我國當前城鄉建設用地置換的實踐探索及問題剖析

汪啟寶

河南省固始縣國土資源局石佛店鎮國土資源所

我國當前城鄉建設用地置換的實踐探索及問題剖析

汪啟寶

河南省固始縣國土資源局石佛店鎮國土資源所

城鄉建設用地的置換是緩解城市建設用地緊張、有效利用閑置的農村建設用地和保護耕地的重要手段，但是近幾年，我國城鄉建設用地的置換問題頻發，出現了許多違反國家土地政策的行為，嚴重影響到了社會的和諧與經濟的穩定。面對這些問題，如果不加以解決，就將會影響到我國的城鄉協調。本篇文章就著重對我國當前的建設用地置換的實際情況進行分析，總結實踐經驗，尋找問題的根源，并提出解決問題的辦法和措施，推動我國的土地資源利用和發展。

城鄉建設用地置換；問題；城鄉；發展

引言：

土地置換是指依法取得的不宜利用和開發的原有建設用地，在完成土地復墾后與經過土地利用總體規劃被規劃為建設用地的農用土地或其他建設用地進行置換的行為。現階段，在我國的土地置換政策上，只有《土地管理法實施條例》以及《國土資源部關于加強耕地保護促進經濟發展若干政策措施的通知》(國土資發〔2000〕408號)﹑《土地開發整理若干意見》(國土資發〔2003〕363號)搓出了一些原則性的規定，并沒有出臺專門的土地置換法律法規。這就在實際的土地置換中，給一些不法企業和個人有了空子可鉆，給土地的利用和發展帶來不好的影響，同時也危害到了耕地的保護。

1.我國當前城鄉建設用地置換的政策與試點推進

1.1 城鄉建設用地置換政策

為了促進城鄉的協調發展﹑合理配置土地資源﹑加快新農村建設﹑推動城市化進程，我國在土地置換上實行了“掛鉤”政策。在2004年的《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》中，“掛鉤”一詞首次出現，隨后在2005年正式提出，到了2008年被正式確定下來。我國的“掛鉤”政策，在保護農民利益﹑造作流程。實踐原則等多個方面提出了明確的規定。根據現有的政策法規，城鄉建設用地的置換必須是農民自愿，不能強迫實行，不得侵害到農民的利益，必須妥善安置和補償好農民。在實施的原則上，必須遵循總量控制﹑封閉運行﹑定期考核﹑到期歸還的四項原則。

1.2 城鄉建設用地置換試點

我國城鄉建設用地“掛鉤”政策實行以來，為城鄉統籌發展提供了強有力的政策工具，對于支持城鎮化﹑促進農民工的市民化作出了巨大貢獻。由于各地區人口﹑資源﹑環境不同，在城鄉建設用地置換促進農民工市民化的實踐方面，產生了不少類型模式，其中，天津的“華明模式”與河南的“新鄉模式”具有明顯的北方特色。

位于天津市東麗區的華明鎮，轄14個村，共4.8萬人，2005年開始試點利用城鄉建設用地掛鉤的政策工具推進農民的市民化政策。經過幾年的探索，實現了農民從生活方式到生產方式再到戶籍身份的全面轉型，形成全國著名的天津“華明模式”。通過“宅基地換房”的方式，推進農民生活方式的轉變，分享城市的公共服務。農民以其宅基地，按照規定的置換標準換取小城鎮中的一套住宅，遷入小城鎮居住，原有的宅基地統一組織整理復耕。在不增加農民負擔和不減少耕地的基礎上，實現人口向城鎮集中，工業向小區集中，耕地向種田大戶集中，農民由第一產業向第二﹑第三產業轉移。

新鄉是河南省地級城市，2012年城鎮化率為44.69%，城鎮化及工業化水平均低于全國平均水平。在這個基礎上，新鄉市借助城鄉建設用地掛鉤，對新型農村社區建設進行了深入的探索和實踐，其主要特點是將新型農村社區納入城鎮化，形成五級城鎮體系；同時撤并村莊，將農民集聚于小城鎮和新型農村社區，在新型農村社區配置相應的基礎設施和公共服務，農民實現就地市民化。新鄉通過農村建社區的辦法推進就地城鎮化，使工業欠發達地區﹑特別是具有農業優勢地區推進城鎮化的有價值的探索。一是有效地促進了城市資源下鄉，公共資源為農。二是就地城鎮化方式也適應了承接東部產業轉移﹑本地勞動力回流的趨勢，符合國家新型城鎮化要求。三是新鄉人地掛鉤和土地指標的跨區域交易。

2.我國城鄉建設用地置換中存在的問題

2.1 土地選址不當

部分企業和當地政府，為了能夠盡快得到置換的土地，減少開發土地等待的時間，選擇土地時不夠仔細，把關不嚴，忽視了許多重要問題，所選的土地不在規劃的農業用地區域內，而屬于建設用地，這就使得土地置換的效果大打折扣。

2.2 只重視土地的使用，而忽視了補充

有些企業和單位，在對土地復墾的檢查驗收階段，工作不認真，只是走過場，復墾的土地，與所占用的農業用地數量不符，質量也有差異。有的甚至只是繳納一定的保證金，就直接占用農業用地進行非農項目開發建設，對于土地的復墾完全就不聞不問，最后不了了之。

2.3 可操作性較差

在我國的土地置換中，雖然用于復墾的土地已經完成了征地補償和安置等手續，采用這種推磨式的形式進行置換也能有效防止重復補償，但是這種形式的可操作性比較差，在實際應用中，耗時比較長，推進難度大，其中設計的人員和利益層面也很復雜，產生的矛盾混合歷史遺留問題的很多。另外，后續的等級手續等也十分的繁瑣，工作量也很大。

4.我國城鄉建設用地置換問題的解決措施

4.1 正確劃分置換建設用地的類別

必須對建設用地做出明確的劃分，防止出現錯誤規劃用地﹑復墾不合理的現象。清楚的界定農業用地和非農建設用地。

4.2 堅持先補充后占地的原則

在城鄉建設用地置換中，復墾土地的驗收，應當由上級政府進行把關，驗收合格之后，企業或占地單位才可以占用面積相當的農業用地。

4.3 簡化操作方式

在建設土地的置換審批上，合理簡化審批模式，明確審批權利的界定，防止出現違規違紀現象。

5.結束語

隨著我國城市化進程的加快，經濟實力的崛起，目前我國的城市建設用地十分緊張，城鄉建設用地的置換能夠很好的緩解這一現狀，但在置換過程中，雖然還存在著許多難題，但是只要我們的企業能夠嚴格把控各項流程，積極響應國家政策，合理合法的進行占地，積極創新建設用地置換的新道路，共同推動我國的城市化進程。

[1]余素勛.完善城鄉建設用地增減掛鉤制度的思考[J].黑龍江科技信息，2014，33 ：282

[2]嚴蘇桐.城鄉建設用地增減掛鉤政策利弊分析[J].人民論壇，2014，26：150-152

汪啟寶，(1979.11.25-)，性別：男，民族：漢，籍貫：河南固始，職稱：助理工程師，學歷：中專，單位：河南省固始縣國土資源局石佛店鎮國土資源所，研究方向：城建