行政事業單位內部控制建設的困惑及建議

謝紅梅

陜西省發展和改革委員會

行政事業單位內部控制建設的困惑及建議

謝紅梅

陜西省發展和改革委員會

為進一步提高行政事業單位內部管理水平，規范內部控制，加強廉政風險防控機制建設，經筆者對多家行政事業單位調研，總結了目前部分行政事業單位內部控制制度的現狀，結合《內控規范》分析了行政事業單位在內控制度建設中存在的困惑，提出了推動制度建設的建議。

行政事業單位；內控制度建設；困惑；建議

在我國，內部控制最初來自企業自身對規范化管理和股東掌握企業運營準確信息的需要，最重要的推動因素是外部審計師對企業財務報表審計的需要。在改革開放前，企業內部控制制度的建設基本上還處于空白。改革開放后，企業自主經營、自負盈虧，為企業健全運營機制、加強內部控制提出了要求。2012年12月，為促進行政事業單位自覺提高內部管理水平，從經濟活動風險管控的角度落實廉政風險防控的要求，財政部發布了《行政事業單位內部控制規范(試行)》，此規范于2014年1月1日起施行。標志著內部控制建設在行政事業單位起航。

一、行政事業單位建設內部控制制度的重要性。

內部控制既是行政事業單位的一項重要管理活動，又是一項重要的制度安排，是行政事業單位治理的基石。實施好內控規范，對于提高單位管理水平，改進公共服務的質量和效率，規范財經秩序，建設服務型政府都具有重要意義。

(一)有利于行政事業單位改進公共服務的質量和效率

隨著我國經濟的高速發展，國家對公益事業也加大了投入，為了提高公共服務的質量和效率，國家對行政事業單位進行了一系列的改革措施。黨的十八大明確指出：要深化行政體制改革，建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府。從一定意義上講，科學的內部控制，能夠起到制度籠子的作用，有效防范腐敗，從而提升公共服務的效能。

(二)有利于提高行政事業單位內部管理水平

在我國，行政事業單位既是社會公共服務的提供者也是社會事務的管理者，隨著我國經濟的不斷發展，整體經濟實力也在不斷增強，國家向社會公共服務的投資也越來越大。近幾年財政在加大投入的同時也加強了對經費支出的績效考核，相應出臺了財政全面預算、國有資產管理、國庫集中支付等制度規范，并對實施效果進行有針對性的審計檢查，如小金庫專項治理、全面清查事業單位國有資產等，使財政的管理工作逐步走向科學化和精細化。由于，我國行政事業單位內控起步較晚，制度建設也未得到相應的重視，內部控制總體上還比較薄弱，不能按照相關制度嚴格把關。而加強內控建設，是提高行政事業單位內部管理水平的有效保證。

二、目前行政單位內部控制制度建設的現狀

目前，與企業相比，我國行政事業單位內部控制建設更顯薄弱。

(一)內控意識淡薄，內控環境相對薄弱

目前，部分行政事業單位的領導對內控未給予充分重視，缺少風險意識，對工作中的各項風險點也很少關注，認為內控制度是財務部門、會計人員等人的事情，全員的參與度不高，致使相關工作人員工作熱情和工作積極性也不高。單位的治理結構、內部組織機構設置不合理，缺乏規范的決策、執行、監督機制，部分單位沒有獨立的財務部門和審計部門，沒有內部的審計機制等。有些則認為行政事業單位的資金主要由財政安排，每月只要根據年初預算批復向財政申請撥款，取得資金、使用資金便可以了，以至出現制度建設淡薄的現象。

(二)制度建設不健全，控制措施不到位

部分行政事業單位尚未制定系統規范的會計內控制度，或者簡單地以財政的部門預算替代內部控制；還有一些單位雖然制定了會計內控制度和辦法，但未能嚴格執行，對制度的執行及效果缺乏必要的監督，導致有章不循、違章不究，內部控制制度形同虛設，內部管理權限失控，不相容職務沒有有效分離，職責不清，越權行事，也給濫用職權造成可乘之機。

(三)缺乏專業技能，制度不能有效執行

“再有效的制度也需要有人執行”，制度的有效運行，對財務管理有更高的要求。經對多家單位調研，部分單位由于領導的不重視，財務管理人員沒有執業基礎和相應的任職資格，部分財務人員沒有相應的從業資格，有些單位任用沒有從業資格人員從事財務工作，缺少必要的專業知識和專業技能，沒有能力去辨別和拒絕違反財經法規的行為，不能有效執行內部控制，使內部控制不能有效運行。

(四)機制不健全，缺乏內外監督

雖然，部分單位成立了內部審計部門或內部審計小組，但內部審計人員一般由單位的財務人員或其他人員兼任，缺少應有的獨立性或專業技能；而財政、審計部門作為主要的外部監督機構，以前年度主要側重于檢查財政資金使用的合法、合規，缺乏對被審計單位的內部控制制度是否健全、有效監督的考評，這在一定程度上不利于行政事業單位內控制度體系的完善。

三、目前行政事業單位內部控制建設存在的困惑

《行政事業單位內部控制規范(試行)》從2014年1月1日實施以來，各行政事業單位積極推進內部控制建設，取得了初步成效。但也存在部分單位重視不夠、制度建設不健全、發展水平不平衡等問題。經對多家行政事業單位進行調研，主要存在以下原因：

(一)單位領導認識不到位，重視不夠

《內控規范》明確規定，單位負責人應當對本單位內部控制的建立健全和有效實施負責，同時要積極發揮其他工作人員的作用。為推進內控建設，2015年財政部又發布了《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》(財會[2015]24號)，《指導意見》明確提出了全面推進行政事業單位內部控制建設的總體目標，要求以單位全面執行《內控規范》為抓手，逐步將控制對象從經濟活動層面拓展到全部業務活動和內部權力運行。經調研，很多單位總認為內部控制由財政部主導，理應由財務部門牽頭，認為內控制度建設是財務部門或審計部門的事情，其他部門參與度不高。

(二)建立內部控制的組織架構不健全

行政事業單位內部控制具有全面性的特點，即內部控制貫穿單位經濟活動的決策、執行和監督全過程，涵蓋單位的相關業務和事項，實現對經濟活動的全面管控。《單位內控規范》第十三條規定：“單位應當單獨設置內部控制職能部門或者確定內部控制牽頭部門，負責組織協調內部控制工作。同時，應當充分發揮財會、內部審計、紀檢監察、政府采購、基建、資產管理等部門或崗位在內部控制中的作用。”現實情況，我國行政事業單位是一類涵蓋范圍廣泛、人員結構復雜的組織體系。部分行政事業單位，由于歷史原因或機構編制等，沒有獨立的財務部門，沒有內部審計，沒有資產管理部門等，單獨設置內部控制職能部門的可能性很小。

(三)內部管理基礎薄弱

行政事業單位內部控制的目的就是要確保單位預算管理規范、資金運行安全、權力運行規范、事業健康發展，實現對各項管理活動和權力運行的制約。行政事業單位由于內控起步較晚，內部控制薄弱，內部監管機制不健全等因素，使行政事業單位內部管理基礎相對薄弱，部分單位的制度建設落后，不能按照有關制度嚴格把關，同時相應的內部控制制度建設也未得到應有的重視。

四、全面推行行政單位內部控制建設的幾點建議

(一)加強推行內控建設的力度

《指導意見》明確提出逐步將控制對象從經濟活動層面拓展到全部業務活動和內部權力運行，到2020年，基本建成與國家治理體系和治理能力現代化相適應的，權責一致、制衡有效、運行順暢、執行有力、管理科學的內部控制體系。同時，為保證各項任務能夠有序有效開展、落實到位，《指導意見》按照共同治理的要求，還從加強組織領導、抓好貫徹落實、強化督導檢查和深入宣傳教育四個方面做出部署，提出要求。從制度的改革方面來看，財政部主導的規范體系在會計控制、財務控制、預算控制乃至經濟業務控制等方面，具有強大的功能，而非財經領域。建議由財政部牽頭，聯合其他部委，共同推進行政事業單位內部控制規范。

(二)督促行政事業單位加強對內控規范的認識

自《單位內控規范》發布實施以來，各行政事業單位積極推進內部控制建設，取得了初步成效。但還存在部分單位重視不夠、制度建設不健全、發展水平不平衡等問題。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出：“對財政資金分配使用、國有資產監管、政府投資、政府采購、公共資源轉讓、公共工程建設等權力集中的部門和崗位實行分事行權、分崗設權、分級授權，定期輪崗，強化內部流程控制，防止權力濫用”，為行政事業單位加強內部控制建設指明了方向。建議將《內控規范》納入黨的群眾路線教育實踐活動的長效機制建設中，督促單位加強對內控規范的認識，推進內控制度的建設及實施。

(三)督促行政事業單位完善內部控制組織架構的配置

《內控規范》第十五條規定：單位應當建立健全內部控制關鍵崗位責任制，明確崗位職責及分工，確保不相容崗位相互分離、相互制約和相互監督。單位應當實行內部控制關鍵崗位工作人員的輪崗制度。要實現第十五條的規定，對部分規模較小的行政事業單位來說確實有一定的困難，針對不同情況，建議：在規模以上單位增設獨立的財務部門、內部審計部門、資產管理部門等。規模較小的單位也要有內部審計機制，獨立的財務人員和資產管理人員。這些應從源頭上增加專門的編制。

[1]《我國內部控制發展》 么么岔 2013(8)