關于第三方機構參與社會穩定風險評估工作的幾點認知

吳林

關于第三方機構參與社會穩定風險評估工作的幾點認知

吳林

社會穩定風險評估機制的基礎理論支撐尚不完善，決策主體和建設主體對社會穩定風險評估機制還存在認知上的誤區。本文針對第三方機構參與社會穩定風險評估工作的由來、工作特點、工作流程、工作界定以及工作難點進行了闡述。

社會穩定風險；第三方機構

我國正處于經濟發展的重大轉型期，轉型期的陣痛帶來的社會群體多元化和社會矛盾多樣化，使得維護社會穩定的工作難度加大。創新有效地預防和化解社會矛盾，首先需要建立健全社會穩定風險評估機制，要通過社會管理模式思維上的轉變和制度上的創新來打破維穩的困境，實現從“應急救火”到“防患未然”的有機轉變。

自2013年以來，筆者作為第三方機構陸續參與編制了化工、公益和拆遷等類型的穩評報告，對社會穩定風險評估工作有以下幾點認識。

一、工作由來

社會穩定風險評估工作的由來主要分兩個階段：

1.自編自審階段（2005—2012）

2005年年初，四川省遂寧市率先在重大工程領域試點了社會穩定風險評估工作，2006年遂寧市建立《重大事項社會穩定風險評估機制》，效果顯著。2005年至今，中央維穩辦曾多次引用遂寧經驗。2009年，中央要求在全國推廣遂寧市重大項目社會穩定風險評估的經驗做法。自此，各地政府基本沿用遂寧模式，建立重大工程項目社會穩定風險評估預測化解機制，由建設主體編制穩評報告，相關職能部門和專家進行評審。

2.第三方評估階段（2012至今）

2012年8月16日印發的《重大固定資產投資項目社會穩定風險評估暫行辦法》（發改投資〔2012〕2492號）明確指出，應在重大項目前期工作時對其進行社會穩定風險評估。至此，重大項目社會穩定風險評估工作政策指導性文件正式出臺，促使第三方機構陸續參與到該項工作中。

南京市展開社會穩定風險評估工作后，凡是經過穩評的事項，都沒有發生重大不穩定事端，大量矛盾問題在穩評過程中提前化解，有效維護了社會穩定，從而推動了各級黨委政府依法、科學、民主的決策社會發展事項。

二、工作特點

社會穩定風險評估報告不同于咨詢機構常規類型的項目建議書、可行性研究報告、節能評估報告和資金申請報告“時間短、認知淺、收益快”的工作特點，屬于“周期長、認知深、收益未知”的工作，故存在以下幾點不同：

一是周期不同。一般項目在合同簽署后，編制人員可以參考技術方案或建設方案即可在短期內編制出報告，而穩評需類比環評進行公眾調查后，摸排風險源進行分析后，方有條件進行編制報告。

二是認知不同。常規報告需對本項目涉及的科技、財務、行業等進行分析，而穩評在對本項目建設內容進行分析的情況下，仍需對項目外其他利益群體進行分析。

三是收益不同。此處有物質收益和名譽收益，常規項目一般在報告編制結束或項目批復后實收全款，而穩評項目則由于周期長，中間需進行公眾調查和利益相關單位的調查，無法短期內獲得報酬。此外，穩評報告結束后，如穩評報告為中高風險，責任主體則會以項目未通過評審而不付款或者少付款；如責任主體未按照相應措施進行工作或政策性調整而導致群體性事件的發生，則第三方機構則面臨約談、通報等名譽上的負面影響。

三、工作流程

《重大固定資產投資項目社會穩定風險評估暫行辦法》（發改投資〔2012〕2492號）對工作流程簡單地劃分為四步：調查分析；查找風險源；提出防范和化解措施；提出采取措施后的風險等級建議。

在江蘇省發展改革委關于印發《省發展改革委固定資產投資項目社會穩定風險評估暫行辦法》的通知（蘇發改規發〔2012〕1號）中，則提出了進行社會穩定風險評估時應按照四步進行：充分聽取意見；全面分析論證；確定風險等級；形成評估報告。

南京市就日常管理中的具體操作進行了規范，大致要求從八個流程進行實際操作：①解項目基本情況，制定穩評工作方案。②項目公示和收集民意。③預測和化解矛盾風險。④形成評估結論的建議。⑤撰寫穩評綜合報告。⑥專家評審。⑦檔案歸置和穩評預案。⑧全程溫控的相關工作。

南京市對第三方機構何時、何地、何工作進行了規范，并在規范操作流程中提出了撰寫“穩評綜合報告”的名詞，就報告的篇幅和介紹的要素進行了具體的指導，針對具體項目分類進行了界定，并且就檔案歸置和穩評預案進行了規范，對第三方機構參與社會穩定風險評估工作的實際操作具有針對性和可行性的指導作用。

四、工作界定

社會穩定風險評估工作的工作界定體現在以下幾個方面：

1.利益群體的界定

政府的決策很大程度上是針對社會相關利益群體的資源配置或政策變更，其具體執行的成效往往取決于利益相關者的回應質量。只有讓利益相關群體更廣泛參與評估中來，了解該事項的真正社會需求，才有可能從根源上緩解和化解社會矛盾。較為理想的辦法構建是由政府理性主導、利益相關者積極暢言、第三方機構科學獻策的共同參與的社會穩定風險評估模式。

2.評估范圍的界定

不同的地區由于自然地理、人員構成和金融經濟等條件的不同，社會不穩定因素的風險源也不盡相同，社會穩定風險評估工作的切入點和著力點也不相同。推行社會穩定風險評估工作，應以察覺民情、體恤民意、愛惜民力、關護民生為出發點，著眼點應是決策或項目對利益相關者的互適性，落腳點應是維護群眾利益。凡是關系到人民群眾切身利益的事項均可視作重大事宜，包括征地拆遷、環境影響、社會保障、農民負擔、民族宗教、公益事業、企事業單位改革和城鄉發展與移民等方面，各級黨政機關在推出決策之前，均應進行社會穩定風險評估。

3.評估責任的界定

以前采取的多是“誰主管，誰負責”以及“誰決策，誰評估”的原則，這種原則體現了權責的絕對統一，某個部門不僅負責重大政策的出臺，而且評估該項政策出臺的社會穩定，抑或工程項目的負責單位一方面要求進行社會穩定風險評估，另一方面又強調該工程是重點工程須盡快進行，可以預測的就是評估的結果必然傾向于該政策或者該工程項目。

確保社會穩定風險評估不成為“為批而評”的運動式工作，必須明確責任主體、第三方機構和地方維穩辦的責任歸屬。責任的界定不應單一認定為責任主體的責任，還應分別體現評估實施、評估審核、評估督辦和評估復查等環節責任，其中評估責任主體承擔主要責任，審核和督辦等機構承擔連帶責任，在問責機制上，不僅關注個人的責任，更應追求更深層次的制度責任。

五、工作難點

1.費用問題

對于公共政策類的社會穩定風險的評估，責任主體即政策制定部門承擔責任且負擔費用；對于重大工程項目社會穩定風險的評估，費用堅持“誰受益，誰承擔”。承擔費用的單位為了政策或項目的盡快實施，使用經濟條件對第三方機構進行施壓，從而或多或少地影響到社會穩定風險評估的客觀性和公正性。為體現社會穩定風險評估、評審過程和結果的公正性，合同主體和付費方建議改為地方維穩部門和第三方機構，由財政支出，政策制定部門和項目建設主體僅作為被評估事宜的主體出現，與評估機構不出現權益關系，從而保證第三方機構的獨立性以及社會穩定風險評估的客觀性和公正性。

2.公眾參與問題

在進行公眾調查時，第三方機構作為民間組織沒有對當地掌握第一手民情、社情，進行調查時無法更廣泛地了解到群眾最直接的呼聲，甚至出現利益相關時，第三方機構接觸的都是支持者或“吃瓜群眾”，信息反饋渠道不夠暢通。此時需地方維穩辦予以協調溝通，地方街道、社區予以配合，需政府機關通過廣播、電視和網絡載體進行宣傳。

總之，第三方機構在地方黨委和各級政府的正確領導下，通過加強政策學習和工作實踐，必然能為社會穩定風險評估工作貢獻出自己的“光”和“熱”。

[1]張小明.我國社會穩定風險評估的經驗、問題與對策[J].行政管理改革，2014（06）.

[2]蔣俊杰.我國重大事項社會穩定風向評估機制：現狀、難點與對策[J].上海行政學院學報，2014（7）.

[3]朱正威.健全社會穩定風險評估機制[N].光明日報，2013-10-8（011）.

[4]謝圣遠，彭萍.社會穩定風險評估存在的問題與探討[J].懷化學院學報，2015（4）.

（作者單位：南京工程咨詢中心）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.21.010