推行中期財政規劃管理研究*

安徽省財政科學研究所課題組

推行中期財政規劃管理研究*

安徽省財政科學研究所課題組

建立中期財政規劃是國務院和財政部的重要部署，啟動編制中期財政規劃，標志著中期預算已從研究和準備階段進入全面實施階段。作為一項開創性的財政管理工作，要順利推進并取得預期效果，需要在實踐層面上對很多問題進行深入研究。本課題研究的目的是通過深入調研，從理論和實踐的結合上分析中期財政規劃管理實行初期遇到的困惑和問題，以提出解決這些難點問題的基本思路和對策建議，為深化預算管理制度改革提供決策參考。

中期財政規劃 難點問題 研究

我國經濟轉向新常態的過程中，財政收入增速放緩與支出剛性增長之間的矛盾加劇，財政可持續發展面臨挑戰，這對政府管理“錢袋子”的水平提出更高要求。如何讓政府不僅對當年的財政預算心中有數，更能統籌考慮未來幾年的收支狀況，改革預算管理制度，推進中期財政規劃管理成為方向。黨的十八屆三中全會和新預算法都明確要“建立跨年度預算平衡機制”，隨后國務院相繼出臺的《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》《關于實行中期財政規劃管理的意見》，進一步明確了實行中期財政規劃管理。中期財政規劃管理是財政預算管理制度的一次深刻變革，是一項復雜的系統工程，涉及到管理理念、管理方法和管理機制的重大轉變。本課題在厘清中期財政規劃管理內涵的基礎上，淺析中期財政規劃管理在推行中遇到的困惑和問題，并提出相關對策建議，為深化預算管理制度改革提供決策參考。

一、引言

進入新世紀以來，隨著公共財政預算制度改革的深入推進，學術界開始探討實行中期預算問題。就實行中期預算的意義而言，鑒于我國一直以來實施的年度預算缺乏持續性、前瞻性以及滯后于宏觀經濟波動的弊端，使得研究制定中長期財政預算問題具有重要現實意義（姚紹學等，2004）。與年度預算相比，基于中期基礎的預算強化總量控制和財政紀律，有助于激活預算資源的再分配機制以及能夠及早鑒別和確認財政風險（肖文東，2007）。就國際經驗借鑒方面，國內學者分別介紹了俄羅斯（童偉，2008），澳大利亞、美國、英國和非洲九國（王雍君，2011），以及法國、德國、日本（白彥鋒，2009）等國家在中期基礎預算實施方面的經驗和改革情況。就中期預算的內容而言，學者們提出標準的中期基礎預算主要包括的內容和特征是：1份財政政策報告書；1份完整的中期宏觀經濟和財政預測；支出部門和支出機構在下個預算年度以后2-4年的支出估計數；預算撥款數是硬預算約束的；中期預算應是導向性而非強制性的；中期基礎預算由政府整體層面編制，但所有政府部門將面臨各自的預算限額（王雍君，2008）。中期預算要求對中期財政目標進行明確解釋并對未來3-5年預算發展進行展望，包括預期收入和轉移支付、分功能的總支出、預期的預算赤字和融資（黃佩華，2003）。另外，中期支出框架細分為中期財政框架、中期預算框架和中期績效框架。分層次的中期框架能夠更好地切合各國實際，提高中期基礎預算的可操作性，滿足政府預算改革的要求（楊志勇，2014）。

由于中期預算以及作為過渡形態的中期財政規劃是一項開創性的財政管理工作，即使有他國經驗可資借鑒，但也不能構想一個未經實踐試點的完善實施方案。學術界的研究尚未提出具體的中期預算框架方案；至于實行過渡形態的中期財政規劃管理，與其說是決策層吸收了學術界的建議倒不如說是在以往局部試點結果被肯定的基礎上得以下決心推進了這項改革。在中國經濟發展進入新常態以后，中長期因素約束性增強，中期財政規劃的作用凸顯。然而，要實行中期財政規劃并將其作為實行跨年度預算平衡機制的首要措施，仍有許多理論和實踐上的問題需要進行深入研究，如中期財政政策目標的確定問題，赤字規模的確定與跨年度平衡問題；中期財政規劃的運行機制與評價問題，中期財政規劃與年度預算的銜接問題等。

在國外的研究中，中期預算主張的產生源自對傳統預算模式的反思和發展。1978年，凱頓（Caiden）發表《預算模式》一文，他從縱向歷史演進角度將預算模式劃分為前預算時期、預算時期和超預算時期，受“預算的不可預測性”（budgetary unpredictability）決定，超預算時期應實行不同于傳統年度預算的多年度預算。桑賈伊·普拉丹認為，“通過將預算置于一個前后一貫的、有約束力的中期宏觀經濟框架中，這樣可以使人們從較長時期來考慮問題，將眼前利益與未來利益結合起來”。威爾達夫斯基認為，“多年度預算對預算的某些部分非常有效，如軍事采購通常需要數年才能完成。但是，收益、薪金和運轉費用這類預算則不適合長期預算，這些項目的規模受外部因素如通貨膨脹的影響非常大，很難預測”。“多年度預算的另一個潛在的不利方面是增強了項目的持久性，一些項目往往經過非常艱難的努力才進入到預算中，‘難進’經常也意味著‘難出’”。

IMF（2007）認為中期預算框架對發展中國家和轉軌國家的一個重要好處是，它有助于將資本預算和經常預算聯系起來。如果沒有這種聯系起來的協調，那么預算信息的有用性就有限，并且用于經營和維持成本的款項往往不足。在實踐上，一些權威的國際組織或機構紛紛明確提出中期基礎預算的建議和要求。歐盟十分重視基于中期的多年度預算的作用，其《穩定與增長公約》（即“馬斯特里赫特條約”）明確規定，每個成員國每年都要編制并向歐盟委員會提交中期財政計劃，以保證實現成員國財政赤字和債務水平趨同化標準。而世界銀行提出的MTEF（中期支出框架）更是被許多國家用作構建中期預算的規范性指導工具。OECD成員國的政府預算都已經是在中期基礎上進行準備和編制，另外，很多發展中國家和經濟轉軌國家也開始引進中期預算。值得一提的是，在世界銀行和國際貨幣基金組織的幫助下，非洲9個國家通過中期支出框架將政策、規劃和預算聯接起來的改革努力也取得了明顯效果。

二、中期財政規劃管理內涵的界定

（一）國際界定

世界上已有超過2/3的國家實施了中期財政規劃編制。中期財政規劃管理，就是國際貨幣基金組織所推薦的中期預算框架和世界銀行所說的中期支出計劃。

國際貨幣基金組織的界定。2007年，國際貨幣基金組織在《財政透明度手冊》中指出，中期預算框架的主要內容包括五個方面：有關財政政策目標的說明、綜合的中期宏觀經濟和財政預測、對預算年度后2-4年各部委和機構的收支估計、對“遠期”或“未來年度”進行的估計以及以各部委和機構預算撥款為形式的硬預算約束。國際貨幣基金組織認為，如果中期預算框架能得到嚴格實施，不僅可以明確說明維持現行政府政策對收支的影響，而且還有助于對推出的新政策進行控制，并對一年以上的預算實施情況進行跟蹤。它為行政部門責任的透明提供了依據，并為編制以結果為導向的更詳細預算奠定了必要的基礎。

世界銀行的界定。關于中期財政規劃管理，世界銀行常用的對應概念是“中期支出框架”（MTEF）。中期支出框架的重點在“支出”，但部分也涉及“收入”。世界銀行對中期支出框架分為三個層次：最低層次的中期財政框架、第二層次的中期預算框架以及最高層次的中期績效框架。

通常來說，中期財政框架是指政府自上而下地制定宏觀經濟和財政中期目標，進行中期財政收入預測和支出預測。它通常包括財政政策目標說明、一系列綜合的中期宏觀經濟和財政目標及預測。這一層次的中期財政規劃重在預測，而不強調規劃對政府收支的約束力。中期預算框架是在中期財政框架的基礎上，結合國家和部門中期發展戰略制定中期財政規劃，通過自上而下和自下而上的協商，設定中期總支出上限，尤其是要對中期內支出項目進行成本估計。中期預算框架的目標是按照國家的戰略優先順序配置資源，保證資源配置符合財政總目標的要求。對于支出部門來說，在保證整體的財政紀律的同時，預算有了一定程度的可預測性。這個層次的中期財政規劃，通常對政府收支行為有約束力，而不是只停留在預測層面。中期績效框架作為最高層次的中期財政規劃，不僅要實現政策與政府收支預測的對接，還要對政府支出績效進行評價。涉及政府收支評價，決定了中期績效框架必須有較為苛刻的實施條件。

（二）國內的界定

根據《國務院關于實行中期財政規劃管理的意見（2015）》，中期財政規劃是中期預算的過渡形態，是在對總體財政收支情況進行科學預判的基礎上，重點研究確定財政收支政策，做到主要財政政策相對穩定，同時根據經濟社會發展情況適時研究調整，使中期財政規劃漸進過渡到真正的中期預算。中期財政規劃管理涵蓋一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算，主要包括四部分內容。一是預測現行政策下財政收支。根據國民經濟和社會發展五年規劃綱要及年度計劃，考慮國際國內發展環境的重大變化，結合基期年的經濟社會發展情況，預測未來三年經濟社會發展狀況及主要經濟指標。二是分析現行財政收支政策問題。根據對現行政策下財政收支的預測和對現行財政收支政策實施效果的分析，深入查找問題。三是制定財政收支政策改革方案。包括財政收、支以及政府債務管理方面的政策。四是測算改革后財政收支情況。根據財政收支政策改革方案，測算未來三年財政收支情況，并進行綜合平衡。

三、推行中期財政規劃管理的意義

推行中期財政規劃管理，建立科學完善的中期財政規劃和滾動預算制度，能夠進一步增強預算約束力，推進預算管理更趨科學化、規范化，對進一步發揮財政職能作用有著重大現實意義。

（一）促進財政經濟持續健康發展

當前，我國經濟社會發展面臨的國內外環境錯綜復雜，財政可持續發展面臨較多挑戰，財政收入增速下降與財政支出剛性增長之間的矛盾進一步加劇，現行支出政策考慮當前問題較多，支出結構固化僵化。實行中期財政規劃管理，對規劃期內一些重大改革、重要政策和重大項目，研究政策目標、運行機制和評價辦法，通過逐年更新滾動管理，強化財政規劃對年度預算的約束性，促進我國財政收支管理的戰略性轉型，有助于應對經濟發展進入新常態和財政收入增幅回落帶來的許多新問題，是解決現行財政支出政策“碎片化”、不可持續等問題的良藥，有利于進一步發揮財政職能作用，提高資金使用效益、集中財力辦大事，促進我國經濟結構調整和發展方式轉變。

（二）促進財政中長期發展目標順利實現

目前，我國政府預算是年度預算，年度預算提供了一年的政府收支計劃，便于政府各部門各單位一年的工作安排，同時也利于社會各界了解政府收支活動的基本信息，監督政府活動。但是，年度預算的編制和執行，也存在較多不足和問題。作為一年期預算，很難避免短期行為，導致與眾多政府支出項目跨年度執行的實際情況不相符等問題。中期財政規劃管理是在編制年度預算的基礎上，統籌考慮三年本級政府可用財力和支出需求，按照“近詳遠略”原則同步編制后兩年政府及部門收支計劃，提前確定三年分年度的收入安排和支出重點；以后年度在中期財政規劃的基礎上延續編制，第二年預算和后兩年收支計劃，依次類推，滾動編制。編制中期財政規劃，把預算安排的期限從一年擴展到三年，有利于提高政府及部門工作的前瞻性，保障政府重大決策部署落實，實現中長期發展目標。

（三）促進政府宏觀經濟調控能力穩步提升

中期財政規劃管理通過建立政策、預算和規劃之間的緊密聯結機制，從中期的視野考慮國家政策及預算安排，使政策、規劃和預算之間的銜接協調更加緊密，能夠增強各年度之間財政支出的連續性，進而確保國家社會經濟發展政策、宏觀經濟調控政策和對外開放政策的連續性與穩定性。同時，在編制滾動規劃過程中，政府可以根據經濟社會發展各方面情況的變化，及時對有關經濟指標和財政收支指標進行必要的調整，從而保證國家宏觀決策和財政政策執行的連續性，保持宏觀經濟的穩定。另外，中期財政規劃管理還提供了政府與社會良性互動的條件，中期支出規劃明確顯示了未來若干年政府的財政趨勢或政府活動的方向，有助于公眾和其他利益相關者對政府財政承諾的可信度做出判斷，從而有利于政府有效運用財政工具調節社會預期和經濟運行方向。

（四）促進跨年度平衡機制加快形成

一直以來，省以下地方政府都被要求做到年度預算平衡，即當年公共財政收入略大于或者等于當年公共財政支出。這導致各級政府在經濟過熱時放松收入征管，企業擴張投資對經濟“火上澆油”；而當經濟景氣回落時，各級政府又為完成收入任務征收“過頭稅費”，使經濟運行雪上加霜。另外，地方政府通過多種渠道舉借債務，隱性的債務風險過大。在推進中期財政規劃管理過程中，統籌三年滾動的財政收支情況，可以不追求當年實現預算收支平衡。經濟上行時，超收收入可沖減赤字或者補充穩定調節基金。當經濟下行時，則可通過穩定調節基金彌補財力不足。同時，未來地方政府債務的預決算、發行約束和監管，均可以在中期財政規劃內進行。另外，實施中期財政規劃管理后，財政部門可以根據財政收支和政府債務風險預測情況，合理確定財政赤字規模、政府債務限額等風險控制目標，將債務分類納入預算管理，并建立債務風險預警和應急處置機制。

四、推行中期財政規劃管理面臨的問題

目前，實行中期財政規劃管理，并將其作為跨年度預算平衡機制的重大措施，在理論和實踐中仍有很多問題需要深入研究。

（一）中期財政政策目標的確定

1.各級政府中期目標的確定問題。中期財政政策目標的確定，最根本的要求是必須服務于國家治理體系和治理能力現代化。現行政府預算與國家財政政策目標有聯系，但聯系程度還不夠緊密。過多的“法定支出”支解了統一的政府預算，限制了預算在政策目標中作用的充分發揮。我國有國民經濟和社會發展五年規劃，這是確定中期財政政策目標的基礎。但是，五年規劃的“五年”是固定的五年，與中期財政規劃的“中期”不一定能實現很好的銜接，更無法與“滾動”的中期財政規劃對接。從內容上看，既有的規劃多表現為粗線條的規劃，與中期財政規劃所需要的精細化要求差距較大。國家治理的目標，有進一步轉化為可操作性強的獨立的中期財政政策目標的必要。

2.經濟增長目標與社會事業發展目標的關系問題。用來穩定經濟的財政政策，需要具有與市場機能相向的長期性、一致性。一般來說，經濟穩定的衡量包括了一個目標序列，即充分就業、物價穩定、經濟增長、國際收支平衡，然而這些目標很難同時實現。從實現社會目標來看，在設定穩定財政政策目標時，人們常常忽視了一個重要問題，就是經濟穩定后面的社會目標問題。在選擇政策目標時，一定要明確經濟穩定的最終目的，即增進社會福利，促進社會發展。社會發展目的決定了經濟穩定最終目的，經濟穩定只是實現社會發展的手段，具有工具性的意義。

3.受制于當前規劃編制的缺陷問題。各部門出臺各自的規劃，在執行中常出現內容交叉、矛盾沖突的情形，導致規劃出現空白點或利益交叉點。規劃和現實發展之間存在著落差，原有的規劃因為是宏觀的，在規劃期內內容相對不變，即使已經不適應事業發展需要，也無法根據變化進行修訂。在此基礎上各部門編制的滾動預算不能滿足實際執行中的事業發展需要，造成預算、規劃“兩張皮”現象，從而影響中期財政政策目標的確定。

4.中央與地方中期目標的銜接問題。從財政政策目標來看，中央應當制定清晰、明確的財政政策以便各級地方有效執行，因此多數情況下應當盡量避免目標模糊的財政政策。但是，在有些情況下模糊性的政策目標對于中央政府而言反而是更優的選擇：首先在空間上，政策執行效果會受很多環境因素的影響。我國不同地區客觀環境、經濟社會以及人文環境差異很大，中央政府為維護其權威體制，同時為保證國家財政制度在全國范圍內的大體統一，就不得不“過濾”掉地區間的差異性因素，在宏觀層面提出相對模糊的政策目標，留待不同地區依據實際情況對政策目標再做相應的細化性補充，實現統一決策與靈活執行之間的平衡。其次在時間上，財政政策從中央統一制定到各地區執行完畢需要一定的周期，基于財政政策的穩定性和權威性，中央政府會考慮到執行過程中可能出現的意外影響因素，為保持政策彈性也會選擇相對模糊的政策目標。最后在可操作性上，除某些特殊時期或特殊任務外，中央制定的各項財政政策需要依賴各級地方政府的有效執行，但部分政策的實施可能與地方政府利益產生沖突。為避免此種沖突過于嚴重以致該政策實際“落空”，中央政府也會選擇相對模糊的政策目標以緩和二者之間的矛盾。一般來說，與地方利益可能的沖突越嚴重，政策的模糊性也就越高。

（二）中期財政收入的評估

1.財政收入預測模型多樣化問題。影響財政收入增長的原因較多，分析財政收入的增長規律，預測我國財政的增長趨勢，可以通過建立多種計量經濟模型、回歸模型等進行分析預測。根據預測方法的不同主要分為三類：第一類是采用宏觀經濟面決定財政收入的回歸模型，第二類是采用灰色關聯模型，第三類是采用財政收入自身數據進行預測的時間序列模型。中期財政規劃下的財政收入預測本質上是關于財政收入的中長期預測問題，從我國實踐來看，采用非線性ESTAR模型進行分析預測會比常規的線性AR模型有更好的效果。在編制規劃時，應充分考慮財政收入的歷史變化趨勢，不能簡單地建立線性模型進行擬合，需要嚴格地進行模型的設定與診斷檢驗，針對歷史變動趨勢進行客觀建模。

2.財政收入預測的偏差糾正問題。收入預測存在一定偏差是正常現象，但我國財政收入預測準確性明顯偏低。其原因既有客觀因素，也有主觀因素。從技術層面看，建立財政收入預測軟件系統是必要的。目前有不少軟件支持線性回歸模型等預測模型的計算，但需要專業技術人員進行操作，而一般財政業務人員沒有專業的統計分析知識，很難掌握預測的模型及操作方法。

3.財政收入預測的工作機制建設問題。收入預測是一項技術水平極高的工作，它不僅需要預測全國經濟形勢、各省經濟形勢，還需要預測經濟結構、消費者行為反應、企業行為等變化，并在此基礎上構造各種稅收收入預測模型。要提高財政收入預測的準確性，首先需要建立一支能夠勝任收入預測工作的專業隊伍。其次是建立收入預測的信息數據平臺。最后，為保證收入預測機構的獨立性和競爭性，防止政府部門刻意低估財政收入，需要成立專門的獨立機構進行收入預測，或是讓人民代表大會常務委員會從一開始就參與到預算編制中去，也可以組織第三方收入預測機構參與。

4.中央轉移支付對地方收入預計的影響問題。對于欠發達省份來說，財政支出較大程度上依賴于中央的轉移支付，且轉移支付占財力比重較高。大規模的轉移支付是欠發達省份編制中期財政規劃的一大難題。專項轉移支付項目數量雖已減少，但今年有的明年不一定再有，難以預測；而一部分專項轉移支付壓縮調整轉入一般性轉移支付后，造成一般性轉移支付項目數量大幅增加且雜亂，也給收入預測帶來很大不確定性。

（三）中期財政支出的預測

1.政策的不確定性和模糊性問題。由于中期財政規劃的時間相對較長，因而可能會存在許多的重大政策調整，給財政支出的預測帶來困難。另外，由于中央確定的一些具有較大模糊性的政策，給地方政府預測財政支出帶來了困難。

2.財政支出預測模型缺乏問題。由于影響財政支出的因素眾多，目前還沒有成型的財政支出預測模型可供直接運用。在沒有重大政策變化的情況下，由于國家或區域內財政支出的規模有較強的延續性，這一特性決定了財政支出數據有通過自身數值進行模型化的可能性，比如通過自回歸單整移動平均模型進行支出預測就具有理論上和現實操作中的適用性，其對財政支出預測的相對誤差一般在5%的波動范圍內。

（四）年度預算與跨年度平衡銜接機制的建立

1.建立預算調節基金問題。編制中期財政規劃，年度預算必須嚴格控制在中期框架下進行。為了實現動態的平衡，使得財政政策真正實現能夠根據經濟形勢變化進行逆周期調節，必須建立預算穩定調節基金。預算穩定調節基金是通過超收安排的具有儲備性質的基金，還包括一般公共預算的結余資金、政府性基金預算結轉資金規模超過該項基金當年收入30%的部分等，用于彌補短收年份預算執行的收支缺口，以實現動態的平衡，同時也為運用財政政策調控經濟建立了一個相機抉擇的操作平臺。因此，建立預 算穩定調節基金的規范管理和使用約束機制，成為建立中期財政規劃管理的關鍵問題。

2.預算調節基金的依法管理問題。無論中央還是地方，各級預算穩定調節基金的運作均應建立在法制基礎之上，各級政府對預算穩定調節基金的性質、籌集和提用原則、審批監督及管理的程序等問題要進行規范化的制度安排，各級財政部門將管理辦法具體細化并實施，確保基金在設立、籌資、提用等環節嚴格合規，以實現中期財政平衡目標。基金需要保持適度規模或者形成預算收入的固定比例，避免受規模限制影響其作用發揮；基金運作需要優化流動性管理，實現基金支用的決策機制、余額管理、保值增值的系統化和全面公開。

（五）中期財政規劃與政府公共政策銜接機制的建立

1.公共政策內容的篩選問題。公共政策規劃因其涵蓋了大量的政府施政方案，涉及到包括政府部門在內的眾多公共部門，且公共政策自身存續時間長短不一，因此必須要篩選和甄別公共政策規劃的內容，以使之與中期財政規劃在時間上保持一致，這是測算資金供求的前提。

2.厘清公共政策內容中屬于政府職能部分的問題。公共政策內容中，可能有很多需要國家制定相應的政策來引導市場去實現公共政策目標，其他的政策內容則可能需要政府通過安排財政支出來達到公共政策目標。因此要分清政府與市場各自承擔的責任，然后通過中期財政規劃來實現公共政策目標。

3.界定不同政府層級的責任分擔問題。界定公共政策規劃中屬于不同政府層次、不同屬性的公共產品和服務的情形，然后制定不同層級的中期財政規劃安排，實現公共政策目標。

（六）中期財政規劃的運行機制與評價體系的構建

1.采取何種難易程度的中期規劃問題。國際上，中期財政規劃有三種常見的形式。根據對年度預算約束的詳細程度不同，分別為：中期財政框架（MTEF）、中期預算框架（MTBF）、中期績效框架（MTPF）。中期財政框架側重預測規劃期內收支，中期預算框架側重規劃期內預算收支（尤其是支出）限額，中期績效框架側重從績效角度設定考核與評價規劃期內財政收支，三種形式實施的難易程度由淺入深。

2.中期支出項目庫建設問題。從中期財政規劃管理內容看，科學合理的支出限額測定具有核心意義，項目支出安排則構成規劃合理性基礎，它對規劃的滾動實施起制約作用。因此，項目庫管理將成為中期財政規劃管理的難點之一，項目庫的決策安排機制是否符合科學民主、公平公正、講求績效的要求將成為關鍵所在。

3.中期財政規劃制定程序問題。世行專家羅伯特·塔利希奧和趙敏建議我國采取“自上而下”的方式確定支出上限，“自下而上”進行預算分配協商，通過財政績效評估開展監督。在上述過程中，人大要加強對政府預算的審查監督，使預算制定流程公開透明。

（七）中期財政規劃的法律地位

為提高財政預算的科學性與前瞻性，適應經濟形勢發展變化和財政政策逆周期調節的需要，新《預算法》第12條第2款明確規定“建立跨年度預算平衡機制”，這是中期財政規劃管理的法律依據。但在現有的法律框架下進行相應的制度設計，仍存在法律依據不夠充分的問題。比如中期財政規劃管理是硬約束還是軟約束，中期財政規劃管理要不要采取財政責任模式，即要求政府對財政行為的持續性負責等等。因此，建立中期財政規劃管理制度，需要進一步的法律規定，使中期財政規劃管理的決策程序、控制方式等做到有法可依。

（八）中期財政規劃的決策機制

國際上實行中期預算的國家雖然具體做法不同，但大體形成了類似的決策機制，通常包括以下環節：1.政府提出宏觀經濟與政策框架，包括宏觀經濟預測與分析以及財政政策報告書。2.內閣會議審議，政府財政部門根據內閣會議的決議形成一份較詳細的預算指南。3.支出部門提出預算申請，支出機構應制定一份中期財政戰略報告，用以說明其職責、任務、目標(績效)以及為實現這些目標打算采取的戰略和行動。4.部門間協調，支出部門與財政部之間進行預算談判，以確立雙方都認可的適當支出水平。5.核心部門審查后形成預算草案。6.提交立法機關審批。這一決策機制依賴于規劃期各年度預算收入和支出的精確評估，然而經濟性預測消耗的資源相當高，經濟行為的內在不確定性和預測的復雜性使得技術失誤在所難免，這些因素是實行中期財政規劃管理的一個難題。

五、國外做法及經驗借鑒

（一）各國中期財政規劃編制與管理經驗

1.美國。源于立法機構和行政機構之間配置公共資源主導權的權力爭奪，1976年，美國開始編制中期財政規劃。一定程度上彌補了年度預算中可能存在的短視問題，避免了短期預算與長期目標的沖突，提高了短期預算與長期目標的相容度。美國財政中期規劃包括經濟展望、預算展望與預算過程、支出展望、收入展望和促進經濟復蘇的財政貨幣政策等。其中經濟展望是未來5-10年的概覽，主要是預算情景假設，包括經濟形勢展望（增長、通脹、就業等目標設定）、預算收支概覽、充分就業預算及政府收支構成等。預算收支展望包括未來5-10年聯邦支出總額和按照功能分類的支出構成（包括國防、福利和轉移支付）以及稅收。美國早年的中期財政規劃方案假定政府支出政策的重點不變，這一簡單假設，對于短期預測是比較可靠的，但是中長期規劃的核心，是展望經濟基本面在現有政策下所呈現的中長期愿景。隨著規劃期限的延長，其所依據的基本假設也就越發不可靠，科學性受到很大的質疑。

2.俄羅斯。2006年，俄羅斯首次試行編制為期三年的中期財政計劃，將聯邦預算列入未來三年財政計劃的組成部分。俄羅斯中期財政計劃編制首次以國家戰略方針、政策目標和優先發展方向為導向，使聯邦預算支出同政府的政策目標緊密地結合在一起，不論是聯邦、聯邦主體，還是地方政府，在編制財政計劃時都必須明確列出各自的發展目標、可計量的預期成果及其相關的考核指標，并應對預算政策的連續性、可預見性以及公開透明性負責。俄羅斯中期財政計劃更加注重結果，這種以結果為導向的中期財政計劃的實施從根本上將政府的公共管理活動直接化、微觀化，為政府有效配置資源提供了最可靠的政策工具。這既是俄羅斯為應對全球競爭加劇的現實而在績效預算方面進行的必要嘗試，同時也為轉型國家進行中長期預算或滾動預算(連續預算)提供了思路。然而，俄羅斯快步前行的預算改革也暴露出諸多的缺陷和不足：如宏觀經濟預測可靠性不足，缺乏必要的外部條件，稅收法律處于不斷變化之中，預算收入受國際經濟環境影響較大，預算支出受制于正在進行的結構改革等，這些問題的存在大大降低了俄羅斯中期預算的準確性和實施效率。

3.德國。在德國，中期財政規劃管理主要包括收入預測、支出控制、聯邦與州政府中期財政規劃編制等內容。①收入測算。收入測算主要是稅收測算，這是編制預算和中期財政計劃的基礎。②支出控制。原則是在有利于經濟發展的同時，努力實現財政收支平衡，對財政赤字，并進而對債務余額進行有效控制。③地方中期財政計劃編制。德國各州和州以下地方政府可自行決定編制計劃的形式和計劃期，編制也是以稅收收入預測為基礎，計劃內容體現可持續發展、公共服務均等、穩定物價、減少失業、降低負債率等基本原則，在時間上與編制年度預算同時進行。

4.法國。1998年，法國開始推行中期財政規劃管理，中期財政規劃中的經濟預測是對宏觀經濟的主要變量，如GDP增長率、居民收入、消費和投資等經濟活動規模和趨勢的預測，以及對各國經濟和國際需求的預測，這種預測建立在對潛在經濟增長的估計上。法國財政中期規劃編制實際上是一個“1+3”計劃。首先，在年度預算報告（只包括中央預算）內容的基礎上，對本預算年度后三年的經濟和財政做比較精確的預測；其次，由有關部門綜合中央預算、社會保險預算和地方預算，編制“公共財政三年計劃”，內容一般包括三年經濟和財政情況預測，提出三年內要達到的目標，以及實現這些目標的措施等；最后，將編制好的計劃報告送交議會和歐盟委員會。

（二）啟示與借鑒

一是重視中期財政規劃的作用。編制中期預算，對于宏觀經濟來說，可以通過對未來數年財政收支情況進行估測，事先考慮到各種因素變化對財政的影響，彌補單年度預算的不足，避免財政經濟發展過程中可能出現的盲目性；對于私人經濟來說，可以為其提供有關國家長期經濟發展的信息，有助于促進私人投資和消費的有序進行。

二是中期財政規劃對年度預算的約束力較強。不論是國際貨幣基金組織，還是世界銀行，都明確指出中期財政規劃不是政府收支計劃簡單地從一個年度轉向多個年度，而是要涵蓋更多方面的內容，在預測的基礎之上，結合政策目標，對年度預算作較多的補充。各國中期財政規劃多體現了對年度預算較強的約束力，例如，《歐盟條約》明確要求各成員國必須編制財政中長期計劃，并提交歐盟委員會監督。這不僅提高了計劃對經濟運行的指導作用，保證計劃得以實施，而且增強了對年度預算的約束，這些都可為我國推行中期財政規劃管理提供借鑒。

三是中期財政規劃的編制程序規范。各國在財政中期規劃編制過程中，部門之間的職責分工清晰。我國財政中期規劃的編制，有必要借鑒國外經驗，規范中期財政規劃的編制程序，明確規定財政部與有關部門以及財政部內部各司在制定中期財政規劃中的職能分工，以便各部門形成合力，提高財政中期規劃的科學性。

四是重視吸收社會力量參與財政規劃的制定。各國在財政中長期規劃的制定過程中非常重視吸收社會力量參與。我國實行的是社會主義市場經濟體制，為了保證規劃的科學理性，規劃制定過程中也應重視吸收社會力量參與，從而制定出切實可行的規劃，并將其作為政府有效履行宏觀調控職能的重要工具。

六、推進中期財政規劃管理的政策措施

推進中期財政規劃管理涉及到觀念、政府工作方式、財政管理模式以及各級政府之間的事權財權劃分等眾多領域，是一項全新的工作。因而，推進中期財政規劃管理，需要采取突出重點、循序漸進、逐步完善的建設過程。

（一）建立科學有效的運行機制

1.準確預測財政收支情況。根據國內實際的經濟情況、社會情況以及國民經濟社會發展五年計劃的綱要，結合國內外大環境預測3年內經濟社會發展狀況和主要經濟指標。在把經濟預測做好的前提條件下，按照現行宏觀經濟政策，估計未來幾年內財政收支情況。

2.剖析現行政策實施的效果。依據當前的財政收入和支出預測以及對當前財政政策實施效果的分析尋找可能存在的問題。一是財政收入制度存在的問題，現行稅制對促進資源節約和環境保護、化解產能過剩、調節收入分配以及籌集財政收入等方面的作用問題。二是財政支出政策存在的問題，一些重點支出同財政收支增幅或生產總值掛鉤對財政支出結構的影響，社會保障、醫療衛生支出因人口結構變化的增長情況，一些亟需解決的問題在支出預算中的保障情況，已安排的財政資金由于各種原因形成沉淀的情況等。三是債務風險問題，部分地區地方政府性債務規模較大，存在風險隱患等。

3.制定財政收支政策改革方案。一是在財政收入政策方面，財政部門要與其他有關部門共同協商提出稅制改革、重大稅收政策調整、清理規范收費和政府性基金項目的路線圖和時間表，明確政策目標和政策實施時間，評估政策對經濟運行和相關產業的影響以及企業、個人稅費負擔的變化。二是在財政支出政策方面，財政部門要與相關部門梳理規劃期內重大改革、支出政策和支出項目，明確政策目標，列出分年度工作任務和時間節點，說明資金使用對象、保障標準、運行流程，建立預算績效評價機制，并加大結轉結余資金清理力度，減少新增沉淀資金。三是在政府債務管理方面，財政部門要根據財政收支和政府債務風險預測情況，合理確定財政赤字規模、政府債務限額等風險控制目標，將債務分類納入預算管理，并建立債務風險預警和應急處置機制。

4.測算改革后財政收支情況。根據財政收支政策改革方案，測算未來三年財政收支情況，并進行綜合平衡。為了更好地測算改革后財政收支情況，應堅持實施滾動調整的原則。中期財政規劃按照三年滾動方式編制，第一年規劃約束對應年度預算，后兩年規劃指引對應年度預算。年度預算執行結束后，對后兩年規劃及時進行調整，再添加一個年度規劃，形成新一輪中期財政規劃。

（二）建立中期財政收支預測的評估機制

1.中期財政收入預測方法的選取。一般情況下，財政收入與一國的經濟增長存在緊密的聯系。但我國正處于經濟轉型的關鍵階段，對經濟增速的預測本身就具有不確定性，所以財政收入的預測也具有很大的不確定性。為了提高預測的可靠性，可以用模型方法對財政收入進行預測。

2.中期財政支出預測方法的選取。中期財政支出的預測，要充分考慮公共政策、收入水平、物價水平以及項目支出標準額度等眾多因素的變化，雖然也可以選擇數量模型進行預測，但要進行更大幅度的科學合理的偏差糾正，以盡量反映社會經濟變化對財政支出需求的影響。

（三）加強中期財政規劃與年度預算、社會經濟發展規劃的銜接

1.加強對宏觀經濟和年度預算的分析預測。重視科學的預算收支預測技術，建立專門的經濟預測和規劃部門來指導財政預算工作。目前，很多國家都有獨立的機構來編制財政預算的總方針。例如，日本內閣設有財政制度委員會，負責提出年度預算建議，確定預算的宏觀方針和支出重點等。我國也可以根據自身的實際情況，建立專門機構。

2.確保政府宏觀決策和財政政策執行的一貫性、連續性。科學的中期財政規劃必然是與經濟周期相適應的，當前我國面臨著經濟體制轉型和社會發展的多種約束。尤其是人口老齡化、勞動力供給下降、資源日趨枯竭等問題對我國經濟發展的影響日益加深，更需要財政發揮調控和促進經濟平穩增長的作用。從長期來看，隨著經濟的發展，人民物質、精神生活水平不斷提高，對公共產品服務的要求也不斷提高，勢必會增加財政的支出。因此，我國現階段必須啟動建立與經濟增長周期相適應的中期國家財政預算，并以財政和經濟的可持續發展作為中期財政規劃目標和基本原則。

3.建立高效的中期財政規劃部門合作機制。建立有效的合作機制，確保中期財政規劃與年度預算、社會經濟發展規劃銜接。實際運行中期財政規劃會遇到很多困難和障礙，各部門的通力合作無論是對規劃的制定，還是對規劃施行產生的效果都會起到極大影響。加強對相關單位、部門進行中期財政規劃合作重要性的宣傳教育；對合作工作做的較好的單位、部門可以給予適當的獎勵和表彰，對表現欠佳的單位、部門可以給予適當的處罰與批評。

（四）科學劃分中期財政規劃部門的管理責權

1.重新劃分政府之間的事權范圍。理順政府間財政體制是做好財政中期規劃的基礎工作，也是關鍵所在。要依據國家有關法律和政策，明確中央的事權以及地方的執行責任。重新設計中央與地方之間的財力配置框架，通過支出責任的配置，確保中央對相關事權的掌控能力；通過財力安排，為地方履行執行責任提供物質保障。從提升各級政府對國家以及社會治理能力的角度出發，以事權安排為前提，改革和完善我國現行的財政收入體系，統籌各項稅收和非稅財政收入，分別為中央與地方的事權配置相對穩定的收入來源。

2.科學配置部門的管理責權。目前，部門管理責權配置不科學，國家職能在立法、行政、司法三類政權機構以及政府不同部門之間的配置存在很多不合理性，同級公共部門之間財政管理責權的橫向配置偏于分散，沒有賦予財政部門統一管理財政預算、財政政策以及公共資產、公共投融資事務的責權。因此，合理詳細地界定各公共權力機關、政府與財政部門、財政部門與其他公共部門之間的財政管理責任，直接關系到財政資金的配置、使用效益和財政管理活動效率，關系到中期財政規劃管理的實行效率。

（五）加強和防范地方財政風險

1.加強地方財政收入可持續性。目前我國地方政府增收緩慢，不但缺乏穩固的財源作為基礎，而且財政收入來源單一、結構簡單。有些地方政府財政收入過分依賴土地財政和當地幾個大企業、大公司的稅收繳納，有些則依賴其特殊地理位置或自然條件形成的單一稅源。因此，在組織財政收入中要積極考慮財政運行的風險點，積極化解問題，確保財政收入可持續性。

2.規范地方財政支出秩序。隨著營改增的全面實施，地方稅主體稅種嚴重缺失，地方稅制建設嚴重落后于中央稅制建設。建立與地方事權相適應的地方稅稅制體系已相當迫切，同時，要在理順各級政府事權和財權的基礎上，按照科學方法進一步完善轉移支付制度。

3.規范地方政府債務管理。目前地方政府債務負擔較重，存在一定的債務風險。今后，需要進一步規范地方政府債務管理，科學合理地制定政府舉債中長期計劃，嚴格界定債務資金的投向范圍。強化財政在地方政府債務融資中的主體地位，實行政府債務集中管理。同時，通過給予地方適當舉債權，使地方性債務公開化和透明化。

（六）加強中期財政規劃的科學管理

1.提升中期財政規劃績效理念。當前，我國亟待建立分行業預算績效指標體系和預算績效評價指標體系。今后，要加快研究建立預算績效指標體系，使其覆蓋所有預算部門和單位以及所有財政性資金。在中期財政規劃的編制、執行和監督的全過程植入績效理念。

2.推進政府綜合財務報告制度。政府會計是預算管理的基礎。實行以權責發生制為基礎的政府會計改革，能夠為預算管理提供更為全面而豐富的預算會計、財務會計信息，全面反映政府資產、負債、收入、費用等相關信息，為科學測算政府未來運行成本，準確編制中期財政規劃以及未來的中期財政預算，提供詳實的基礎信息。

3.健全項目預算審核機制。做好項目分類和清理工作，盡可能將實施內容相似的項目整合成一個項目，減少項目個數，增加項目層次。建立預算支出中期規劃和財政專項資金項目庫的信息對接和同步更新機制，加強中期預算項目庫管理，健全項目預算審核機制。通過篩選、論證、排序、審核支出項目，提前進行項目儲備，并逐年滾動，實現年度間資金項目安排的滾動管理和預算收支的綜合平衡，增強財政資金安排的前瞻性和可持續性。

4.加快財政信息化建設。加快財政信息系統建設，是實行中期財政規劃管理的重要支撐。一是真正實現財政部門內部、部門間的信息共享。進一步完善部門預算的編制、執行與總預算會計軟件的對接，實現財政系統內部數據的統一與共享。二是建立完備的財政數據庫，提高預算執行分析和預測水平，為中期財政規劃管理提供基礎性支撐。三是建立預算數據的動態優化系統。四是建立政府資金、資產和負債的信息系統和數據庫，為編制政府綜合報告提供全面準確的基礎信息。

（責任編輯：梁洪波）

A Research of the Implementation of the Mid-Term Financial Planning and Management

The Research Group of Anhui Fiscal Science Institute

As an important deployment of the State Council and the Ministry of Finance, the act of compiling the mid-term f nancial planning, is a mark of the transformation of the mid-term budget from researching and preparing stage to the total implementing stage.As a pioneering f nancial management,we need to deepen our research practically on many issues to achieve the desired results successfully.This thesis attempts to analyze the confusions and problems emerged from the implementation of the mid-term f nancial planning and management,proposing the right directions and suggestions to solve these confusions and problems by carrying out monographic study in the form of researching reports. Futhermore, it will provide references for the policy-makers on deepening the reform of the budget management system.

mid-term f nancial planning；diff culties；research

*課題組組長：葉翠青，研究員，安徽省財政科學研究所所長。課題組成員：鮑文前、萬勇、余衛民、汪文志。執筆人：汪文志。