結(jié)果調(diào)控，其調(diào)控結(jié)果只有在三個總水平超過上限或下限時才能進行。其次，市場配置以效率為原則，政府配置以公平為原則。因此，公共資源配置不能由市場決定，只能由政府決定。但政府在配置公共資源時也必須尊重市場規(guī)律，善于利用市場機制，特別是在公共產(chǎn)品供給、政府采購以及工程建設(shè)等重點領(lǐng)域。第三，要放開全要素市場價格形成與調(diào)節(jié)機制，政府可進入的范圍應嚴格限制在以下五方面：一是市場決定不了的；二是市場失靈的；三是市場解決不了的；四是市場調(diào)節(jié)下企業(yè)不愿意進入的；五是為市場運行創(chuàng)造更有利的環(huán)境。對于“越位”的，要建立政府退出機制；對于“缺位”的，要把工作重心放在為市場提供環(huán)境保障；對于“錯位”的，政府要果斷進入，維護公平正義。第四，作為一體兩面的后半部分，更好發(fā)揮政府作用應注意：一是政府行為本身要遵守市場秩序；二是做好政府作用機制與市場機制的銜接工作；三是做好政府配置公共資源與市場配置市場資源的有機結(jié)合。

二、完善基本經(jīng)濟制度，平衡資源配置結(jié)構(gòu)

不論腐敗主體設(shè)租，介體尋租，都有一個不可或缺的前提條件，即稀缺資源支配權(quán)與使用權(quán)的分離。資源配置結(jié)構(gòu)歸根到底是由體制結(jié)構(gòu)決定的，只有“大幅度減少政府對資源的直接配置”②，建立稀缺資源獲取的市場化渠道，才能削弱職權(quán)與利益的聯(lián)系，阻斷腐敗主體與腐敗介體之間的交換通道，最大限度地控制腐敗機會的產(chǎn)生。此外，還應通過堅持和完善基本經(jīng)濟制度平衡資源配置結(jié)構(gòu)，在以下三方面持續(xù)用力：

首先，完善產(chǎn)權(quán)保護制度。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出，“健全歸屬清晰、權(quán)責明確、保護嚴格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度”的改革目標，要求“國家保護各種所有制經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)和合法利益，保證各種所有制經(jīng)濟依法平等使用生產(chǎn)要素、公開公平公正參與市場競爭、同等受到法律保護”，明確“公有制經(jīng)濟財產(chǎn)權(quán)不可侵犯，非公有制經(jīng)濟財產(chǎn)權(quán)同樣不可侵犯”③。沒有清晰的產(chǎn)權(quán)就沒有干凈的權(quán)力，理應成為共識。

其次，深化國有企業(yè)改革。一是加強國有資產(chǎn)監(jiān)管。通過“完善國有資產(chǎn)管理體制，以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管，改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制”“完善國有資本經(jīng)營預算制度”④等措施，防止國有資產(chǎn)流失。二是完善現(xiàn)代企業(yè)制度。通過“健全協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)、有效制衡的公司法人治理結(jié)構(gòu)”“建立長效激勵約束機制，強化國有企業(yè)經(jīng)營投資責任追究”⑤，積極探索重大信息公開與市場化選聘，防止國企腐敗。三是優(yōu)化各種所有制經(jīng)濟的資源配置。通過“進一步破除各種形式的行政壟斷”，在自然壟斷行業(yè)“實行以政企分開、政資分開、特許經(jīng)營、政府監(jiān)管為主要內(nèi)容的改革”⑥，使國企在不恰當?shù)念I(lǐng)域逐漸退出，向關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域集中，以便更好承擔社會責任，提供公共服務(wù)，支持公益事業(yè)。第三，支持非公有制經(jīng)濟。通過“堅持權(quán)利平等、機會平等、規(guī)則平等，廢除對非公有制經(jīng)濟各種形式的不合理規(guī)定，消除各種隱性壁壘，制定非公有制企業(yè)進入特許經(jīng)營領(lǐng)域具體辦法”等措施，有效減少行政審批、市場準入過程中的腐敗機會，防止新興經(jīng)濟力量演變?yōu)楦瘮〗轶w。

三、打造有效有限政府，優(yōu)化權(quán)力配置結(jié)構(gòu)

學界一談到腐敗機會的產(chǎn)生，就歸結(jié)于權(quán)力集中。我們認為，扭轉(zhuǎn)當下局面的任何努力都必須符合“有效”與“有限”的雙重目標。地方政府職能轉(zhuǎn)變要抓好“接、放、管”，地方機構(gòu)改革要搞好“控、調(diào)、改”⑦。即要把權(quán)力配置結(jié)構(gòu)上各個結(jié)點的權(quán)力控制在合理范圍內(nèi)，下限是要有自主能力，防止消極怠政，上限是要有自控能力，防止權(quán)力濫用。

“有效”即強政府，首先要有治理能力，要求事權(quán)財權(quán)在縱向上做出更合理的分配；其次是要有監(jiān)管能力，要求中央集中足夠權(quán)力打破利益藩籬，把全面深化改革不斷推向深入。黨的十八屆三中全會對“建立事權(quán)和支出責任相適應的制度”做出非常明確劃分：“適度加強中央事權(quán)和支出責任，國防、外交、國家安全、關(guān)系全國統(tǒng)一市場規(guī)則和管理等作為中央事權(quán)；部分社會保障、跨區(qū)域重大項目建設(shè)維護等作為中央和地方共同事權(quán)，逐步理順事權(quán)關(guān)系；區(qū)域性公共服務(wù)作為地方事權(quán)”⑧。“有限”即小政府首先是法權(quán)有限。黨的十八屆四中全會提出，“明確立法權(quán)力邊界，從體制機制和工作程序上有效防止部門利益和地方保護主義法律化”“明確地方立法權(quán)限和范圍，依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)”⑨。其次是治權(quán)有限，“行政機關(guān)要堅持法定職責必須為，法無授權(quán)不可為”“推行政府權(quán)力清單制度，堅決消除權(quán)力設(shè)租尋租空間”⑩，要讓市場、社會在國家治理中扮演更為重要的角色，以“外部多元主義”限制“內(nèi)部多元主義”；第三是行政權(quán)有限，繼續(xù)推進業(yè)已展開的司法體制改革，切實保障司法權(quán)在制約行政權(quán)方面的獨立性。

四、矯治制度錯配與制度特權(quán)，匡正制度規(guī)則結(jié)構(gòu)

由體制結(jié)構(gòu)決定的資源配置結(jié)構(gòu)和權(quán)力配置結(jié)構(gòu)更多關(guān)涉腐敗機會存量，對其作用機理的矯正主要是從總體上降低全社會腐敗機會產(chǎn)生的可能性。而制度規(guī)則結(jié)構(gòu)更多關(guān)涉腐敗機會增量，對其作用機理的矯正更注重防止?jié)撛诘母瘮C會轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實。如果把腐敗機會視作一個黑箱，前者解決的是輸入問題，后者解決的是輸出問題。即二者并非并列關(guān)系，在體制結(jié)構(gòu)、資源配置結(jié)構(gòu)、權(quán)力配置結(jié)構(gòu)的輸出端，制度規(guī)則結(jié)構(gòu)都發(fā)揮著作用。我們不可能面面俱到地探討如何匡正各個層次的制度規(guī)則結(jié)構(gòu)，在全面深化改革中，特別強調(diào)制度錯配與制度特權(quán)問題。

制度錯配并不僅是表面看起來的兩種制度不協(xié)調(diào)，深層原因在于兩種制度給予行為者的預期和動因存在不可調(diào)和的矛盾。從我國總體制度導向看，對于公職人員的要求都是為人民服務(wù)，并且有一系列的配套制度保證人民當家作主。然而，我們的干部考評制度、選人用人制度提供的預期容易導致理性利己主義。如果在制度設(shè)計上權(quán)力主體無法對權(quán)力來源負責，那么唯上不唯下、唯GDP的狀況就很難得到根本轉(zhuǎn)變。頂著“惠民工程”光環(huán)的形象工程、政績工程就只能是傷民工程。當然，我們也不能用簡單二元對立的思維方式解決這一問題，把選人用人權(quán)力簡單下放，否則就會走向另一個極端，即唯選票、唯口碑下的不作為、亂作為。因此，矯正制度錯配需要在全面深化改革進程中做出深思熟慮的頂層設(shè)計，頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳的零敲碎打只會加劇制度規(guī)則結(jié)構(gòu)失調(diào)。

制度特權(quán)在有些學者的視野里不被視作腐敗，盡管制度特權(quán)沒有超出現(xiàn)有法律和制度的范圍，但是它既是為了私利，又超出了道德范圍，因而也屬于腐敗的范疇。即制度特權(quán)不僅完全符合各要素，而且是更為惡劣的現(xiàn)代型腐敗，它通過廣義立法把腐敗以制度形式確立下來，從而嚴重危害社會公平正義。并且由于受到的關(guān)注度不高，其腐敗行為更加肆無忌憚。馬克思一貫堅決反對特權(quán)，他在總結(jié)巴黎公社廉政實踐的經(jīng)驗時指出，對于那些拿高薪、享特權(quán)的寄生蟲來說，“國家的目的變成了他的個人目的，變成了他升官發(fā)財、飛黃騰達的手段”?，巴黎公社的做法是，“徹底清除了國家等級制，以隨時可以罷免的勤務(wù)員來代替騎在人民頭上作威作福的老爺們，以真正的負責制來代替虛偽的責任制，因為這些勤務(wù)員經(jīng)常是在公眾監(jiān)督之下進行工作的”?。

現(xiàn)階段，由于擁有制度特權(quán)者往往是利益博弈中的強勢力量，要以法治方式廢除制度特權(quán)絕非易事，過于理想化地試圖廢除制度特權(quán)，很可能適得其反。我們應換個思路，實現(xiàn)從更注重“結(jié)果公平”到更注重“機會公平”的轉(zhuǎn)變，這也是十八大以來黨的政策方針比較明顯的特點。守住了機會公平，就守住了底線公平，就可能在更長一段時期內(nèi)逐漸限制制度特權(quán)的不良影響。為此，必須“緊緊圍繞更好保障和改善民生、促進社會公平正義深化社會體制改革，改革收入分配制度，促進共同富裕，推進社會領(lǐng)域制度創(chuàng)新，推進基本公共服務(wù)均等化”?，逐漸使過去只有位高權(quán)重的人才能享受到的“特權(quán)”惠及廣大人民群眾。唯有如此，權(quán)力作為可以帶來持續(xù)利益回報的工具價值將會逐漸喪失，“當官發(fā)財，發(fā)財升官”的惡性循環(huán)才有被打破的可能。

引文注釋

①中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定[R].北京：人民出版社，2013:5-6.

②同①6.

③同①8.

④同①9.

⑤同①10.

⑥同①10.

⑦關(guān)于政府改革更為詳細的論述參見李克強.上下聯(lián)動做好政府改革這篇大文章[N].人民日報，2013-11-08.

⑧同①21.

⑨中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定[R].北京：人民出版社，2014:10.

⑩同⑨15-16.

（11）馬克思恩格斯選集[M]:第1卷.北京：人民出版社，1972:302.

（12）馬克思恩格斯選集[M]:第2卷.北京：人民出版社，1972:414.

（13）同①4.

（作者單位：南京政治學院馬克思主義理論系）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.21.015

南京政治學院“十二五”立項課題（編號：13ZY03-08）]