湖南省公共圖書館服務體系建設政策保障現狀與愿景*

●徐　志　王　茜　龍子華　張　勇　沈小丁　(湖南圖書館　長沙　 410011)

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湖南省公共圖書館服務體系建設政策保障現狀與愿景*

●徐志王茜龍子華張勇沈小丁(湖南圖書館長沙 410011)

[摘要]公共圖書館服務體系是現代公共文化服務體系中的重要組成部分，是政府主導的提升國民素質，改善文化民生，保障人民基本文化權益的基礎性事業。目前國家層次的公共圖書館法仍然缺位，公共圖書館服務體系缺乏科學完善的政策保障。文章以湖南省公共圖書館服務體系的政策保障現狀為例，分析了公共圖書館服務體系政策保障存在的問題，并提出對策愿景。參考文獻9。

[關鍵詞]湖南公共圖書館服務體系政策保障現狀愿景

政策是國家、政黨或其他政治團體為了實現一定歷史時期的路線和任務而采取的政治行為或規定的行為準則，政策的表現形式多樣，涵蓋謀略、法令、措施、辦法、方法、條例等諸多類型。圖書館政策是事關圖書館運行和發展的規范性文件，是圖書館事業發展的基礎和出發點，具有綱領性的指引作用和機構運行的約束規范作用。公共圖書館服務體系是社會公共文化服務體系的重要組成部分，它是政府舉辦的、非營利性的、收集和傳遞文獻信息資源，傳播先進文化，以保障大眾基本文化需求的公共圖書館機構和服務的總和[1]。圖書館政策保障對公共圖書館的發展具有極其重要的意義。

1 湖南省公共圖書館服務體系建設概況

截至2014年末，湖南省常住人口6 737.2萬，擁有縣級以上公共圖書館136家，平均每所公共圖書館約服務49.5萬人[2]。湖南省依托國家文化工程建設契機，在全省范圍內建立了省、市、縣三級技術服務平臺，實現了文化共享工程全覆蓋。2004年，湖南圖書館、湖南大學圖書館、湖南省科技信息研究所聯合發起成立湖南省文獻信息資源共建共享協作網。這是一個跨系統、部門、跨行業、跨地區的協作組織，參加單位在文獻信息資源共建共享領域開展全面合作，充分發揮全省圖書情報機構的文獻信息資源優勢、信息技術優勢和人才優勢，提高湖南省文獻信息資源保障能力、可獲知能力、可獲得能力[3]。隨后，中南大學圖書館、湖南師范大學圖書館、國防科技大學圖書館、長沙理工大學圖書館相繼加入，至2014年成員單位達10家。2015年，湖南省公共圖書館講座聯盟和湖南省參考咨詢聯盟成立，全省公共圖書館服務體系建設與合作進一步深化。

2湖南省公共圖書館服務體系建設政策保障現狀

2.1經費政策保障

湖南省公共圖書館的經費主要來源于國家和地方財政撥款，以政府轉移支付的形式支出。在湖南地方層面，各級圖書館的經費預算、決算和審計分別由各級財政、審計單位具體實施。在財政資金的使用方面，湖南省財政廳在《中華人民共和國招投標法》和《中華人民共和國政府采購法》的基礎上，出臺了《湖南省政府采購工作規范》(湘財購[2012] 14號)，對省直行政事業單位公車維護維修、保險、政府采購管理、協議供貨、政府采購限額標準、公務出國(境)中介服務定點管理等方面的事項做了詳細規定。在政府采購項目的具體執行環節，湖南省財政廳按年度制定《湖南省政府集中采購目錄及政府采購限額標準》，對需要集中采購的項目類別、項目額度，進行了具體規定。圖書館等相關單位的年度預算需要根據政府集中采購目錄及采購限額標準編制，并接受財政、監察、審計部門的監督和檢查。

目前湖南省級公共圖書館的經費保障主要體現在機構運行費、人頭費和購書經費等方面。機構運行費和人頭費與其他事業單位執行相同的標準，對于圖書館而言，購書經費的保障額度，直接關系到圖書館的發展和信息保障能力的實現。

近年來，圖書館界普遍呼吁“公共圖書館資源建設的經費不能建立在‘領導重視’的基礎上，而必須有相關的法律保障。內容包括規定公共圖書館的經費應該由政府公共財政提供，并且要求經費的增長與財政收入增長的幅度相適應，并做到資源購置費單列、專款專用”[4]。湖南省各級公共圖書館的資源購置經費額度，目前尚無法律保障，相關經費政策大多只在政府年度預算、黨政辦公會議紀要等文件中體現。湖南省各級公共圖書館的年度購書經費缺乏動態增長政策保障，資源購買力實際上是處于逐年下降的水平。政府的經費保障，受制于地方財力，呈現出明顯的地區差距、層級差距。公共圖書館的資源采購經費的差距，加劇了圖書館事業發展地區性不平衡。

2.2人才政策保障

(1)單位登記和人事編制政策。圖書館事業是一項專業的公共文化事業，有其行業自身的特點和對人才的專業性要求。湖南省機構編制委員會出臺了《湖南省實施〈事業單位登記管理暫行條例實施細則〉》，明確了湖南省事業單位登記管理局主管全省事業單位單位登記管理工作。公共圖書館作為全額撥款的事業單位，人員經費均由地方財政負擔。全省各級公共圖書館編制總額的分配，省直處級及以下事業單位的機構改革和人員編制方案，省直事業單位處級領導職數的確定、增減由省編辦審批。湖南省推行機構編制實名制管理制度，要求省內各級事業單位實行定編定員，確保實有人員與批準的編制和領導職數相對應。

機構編制管理與組織人事管理、財政管理等形成綜合約束機制。只有在機構編制部門審核同意設置的機構和核批的編制、領導職數范圍內，組織人事部門才能配備人員和核定工資，負責工資統發審核的部門才能辦理審核手續，財政部門才能列入政府預算并核撥經費，銀行才能開設賬戶并支付工資，勞動和社會保障部門才能辦理相應社保手續。對超編進入的人員、超職數或未經機構編制部門審批的職數配備的領導干部，相關部門不得辦理錄用、聘用(任)、調任、進入工資統發、核定工資、戶口遷移等手續。

(2)人才招聘政策。圖書館領導干部的選拔，依據《黨政領導干部選拔任用工作條例》(中發〔2002〕7號)執行。圖書館員工招聘主要分為編內招聘和編外招聘，遵循《中華人民共和國勞動合同法》(中華人民共和國主席令第65號)和《事業單位公開招聘人員暫行規定》(人事部令第6號)。湖南省專門出臺了針對事業單位招聘的地方性政策規定，湖南省人力資源與社會保障廳《關于印發<湖南省事業單位公開招聘人員試行辦法>的通知》(湘人社發〔2011〕45號)，規定圖書館等非參公事業單位，出現崗位空缺需要補充人員的，除國家政策性安置、按干部人事管理權限由上級任命及涉密崗位等確需使用其他方法選拔任用外,都要面向社會實行公開招聘。 圖書館公開招聘主要希望通過競爭的方式，吸納優秀人才，也為社會提供公平公正的就業環境。由于圖書館的招聘大多是在職位空缺的情況下進行的，因此在招聘人員的資格條件如學歷背景、專業、年齡等方面都有對口的規定。省市以上的圖書館事業招聘，一般都能吸納到專業對口的專業人才，人才的穩定性保持較好。但是縣級圖書館由于待遇、工作環境和其他因素，往往難以招納并穩定專業對口的人才，有些招聘只能放松或淡化專業要求，有些則成為安置就業的平臺。優秀專業技術人才招不到，留不住，成了制約基層公共圖書館發展的一大緊迫問題。

近年來，隨著事業單位體制改革的不斷推進，各級公共圖書館在用人方面，也在不斷改變和創新。湖南地市級以上的公共圖書館，陸續啟動了競聘上崗的制度，如長沙、株洲、湘潭等市級公共圖書館自2010年開始實行全員競聘上崗。

在圖書館專業技術人才聘用方面，湖南省按年度編制的《湖南省專業技術人員管理工作要點》，是全省公共圖書館專業人才隊伍建設的指導性文件。2008年5月，湖南省人民政府出臺了《湖南省事業單位崗位設置管理實施意見》，要求公共圖書館等事業單位實施崗位設置管理。崗位分為管理崗位、專業技術崗位和工勤技能 。三類崗位總量的結構比例，由政府人事行政部門和事業單位主管部門根據其社會功能、職責任務、工作性質和人員結構特點等因素綜合確定。圖書館等事業單位職工由身份管理向崗位管理轉變，逐步建立了以聘用合同管理為基礎的用人機制。

(3)人才收入與休假政策。2006年7月，湖南省人事廳、湖南省財政廳轉發了人事部財政部《關于印發事業單位工作人員收入分配制度改革方案的通知》(湘人發〔2006〕96號)，并于2006年9月聯合發布了《湖南省事業單位工作人員收入分配制度改革實施意見》(湘人發〔2006〕135號)，規定公共圖書館等非參公、非企屬事業單位實行崗位績效工資制度。崗位績效工資由崗位工資、薪級工資、績效工資和津貼補貼4部分組成，其中崗位工資和薪級工資為基本工資。崗位工資按照專業技術人員、管理人員和工人3種身份，定崗定級定標準。

2006年10月，湖南省人事廳出臺了《關于湖南省機關事業單位工作人員工資收入分配制度改革實施中有關問題的處理意見》(湘人發〔2006〕147號)對之前的薪酬政策進行了補充和調整，要求此后不同類型事業單位執行統一的基本工資政策和標準。2006年底，湖南省人事廳發布了《關于機關事業單位工資制度改革后工作人員假期工資計發問題的通知》，針對2006年7月1日在冊正式工作人員，實行績效工資制度。湖南省各級公共圖書館等事業單位休假制度，參照2007年頒布的《職工帶薪年休假條例》(國務院令第514號)執行。職工工傷保險、失業保險參照《湖南省工傷保險條例》和《湖南省實施<失業保險條例>辦法》執行。

2.3資源政策保障

(1)館舍和設施設備。《公共文化體育設施條例》、國家文化部編制的《公共圖書館建設標準》(建標 108 -2008)和中國建筑西北設計研究院主編的《圖書館建筑設計規范》是目前國內圖書館建設的重要政策性指導文件和標準。上述政策和標準對各級公共圖書館的規模分級、項目構成與選址、總建筑面積和分項面積、總體布局與建設要求、建筑設備、用房項目設置等都作了詳細說明。

湖南省在《公共文化體育設施條例》的基礎上，制定了《湖南省實施<公共文化體育設施條例>辦法》，要求公共圖書館建筑工程，也堅持以人為本，科學規劃，規模適當，功能優先，經濟適用，環保節約的建設方針。公共文化設施的設計、施工、監理和設備、器材配置應當遵守國家有關規范，配置的設備、器材應當符合國家質量標準。必須按照規定配備消防設施，以確保人民群眾生命安全，并采取無障礙措施，方便殘疾人使用。公共文化設施用水、用電、用氣等的價格，按照公益公用事業標準執行。

(2)文獻資源建設政策。湖南省公共圖書館普遍存在文獻購置費低，資源保障率低等問題。盡管大多公共圖書館都實現了購書經費由財政單列，但受地方財政實力的影響，湖南省基層公共圖書館購書經費偏少，有政策無保障的現象仍然突出。有的圖書館文獻采藏缺乏規劃，體系零散。有的圖書館對地方文獻建設的重要性認識不夠，征集方式主要靠捐贈，工作隨意性大，所征文獻質量不高，體系松散。地方圖書館主管部門，缺乏對圖書館文獻資源建設的規劃和指導。

在省級層面，早在1995年，中共湖南省委辦公廳、湖南省人民政府辦公廳就出臺了《關于做好征集地方文獻工作的通知》(湘辦發〔1995〕33號)，明確“湖南圖書館擔負湖南省征集和保存地方文獻的具體工作，湖南省文化廳負責征集地方文獻的業務指導和領導工作。征集地方文獻工作，應列入各級各部門的日常工作范圍，不能中斷。[5]1996年，湖南省文化廳又下發了《關于<頒發湖南地方文獻征集工作實施意見>的通知》(湘文社(1996)55號)，要求各地、市、州、縣委，各行政公署，自治州、市、縣人民政府，省直機關各單位支持全省地方文獻征集工作。

2.4技術政策保障

涉及各級圖書館的技術政策保障，主要分為行業技術政策和非行業技術政策。行業技術政策如指導圖書館文獻編目和文獻排架的《中國圖書館分類法》、《中國分類主題詞表》及相關解釋性文獻。非行業技術政策主要涉及圖書館自動化和信息化管理的一些行業標準和規范。由中國電子技術標準化研究所承擔編制的《信息安全管理實用規則》和《信息安全管理標準》(ISO17799-27001)，從安全方針、信息安全組織、資產管理、人員安全、物理與環境安全、通信與運營管理、訪問控制、系統開發與維護、信息完全事故處理等方面進行了規范，可引導單位建立信息安全管理體系。《湖南省信息化條例》要求“圖書館等企事業單位應當根據自身特點，加大信息化投入，加強信息化建設和管理，提高信息化水平，推進信息技術在工作、生產、經營中的應用”[6]。

2.5服務政策保障

(1)免費開放政策。2010年出臺的《湖南省文化強省戰略實施綱要(2010～2015)》要求“到‘十二五’期末，湖南省公共圖書館、文化館、藝術館、科技館免費向社會開放，鄉鎮綜合文化站、農家書屋、村和社區文化活動室免費向轄區群眾開放，讓廣大人民群眾共享文化發展成果”[7]。2011年，在國家層面的免費開放政策出臺后，湖南省文化廳下發了《關于開展全省美術館公共圖書館文化館(站)免費開放工作情況調研的通知》(湘文社〔2011〕29號)，決定由省文化廳、省財政廳組織調研小組到部分地市調研，了解實際情況，形成本地免費開放的有關思路、措施，為制定全省關于免費開放的有關政策提供詳實依據。隨后，湖南省財政廳頒布了《關于加強公共圖書館、文化館(站)免費開放經費保障工作的通知》，對各級圖書館免費開放補助標準及分擔原則、地方配套資金的經費保障和經費保障要求，都作了詳細規定。

(2)服務評價政策。對公共圖書館服務的評價，主要涉及服務質量、服務態度和服務效能。《中共湖南省委辦公廳、湖南省人民政府辦公廳關于開展公共文化事業建設考評的通知》(湘辦發﹝2012﹞32號)將圖書館服務列入市州、縣市區本級公共文化事業建設考評主要指標，通過指標考核、考察核實、公眾評議等方式，采用會議評議、問卷調查、訪談、網上評議等方式，組織服務對象、專家和相關社會機構對公共文化事業建設情況進行評價。這是從文化事業管理單位的角度，對圖書館等公共文化服務窗口的服務評價舉措。由湖南圖書館牽頭擬定的《湖南省公共圖書館服務標準》，是指導和評價湖南省公共圖書館服務的一項具有針對性的政策性文件。各級《公共圖書館評估標準》中，也將服務工作列為主要的評估內容，從免費開放落實情況、開放時間、借閱流通數量、服務網點、書刊宣傳、到館人次等方面進行考量，具有服務評價的政策引導意義。

2.6國家重大工程政策保障

(1)文化共享工程。自2002年全國文化共享工程實施以來，湖南省文化廳、省財政廳曾聯合印發了《關于實施湖南省文化信息資源共享工程的通知》，湖南省文化廳印發了《湖南省文化信息資源共享工程實施方案》、《湖南省文化廳關于湖南省文化信息資源共享工程資源建設若干事項的通知》，并出臺了《湖南省文化信息資源共享工程管理暫行辦法》。湖南省委辦公廳、省政府辦公廳轉發了《省文化廳省財政廳關于進一步加強全省文化信息資源共享工程建設的意見》(湘辦〔2005〕56號文件)，要求各市、州、縣、區(市)應重視本地文化信息資源建設工作，由黨委政府統一協調，將各部門的文化資源納入資源建設的規劃，及時解決資源建設中的各種問題和困難。

在上述政策精神的指導下，湖南省地市一級也迅速啟動了共享工程實施的方案和計劃。如長沙市在2007年出臺了《關于進一步加強文化信息資源共享工程建設的意見》(長文社〔2007〕12號)，要求全市列入試點的四個縣“抓緊時間落實，為全省范圍內的共享工程建設提供有效參考”[8]。2008年，長沙市又出臺了《關于進一步加快城區文化信息資源共享工程鄉鎮街道基層點建設的意見》(長文社〔2008〕3號)，根據《全國文明城市測評體系(2007年版)》“文化共享工程鄉鎮、街道基層點覆蓋率達到100%”的要求[9]，完善全市的數字化文化服務體系。

(2)古籍保護工程。在國家政策基礎上，湖南省文化廳出臺了《關于古籍普查和保護工作的意見》(湘文社[2007]123號)，從“古籍”概念界定、普查和登記、古籍庫房管理、古籍保護人才隊伍建設、古籍修復工作等方面進行規范，使政策對全省古籍保護工作的指導性和針對性更加強化。為加強全省古籍保護人才建設，湖南省文化廳形成了穩定的培訓機制，針對有古籍保護和古籍修復需求的單位，每年組織一期古籍保護修復培訓班，重視提升學員的實際操作技能。

3政策保障存在的問題

一是政策保障缺乏宏觀性和系統性。近年來政府出臺的相關政策，一定程度上提高了公共圖書館服務體系的政策保障水平。但出臺的某一項政策往往注重于某一時點解決某一個問題，缺乏關于圖書館事業總體發展規劃、階段發展規劃、發展模式、發展步驟及其措施的政策。政策制定主體各行其政，缺乏系統協調，有些政策易與實踐脫節。二是經費保障政策缺乏合理性、科學性和法制化。三是文獻信息資源建設政策缺乏規范協調機制。資源共建共享的權責比例不均衡，各級圖書館文獻信息資源建設缺乏中長期規劃和依據，需要從政策層面進行規范。四是人力資源政策缺乏行業準則規范。目前湖南省圖書館從業人員，知識結構偏重于非圖書館專業，知識與理念更新與圖書館事業發展環境脫節，這種現象在全媒體時代背景下，對圖書館服務能力和未來發展形成了嚴峻挑戰。

4湖南省公共圖書館服務體系建設的政策保障愿景

4.1完善政府投入保障機制，培育多元化的圖書館服務支撐主體

合理確定中央、地方財政各自的投入分擔比例，規范和明確省以下各級財政在文化事業領域的投入責任，強化各級地方政府的文化支出責任，并將支出責任履行情況列入相關部門的績效考核范圍并向社會公告。逐步建立并完善“以政府投入為主，多種投入模式并存”的制度，積極吸納社會資本進入文化事業。在此過程中，政府應發揮好傳幫帶的作用，做好信息的對接和服務。目前我國民間圖書館、私人圖書館等的日益興起代表了這種民間力量的訴求，政府應鼓勵這種行為，從稅收、經營政策方面予以回饋，以調動積極性。

4.2將公共圖書館服務納入法制軌道，強制性保障政策實效

通過立法規范公共圖書館服務，明確政府、圖書館和圖書館從業人員權利和義務，是公共圖書館服務體系進一步建立和完善的切實保障。將公共圖書館服務納入法制軌道，應詳細規定政府的職責。首先，根據受益范圍等原則，依法規范中央和地方的職能和權限，科學界定各級政府對公共圖書館服務的支出責任。同時要充分考慮公共圖書館服務普遍均等化進程以及各地的財政能力，合理確定各級政府的負擔比例。其次，各級政府、各級公共圖書館在建設公共圖書館服務體系過程中的具體事權需要由相應本級的立法機構立法授權，并接受法律監督。第三，制定有關公共圖書館服務投入的政策條例，建立公共圖書館投入監測指標體系，由本級人大常委和上級政府監督基層政府對公共圖書館服務領域投入的執行情況，實現公共圖書館服務投入的法治化、制度化和規范化。

4.3推進人事制度改革，建立職業準入和淘汰機制

近年來，部分公共圖書館依照事業單位人事管理辦法開展公開招聘、競聘上崗、考核和培訓，在一定程度上調動了圖書館工作人員的積極性，提升了工作人員的專業素養，但由于沒有針對性的資格準入制度，在人員招聘、人才培養方面缺少專業的指導性標準。因此，人事行政主管部門應充分聽取圖書館業界的意見和建議，建立可與現有的專業教育制度和人員錄用考試制度相銜接的圖書館工作人員職業資格準入制度。

當前，各級公共圖書館不同程度存在人才緊缺和人浮于事的矛盾。要解決這個問題，除了建立合理的職業準入制度，還要建立適應的淘汰機制。這種淘汰機制不一定是去職，可以采取降崗位、降待遇，待崗培訓等手段，獎勵和懲罰相結合，激發人才活力。法人治理結構是國外在公共服務領域中廣泛應用的一種治理模式。目前國內多地正在推進圖書館理事會制度建設，這應當是今后一段時間圖書館體制改革的方向。

4.4建立多種形式的文獻資源共享合作機制

大數據時代，圖書館的集群與跨界合作，信息資源的開放存取和共建共享，已形成了普遍共識。圖書館行業和商業、技術領域的合作，能擴大圖書館的輻射范圍，提升服務能力；圖書館之間通過合作、共享，可以提升服務效能，達到資源優化配置和合作共贏的目的。公共圖書館集群合作和跨界合作可以有多種模式，可以包含服務標準、服務模式、采編業務、特色數據庫、數字資源等各種內容。通過合作共享機制，各類圖書館均可突破時空限制，盤活有限資源，實現服務效能和資源成本最優化。

4.5擴大公眾知情權和參與權，建立第三方評價體系

當前，我國保障公共圖書館服務體系構建的政策決策主要是自上而下的，更多體現的是政府的意志，而未必能真正滿足服務受益群體的需求，政府花錢出力卻沒有收到預期的效果。要改變公眾被動接受公共圖書館服務的這一狀況，就要擴大公眾的知情權和參與權，尊重公眾表達意見、廣泛參與公共圖書館服務體系建設的權利。我國現有的公共圖書館服務評價體系，主要是由文化部根據各級圖書館的不同任務和服務范圍制定，包括《省級圖書館評估標準》、《地(市)級圖書館評估標準》、《縣級圖書館評估標準》。雖然評估標準中包括了讀者滿意度的調查，但并不能充分體現公眾對公共圖書館服務體系建設的真實期許，所以應引進多元的監督主體，建立第三方評價體系。

參考文獻

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[9]湖南省文化廳.關于古籍普查和保護工作的意見[R].2007-12-01.

(劉平編發)

Policy Guarantee Status and Vision of Public Library Service System Construction in Hunan Province

Xu ZhiWang XiLong ZihuaZhang YongShen Xiaoding

(Hunan Library, Changsha, Hunan 410011, China)

AbstractPublic library service system is an important part of modern public cultural service system and is a basic cause led by the government, which is aimed to improve the culture and people's livelihood, safeguard the people's basic cultural rights and interests. The state level public library law is still absent now, public library service system is lack of scientificity and perfect. In this article, taking the policy guarantee of public library service system in Hunan Province as an example, the author analyzes the existing problems of the policy guarantee of public library service system, and puts forward the vision. 9 refs.

KeywordsHunan. Public library service system. Policy guarantee. Status. Vision.

[收稿日期]2015-05-06

[作者簡介]徐志，館員；王茜，副研究館員；龍子華，館員；張勇，研究館員；沈小丁，研究館員，現在湖南圖書館工作。

[中圖法分類號]G251

[文獻標識碼]A

[文章編號]1003-7845(2016)02-0038-05

*本文系國家社會科學基金項目“我國公共圖書館服務體系政策保障研究”(項目編號:12BTQ003)研究成果之一。

【事業·管理】