多維視角下非農就業擴大的分析

翟文華

（淮北師范大學經濟學院，安徽淮北235000）

多維視角下非農就業擴大的分析

翟文華

（淮北師范大學經濟學院，安徽淮北235000）

基于邏輯分析與經驗總結相統一的方法，提出以國家就業優先的發展戰略和規劃為目標導向，加強財政政策及貨幣政策、城市化政策、創業政策與服務業支持政策等手段與就業的協同性，多維性擴大非農就業。

非農就業；財政政策；金融政策；城市化政策

中國經濟發展進入新常態，經濟要強的要求更加突出，而三農弱質更加凸顯：農業勞動力弱；“農民兼業化”；農業副業化。在經濟增速放緩情景下，如何繼續強化農業、確保農民持續增收？2015年中央一號文件提出，“積極發展多種形式適度規模經營”；“中國要強，農業必須強”；“中國要富，農民必須富”；中國糧食要安全；農村要繁榮。實現這些目標，必須擴大非農就業。農民失地而非農就業，利于社會安定。這不僅是國民福祉的根本要求，而且是農業經濟乃至整個國民經濟發展的必要條件。

在上述背景下，學界基本形成了如下共識：規模農業是農民富裕、農業現代化和糧食安全的必由之路，而農業富余勞動力的非農就業水平又決定規模農業的發展水平[1]。（1）農民減少，人均耕地面積才能擴大，農業人力資源才能充分利用，因而農民增收[2]。恩格爾系數表明，農產品產值在GDP中的絕對值增加，但是相對值或在GDP的比重是一定要下降的。因此，只有農業富余勞動力轉移到非農產業，農民人均GDP和農民收入才能相應增加。農民減少，就是非農人口的增加、農產品市場相應擴大的過程。這反過來促進規模農業發展。規模農業還給農民帶來邊際產出拉平效用和交易收益效用[3]，促進農民富裕。（2）合作社和大戶農民不但擁有勞動力素質高的優勢，而且務農專業化，注重數量質量效益并重、注重競爭力提高、注重農業科技進步、注重產品安全、資源節約和環境友好，能夠采用農業先進技術和工藝、購買農業機械，有利于農業現代化和農業產業化[4]，土地生產率和農業勞動生產率提高，中國糧食才能安全[5]。2012年全國種糧大戶和糧食生產合作社實施規模經營：種了1/10的土地，產出1/5的糧食。（3）農業現代化水平提高，農業才能強大，農業現代化表現為農業機械化提速，農業富余勞動力迅速增加，迫切要求農民的非農就業擴大[6]。（4）農民非農就業擴大，城鎮化發展[7]，農民購買力擴大，農民的農業投入和農村住房等建設投入增加，農民工返鄉創業擴大，農村才能繁榮。這里的非農就業，是指農業剩余勞動力工作在農業以外的各個產業，具體表現為分布于各個行業的農民工。其就業規模持續擴大，從2010年2.4億多人增到2015年的2.7億多人，月人均收入由2010年1 690元增加到2015年3 072元①。

綜上所述，擴大非農就業就成為解決三農問題的關鍵。然而，現有關于農民非農就業的研究，一般局限于某一方面的研究，缺乏全面、可操作性的研究。本文嘗試進行關于擴大非農就業的系統和可操作性研究。

一、財政政策創新擴大非農就業

農民就業保障體系要重于農地保障體系。中國每年新增約一千萬農民工，就業既能解決生計問題，更能夠充分利用人力資源，實現勞動者個人價值。就業的水平，決定了經濟“蛋糕”的大小，也就決定社會保障的水平。

擴大就業，必須排除對營利性和非營利性就業服務組織的限制，就業供給體系要從一元（政府）逐步向多元（政府、企業和非營利組織）協同發展轉變，調動各方面積極性，綜合發揮城鄉統一的就業、失業登記制度和用工管理、社保登記中心的作用，促進就業市場的發育和發展，加快健全公益化與市場化相結合、科學規范、精準靈活、實效便捷、覆蓋城鄉的公共人力資源配置體系，方便、引導、擴大非農就業，因而促進規模農業發展。就業的財政補貼、貼息貸款和稅式支出進一步增加，為農民創造非農就業及商業機會。

財政就業投入要向農民工傾斜，逐步實現農民工在就業和創業服務、失業和養老保險各個方面與市民同等待遇，尤其是逐步將農民工住房納入城鎮住房保障體系中。實現企業主體平等，財政補貼及貸款等由“公有制偏好”和計劃經濟思維向所有為經濟發展和就業擴大做出貢獻的企業和家庭農場等共享轉變。我國財政就業支出雖不斷增加，但目前就業支出僅占GDP0.34%左右，而絕大多數經合組織國家就業支出占GDP之比都在1%以上，我國這一比重顯然偏低。并且與退伍軍人、高校畢業生和下崗人員相比，農民工創業就業的政策扶持力度顯然薄弱，甚至農民工受到諸多的就業歧視。

各級政府直至村黨政組織都要建立就業服務機構和就業基金。立法規定就業投入要不低于GDP增長速度，更要發揮財政資金的種子和杠桿作用，誘導社會資本投入到就業擴大領域。近年來，海南省累計投入財政保險補貼資金4.95億元，帶動社會資金逾443億元，財政資金效應放大約130倍。設立財政農民工就業基金，并且提高財政就業經費的使用效益。建立科學的財政就業支出績效評估體系，對財政資金運行情況進行追蹤和效益評估，將及時反饋評估結果，為財政就業支出政策的不斷完善提供科學依據，使財政資金效用更大。

財政支出要向小微企業傾斜。其創造就業近80%，發明專利超70%，GDP貢獻占比60%，交稅占50%。補貼多些、增其實力，稅收少些、減其負擔，小微企業發展一點、經濟發展快一點、社會與經濟穩定和諧一點。小微企業稅收起征點繼續提高、納稅期限延長、稅收返還加快，其生存和發展的環境更有利，就業機會更多、就業質量更高。中小企業稅負減免，化稅為薪。優先扶持就業彈性大、比較優勢明顯的勞動密集型產業和企業。對經濟效益一般但勞動密集、GDP產出并不低的企業給以稅收優惠，鼓勵人力資源的充分利用。尤其是減免農資生產和經營企業的稅負，農資成本和價格降低，優質農資供給擴大，促進農業發展。

流轉稅要裁減，饅頭稅等人頭稅必須逐步廢除，穩定乃至降低生活必需品價格，實際工資增加。盡快開征物業稅，適時開征移民財產稅和遺產稅等，在財政收入逐步增長的條件下，逐步減少流轉稅。

財政培訓投入要確保培訓質量提高。隨著技術進步和產業升級，勞動技能需求從低向高；創業的風險性和復雜性與日俱增，創業者的素質和能力要求與時俱進。然而，2013年農民工受過技能培訓的僅占32.7%。培訓是農民擺脫貧困、加快發展的主要途徑之一，其從根本上促進農民就業穩定和收入增長，逐步告別低收入的困境，社會保障負擔相應減輕，有利于規模農業發展和社會穩定。適應經濟新常態的發展需要，健全學員自由擇校、校企結合的農民工培訓體制，政府購買培訓服務替代管辦合一，鼓勵社會力量辦學，促進培訓機構間展開培訓質量提高的競爭[8]，培訓經費必須由撥給學校向農民發放培訓券轉變，發展多層次、多門類、多渠道的技術適用、便捷、回報率高的培訓，提高學員的崗位適應能力、創業能力和市民化能力，其人力資本增加，造就一支結構優化、具有市場觀念、經營能力和法律意識的創業型人才隊伍和技藝精湛的技能型人才隊伍，為規模農業和工業化、城市化準備充足、合格的勞動力，擴大就業。

二、金融政策創新擴大非農就業

加大獎勵和利益補償力度，增加創業和規模農業的貸款，應該根據銀行發放創業貸款和涉農貸款的平均余額，在次年按比例由中央財政出資對商業銀行進行獎勵，并予以稅收優惠，降低涉農貸款提供者和提供小微企業資金支持的金融機構運營成本[9]。增加創業和小微企業的財政擔保基金，擴大創業和規模農業的貸款有效需求；充分發揮商業擔保與政府擔保的協同作用，調動小額貸款擔保機構的積極性；建立合作社聯保、村民小組聯保，促進靈活有效的多元組合擔保；融資抵押物的范圍放寬，農地使用權抵押擔保、農產品未來收益擔保、專利擔保等有效做法要進一步規范化、制度化，促進規模農業發展和就業擴大。

重獎守信者，嚴懲失信者，強化創業者和農民的誠信意識。建立信用評級體系，營造良好信用環境，提速信用企業、信用村鎮、信用農戶等誠信工程建設，增加貸款投放與企業、個人信用升級評定協同互動，促進金融安全與創業就業貸款雙贏。如海南省農信社“四給”：給農戶貸款“審批權”和利率“定價權”，給信貸員貸款風險“防控權”和工資“發放權”。

提高中央財政對規模農業和小微企業的保費補貼水平，增加農業政策性保險供給，拓展養殖業和種植業保險、農產品價格保險和質量保險業務，有效規避農業投資的風險。立足于農業產業鏈，“財政+銀行+擔保+保險”多方協同聯動，促進貨幣市場與保險市場、資本市場的深層次互動，多渠道籌措農業保險資金。同時，家庭農場、合作社和龍頭企業等產業組織作為一個農業投保組合，農業保險的有效需求擴大。

三、創業政策擴大非農就業

對瑞典的研究結果表明，創業帶動就業的系數是0.5-0.57。鼓勵創業的力度要大。其政策支持體系包括財政補貼、稅收支出、信貸傾斜以及創業的體制創新，創業的便利要最多而稅費最少；對創業活動的起步，資金、信息和咨詢服務要周到；對創業企業的運營，稅收減免、資金補貼、場地優惠、法律幫扶要全方位；市場競爭環境要完善；促進網絡創業、草根創業和關系創業。以創業促進農民工由異地轉移向就地轉移與異地轉移結合的轉變。改革之初的就地轉移（鄉鎮企業就業）是唯一選擇，而今天的就地轉移則說明經濟與社會的發展給農民帶來的機會增多，即承接發達地區的產業轉移、尤其是承接勞動密集型產業和現代農業，必須充分利用這一歷史機遇。

創業和就業擴大的主戰場是服務業。發達國家，服務業占GDP70%、生產性服務業占服務業70%。一些方面，發達國家的今天，即是中國的明天、生產性服務業發展的空間仍然很大。農業要強大，其服務必須一流。農業生產性服務業發展，尤其是科技強農，才能提升農業比較利益、確保糧食安全。服務市場化提速，通過農業服務社會化、專業化，實現生產性服務業與制造業和農業的互動融合發展。支持工業企業從傳統產品向研發、設計和品牌等方面延伸，從單純產品供給轉向其與服務供給并舉，服務質量不斷提高。現代服務業地域集中產生的整體規模效應和整體產業鏈效應，促進就業擴大，資源配置優化、環境美化、城市基礎設施完善，帶動城市群中多種產業的發展，促進區域產業結構優化和整體經濟繁榮。以新理念、新方式和新業態改造提升傳統服務業，以新老服務業發展促進城市群擴大，促進城市經濟轉型升級，提高城市吸納人力資源的能力。

家政、社區服務、機關企事業單位后勤保障等生活服務業要重點扶持，尤其是龐大的流動商販、臨時工、季節工、派遣工等非正規就業，是社會弱勢群體的根本保障，更是實現生活便捷、環境優美與就業擴大多贏的重要方面軍。非正規就業占城鎮勞動力之比已從17%上升到61%，對我國經濟增長的貢獻也已上升到48%[10]。

嚴厲打擊壟斷行為，交通、電信、金融等國有壟斷性服務行業的改革要深化，民營資本進人壟斷行業的領域相應擴大。生產性服務業的資源配置由政府為主轉向市場為主，市場準入放寬，擴大創業空間。混合所有制經濟要發展，引導民營資本參與國有企業改組，通過競爭機制，生產性服務的成本和價格降低，供給結構優化，滿足經濟、社會發展和就業擴大對生產性服務業的需求。

四、城市化提速擴大非農就業

城市規模和城市群每擴張1%，個人的就業概率提高0.016-0.018個百分點[11]。城市化是中國經濟增長的引擎，而鄉鎮城鎮化只是普遍增強了人們的勞動供給意愿，沒有為新增勞動力創造新的就業機會[12]。2011年全國地級及以上城市（市轄區）僅占國土面積6.7%，但總人口達到39 806萬人、GDP達到29.3萬億元，分別占全國29.5%和62%。而2011年中國城市化水平，比同等發展水平的國家1995年平均水平仍然低9%，與高收入國家的水平差距更大。中國13個城市人口過千萬，但城市平均人口只有52萬；地級以上城市，2011年每平方公里人口密度僅僅是0.917萬人，而最優規模卻是1.3萬人。即使北上廣等特大城市的人口密度仍然大大低于紐約、東京、香港。2000年，紐約都市圈達到6 500萬人，占美國總人口1/5；東京都市圈約3 700萬人，約占日本總人口3/10；倫敦都市圈多達3 650萬人，約占英國總人口58%。這些都市人口最密集，也是世界經濟最發達、競爭力最強的地區。中國香港人口密度為上海的兩倍，上海、乃至北京的人口容量潛力巨大，其他城市的發展潛力和人口容量就更大。

財政資金要帶動社會資金投入到城市化建設中，通過財政補貼和稅收優惠，促進項目融資、股權融資、特許經營等方式吸引社會資本投入，建設高效、便捷、環保、安全的基礎設施，加強城市群內部與其之間的經貿、旅游等社會經濟聯系，為城市間高效、有序的產業分工體系提供有力保障，促進區域要素融合協同發展，并逐步形成產業發展、基礎設施發展、經濟發展和區域核心—邊緣協同發展體系，促進城市間、城鄉間的合理分工，激發互通有無、優勢互補互動的雙贏和多贏效應，就業需求擴大。如交通狀況與就業擴大正相關，城市人均道路面積每提高1%，就業密度可提高0.29%[13]。以產業聚集促進就業增加，以就業增加促進人口聚集，推動居住空間與就業的融合，發展更多擁有南京西路、淮海中路等區位的“多中心”和“緊湊型”城市，城市空間格局優化，拓寬特大城市、大城市的綜合承載能力和人口承載空間，擴大就業，響應人力資本積累水平提升、農民移民能力提升、農民工市民化能力增強的需要，拓寬規模農業發展的空間，帶動國民經濟發展。

此外，增強互聯網的互動性與聯系的即時性，推廣、拓展公共事務網上辦理和自助服務，加強信息化建設所必需的基礎設施建設，為小微企業和農戶提供資費低乃至免費、有效性強的公共信息產品。出臺優惠激勵政策，鼓勵信息化服務商為小微企業和大戶農民服務，推進“村村通”工程為代表的基礎網絡全覆蓋。整合資源，通過信息平臺將農民、涉農企業和相關行業聚集在一起，激發信息化的聚集效應、規模效應以及產業的整合效應，有效解決信息傳輸終端、物流和市場對接等問題，使業主耳聰目明，經濟效益和社會效益提高。

目前，就業崗位供給要增加，薪酬水平等就業質量也要提高，因而居民購買力增加、內需擴大，促進就業增加，實現居民收入與就業的雙贏[14]。

上述擴大農民非農就業的舉措，是一個相輔相成、互補互動的系統工程。其中，財政投入增加、金融支持加大，引導社會資金擴大創業，促進就業，因而發展城市化、而不是城鎮化，進而促進非農就業。

注釋：

①白天亮.農民工有了更多“獲得感”[N].人民日報，2016-02-01（2）.

[1]唐秀華，王海飛.“創新發展”下的規模農業與非農就業：雙重困境·協同效應·融合共進[J].湖北民族學院學報（哲學社會科學版），2016（4）：34-39.

[2]張成玉.土地經營適度規模的確定研究——以河南省為例[J].農業經濟問題，2015（11）57-63，111.

[3]趙強，趙磊.西北少數民族地區勞動力文化素質狀況分析——以新疆為例[J].西南民族大學學報（人文社科版），2016（6）：35-40.

[4]羅必良.農地流轉的市場邏輯——“產權強度-稟賦效應-交易裝置”的分析線索及案例研究[J].南方經濟，2014（5）：1-24.

[5]王國敏，翟坤周.我國農民專業合作社發展的政治經濟學分析[J].經濟問題探索，2012（2）：65-72.

[6]張占倉.中國新型城鎮化的理論困惑與創新方向[J].管理學刊，2014（1）：27-33.

[7]徐建榮.新型城鎮化下江蘇農民工市民化成本探析[J].現代經濟探討，2015（2）：73-77.

[8]周志太.論農民工培訓市場[J].蘭州學刊，2010（09）：79-82.

[9]周志太.涉農貸款：由農發行獨撐轉向商業銀行共擔[J].云南社會科學，2013（2）：24-28.

[10]胡鞍鋼，馬偉.現代中國經濟社會轉型：從二元結構到四元結構（1949-2009）[J].清華大學學報（哲學社會科學版），2012（1）：16-28.

[11]陸銘，高虹，佐藤宏.城市規模與包容性就業[J].中國社會科學，2012（10）：47-66.

[12]丁守海.中國城鎮發展中的就業問題[J].中國社會科學，2014（1）：30-47.

[13]鄧明.中國城市交通基礎設施與就業密度的關系[J].經濟管理，2014（1）：163-173.

[14]周志太，翟文華.協同論視角下的薪酬收入增加機制[J].海派經濟學，2015（3）：100-109.

[15]周衛衛.農村公共產品供給的現狀及其方式轉換探析[J].懷化學院學報，2016（1）：57-60.

An Analysis of Employment of Non-agricultural Population

ZHAI Wen-hua
（School of Economics，Huaibei Normal University，Huaibei，Anhui 235000）

Based on a logic analysis and experience summary method，the author of this paper puts forward the national employment priority development strategy and plans for target direction in order to strengthen fiscal policy，monetary policy and urbanization policy，entrepreneurship policy，tertiary services and promote employment of non-agricultural population in various ways.

employment of non-agricultural population；fiscal policy；monetary policy；urbanization policy

F24

A

1671－9743（2016）12－0042－04

2016-11-20

國家社會科學基金項目“基于經濟學視角的協同創新網絡研究”（15FJL013）；安徽省社科規劃項目“安徽國有上市公司高管創新激勵協調機制研究”（AHSKY2015D42）；教育部人文社會科學重大項目“國有經濟戰略性調整與中國特色社會主義道路”（13JJD790012）。

翟文華，1972年生，女，安徽蚌埠人，講師，吉林大學國有經濟研究中心博士生，研究方向：產業經濟。