土地發展權視野下農民土地權益的保障

劉竹青,詹王鎮,2,3

(1.蕪湖職業技術學院,安徽蕪湖241003； 2.國土資源部中國國土資源經濟研究院, 北京101149； 3.甘肅省高級人民法院, 蘭州 730010)

土地發展權視野下農民土地權益的保障

劉竹青1,詹王鎮1,2,3

(1.蕪湖職業技術學院,安徽蕪湖241003； 2.國土資源部中國國土資源經濟研究院, 北京101149； 3.甘肅省高級人民法院, 蘭州 730010)

我國經濟的快速發展，必然伴隨著城市化進程的加快，政府基于城市發展所帶來的公共利益的需要，必然要征收原屬于集體所有的、農民使用的集體土地，作為對價，政府補償給集體和失地農民如土地補償費、安置補助費、地上附著及青苗補償費等相應的費用，但是現行的補償標準過低，導致失地農民與政府之間的矛盾日益突出；通過對國內外土地征收制度的研究，在正確界定土地發展權的概念、厘清土地發展權的主體、對比國內外土地發展權制度的基礎上，嘗試引入土地發展權概念，提出構建我國合理的土地收益分配機制設想，從而切實保障農民的合法利益，維護農民的土地權益，保證城市化順利推進。

土地發展權； 土地權益； 保障

在我國經濟快速發展的同時伴隨著城市的不斷擴張，在城市化快速推進的過程中，為緩解土地的供應緊張問題，政府必然基于公共利益的需要，征收大量涉及農村集體的土地，但由于我國集體土地征收相關法律、法規的的不完善，現行征地補償主要是對被征收人的被征收土地法律上當下的財產價值予以市價補償，而對被征收土地因用途轉變而產生的巨大增殖利益不予以補償，導致補償普遍偏低，農民土地權益得不到有效保障，由此可見，農民土地權益缺失的根本原因在于土地發展權缺失。

一、我國土地發展權理論

我國最早引入土地發展權這一概念的是1992年原國家土地管理局編制的《各國土地制度研究》，但到目前為止，我國在法律上還沒有確定“土地發展權”這個概念，更未建立與之相關的制度。我國學者基于土地管理實踐中土地發展權客觀存在這一現實，進行了一定的研究，形成了一定的理論體系。

對于土地發展權的概念，有廣義和狹義之分，廣義是指集體土地權利人改變土地用途、提高土地開發強度、增加土地投入、土地流轉等獲得更多利益的權利。包括三種形式，一是農民在保持農地農用性質的條件下，自由進行農業結構調整種植具有較高經濟收益的經濟作物，或將農民將土地進行流轉所獲得的收益，二是為了滿足農村宅基地、農村公共設施、公益事業用地等集體建設需要，通過法定程序將將農村集體土地變更為農村集體建設用地；三是政府為了公共利益的需要，通過行政征收改變集體土地的性質，將集體土地變更為國家所有的土地。

狹義的土地發展權是僅指土地用途進行變更獲得更高開發利益的權利，即政府基于公共利益的需要，征收集體土地，從而改變集體土地的性質，變成國有土地，土地權利人因其土地性質的改變所獲得的更多利益的權利。本文研究在征遷過程中農民的土地權益保障問題，此處的土地發展權特指原屬集體所有的農村集體土地因國家征收導致土地用途發生改變，農民作為集體土地的原權利人所享有的獲得更高開發利益的權利，即狹義上的土地發展權。

在經濟發展過程中，人們普遍意識到，土地的價值不在于所有而在于利用，但因為土地資源的稀缺性，土地開發受到嚴格限制，所以作為土地開發利用的土地發展權的價值日益顯現。土地發展權作為土地所有權一個重要部分，它是具有財產價值的物權，與土地的占有權、使用權、收益權、處分權是相并列的一種權利，是一種私權，同時，土地發展權又體現了國家對土地開發利用的控制，是一種公權，土地發展權具有公法上和私法上的雙重性質。

二、國外土地發展權制度

國外對土地發展的研究比較早、相關的理論也比較成熟。通過分析、比較英國、美國等國家的土地發展權制度的架構設計各方面的特點，逐步形成我國土發發展權制訂的頂層設計，從而有利于解決目前我國集體土地征收過程中的各種問題，完善我國土地發展權制度。

在西方，對土地發展權研究最早的是英國，1947年的《城鄉規劃法》首次將土地發展權以法律的形式確立下來，法律明確規定土地所有者或者土地開發者需要對土地進行開發，必須向地方規劃機關申請開發許可，在獲得土地開發許可證后，才能進行土地的開發，進行開發之前，還必須要交給土地發展價值稅。由此可見，英國的土地發展權的范圍涉及地上、地下、建筑物等進行實質性改變的土地發展范圍之內，土地發展權的收益的分配有兩種方式，一是征收發展稅將收益的一部分收歸國家，另一方面將增值利益在政府與土地權利人之間合理分配。

20 世紀 60 年代，美國引進了英國的土地發展權制度，明確規定，美國土地發展權歸農地所有者私有。其原因是自20 世紀中期以來，美國經濟發展迅速，城市化進程加快，但土地用途管制沒有得到有效的執行，導致耕地流失嚴重，此舉有利于農地所有者保護農地。美國將土地分為兩類，一是農地、特殊建筑物等需要保護的受限制開發區，第二類是城市中心及近郊地區的可開發區，可開發區的開發強度又分為若干個等級。所以，土地發展權制度也分為兩種，一是土地發展權轉讓制度，二是土地發展權征購制度。土地發展權轉讓制度是指可開發區的土地權利人可通過市場交易購買受限制開發區的土地所有人所享有的土地發展權，將這兩種土地發展權疊加，從而可獲得更高的開發強度。土地發展權的征購是指政府為了保護農地、特殊建筑物等需要保護的受限制開發區，購買原土地權利人的土地發展權，原土地權利人，仍可按原來的使用方式對土地進行使用，但喪失了對土地進行開發利用的權利。

從英國和美國兩國的土地發展權制度的分析，可以看出，一是土地發展權具有公法和私法上的雙重性質，體現了國家對土地開發利用權利的限制，體現了對土地所有權人私權的保護;二是土地發展權的歸屬，英國倡導“公私兼顧”，美國要求“歸私”，這是各國基于本國國情的不同，而作出的不同的制度設計。

三、我國集體土地征收補償現狀及原因

按《中華人民共和國土地管理法》規定，我國現行的土地所有權分為土地的國家所有權和土地的集體所有權。國家所有的土地主要包括城市市區的土地、法律規定屬于國家所有的農村及城市郊區的土地，集體所有的土地主要包括法律未規定屬于國家所有的農村、城市郊區的土地、宅基地、自留地和自留山等?！锻恋毓芾矸ā访鞔_規定，任何單位和個人要改變原屬于農民集體的土地的性質進行建設的，必須依法向有關部門進行申請?！稇椃ā芬裁鞔_規定國家可為了公共利益需要，可以依照法律規定對土地進行征收并給予經濟補償。

通過《憲法》、《中華人民共和國土地管理法》、《農村土地承包法》等相關法律可知，農村集體土地的所有權雖歸農村集體，但農村集體組織只能決定農村集體土地用于農業建設，無權決定其用于非農建設開發，農村集體土地要用于非農建設開發，必須要經過國家基于公共利益的需要，履行依法征收的程序，將集體所有的土地變為國家所有，才能用于城市建設開發。

目前，根據我國《土地管理法》的規定，政府在征收農村集體土地給予農村集體組織和農民的土地征收補償費用主要包括土地補償費、安置補助費、地上附著及青苗補償費。土地補償費，是對農民集體土地所有者和土地使用者，因土地被征收而造成的土地投入和收益損失的補償；安置補助費，是為了安置因土地被征收而喪失了生產資料和基本生活保障的農戶所給予的補償；地上附著物補償費，是對因征地造成的被征土地上的建筑物、構筑物等附著物損失進行的補償；青苗補償費，是對青苗所有者因土地被征收導致正處于生長期的農作物不能按期收獲的損失的補償。

從目前我國農村集體土地征收補償的現狀來看，存在諸多問題，主要表現在，首先，根據《憲法》的規定，國家可以基于“公共利益”的需要依法征收農村集體土地，但在實際過程中，嚴重背離了“公共利益” 的內涵，將征收擴大到“非公共利益”的現象屢見不鮮，其次，征收補償標準過低，政府雖在征收農村集體土地時給予農村集體和農民一定數額的經濟補償，但是這種靜態的補償難以彌補農民在動態上的損失，造成政府與農民的利益分配嚴重失調；再次，征遷安置工作有待完善，失地農民的社會保障問題突出，造成群體性上訪事件頻發，最后，征地過程中被征遷者參與度不高，導致出現“權力尋租”，損害被征遷戶利益。

農民土地權益缺失的根本原因農民的土地發展權沒有得到保護，現行的補償標準是一種靜態的補償，補償的依據是土地征收之前的收益，而對于土地因為性質的改變而獲得的動態發展利益不予補償，使農村集體和失地農民的對征收政策的抵觸比較大。為此，有必要引入土地發展權這一概念，并進行頂層設計，完善土地發展權制度，從制度層面研究解決農村集體土地征收補償問題，全面保護農民的合法權益。

四、我國土地發展權制度的有益探索

從各方面的情況看來，誠然，我國雖未從法律層面來明確土地發展權，但實踐中，為了緩解失地農民與政府之間的矛盾，平衡政府、失地農民和開發商之間的利益分配，重慶、廈門等地開始對土地發展權的利益分配制度進行有益探索，形成了各具特色的土地發展權制度，如重慶的“地票”交易制度、廈門的“金包銀”制度，對未來我國土地發展權制度提供了現實性、可行性的借鑒。

重慶“地票”交易制度。《重慶農村土地交易所管理暫行辦法》第四條規定農地交易品種包括兩種：實物交易和指標交易。指標交易就是“地票”交易，是指對閑置的、未開發的農村集體建設用地按照標準進行復墾，在經過標準化驗收合格后，與以后的建設用地指標掛鉤，復墾的土地在重慶農村土地交易所面向全市范圍內進行公開交易。同時，這種方式又增加了城市建設用地指標，實現城市建設與偏遠地區經濟發展雙贏。自2005 年以來，廈門市在產業開發園區建設中，探索并形成了廈門“金包銀”制度。這種制度最大的特色就是在工業園區建設時，在留地安置模式的基礎上，統一規規劃，形成工業園區的“金邊”效應，加大對村莊居民的“銀里”改造，促進了園區與被征地農民的和諧發展，就地實現工業化、城市化。

從重慶“地票”制度和廈門“金包銀”制度可以看出，這兩個制度內在地包含了一些土地發展權的思想，如重慶“地票”制度農地土地發展權能夠實現市場化運作，提高土地的利用率，促進建設用地的供給，也保障了失地農民的利益，廈門“金包銀”制度提出了預留地地安置模式、使用權入股模式其實也是在工業發展的同時，也讓失地農民分享經濟發展的成果，也體現了土地發展的重要思想。重慶“地票”制度和廈門“金包銀”制度對土地發展權的一些理論、觀點進行了有益的探索，其成功實踐對促進我國土地發展權制度的完善發揮了重要的作用。

五、確保農民土地權益的我國土地發展權的構建

我國農村集體土地征收過程中土地發展權補償制度的缺失，也就是土地所有權人對集體土地的未來發展性權利的缺失，導致國家獨享土地因用途的改變而產生的巨大利益，不利于我國未來的城市化發展，也不利于失地農民未來的生活的保障。因此，必須構建國家和原土地所有者共享的土地發展權制度。

(一) 完善土地發展權制度的頂層設計,使土地供應制度規范化

土地發展權的概念就是讓失地農民分享在土地用途時所獲得的發展收益。我國的《民法通則》、《物權法》等雖未明確規定土地發展權，但我在我國現行的土地使用的有償出讓制度、農村集體土地使用權流轉制度等，都是建立對土地發展權權利分配的的基礎上。集體土地發展權是從所有權中分立出來的一種物權，完善土地發展權制度的頂層設計,厘清土地開發權利主體歸屬，在不同的主體之間合理分配土地增值利益，保護農村集體和失地農民的合法權益，穩定社會秩序，有利于保護耕地，實現土地資源的優化配置，提高土地的利用效率，促進農村集體土地的合理利用、流轉和征收。

(二) 明確集體土地發展權的歸屬，促進權利主體合當權益的保護

對于集體土地發展權的歸屬，理論界有不同的觀點，有學者的認為集體土地發展權歸國家所有，有學者認為集體土地發展權歸集體土地所有權人——農村集體所有，還有學者認為集體土地發展權歸國家和農村集體共享。目前通行的一種觀點就是集體土地發展權歸集體土地所有權人——農村集體所有，國家可以基于公共利益的考量，依法征收農村集體土地，將農村集體土地的所有權、發展權等收歸屬于國家，集體土地所有者及使用者也得到了與所有權、發展權價值相應的經濟補償。

(三) 完善農村集體土地征收補償機制，構建失地農民的社會保障機制

國家基于公共利益的需要，依法征收了農民用以養活家人的土地，土地于農民而言就是生命的一部分，是其生活的主要來源。集體土地被征收后，集體或農民喪失了作為生活重要來源的生產資料，喪失了對于土地的使用權等財產性權利，喪失了通過土地獲得土地增值利益的可能，因此，政府在對失地農民進行補償時，應該對失地農民既有損失進行補償，還要參照集體土地進入一級市場交易價值予以補償。

對于失地農民進行補償的方式，必須要構建失地農民的社會保障機制，積極探索“土地換社?！?、社會保障安置等社會保障制度，通過這種土地發展權的補償，減輕了政府部門的負擔，保障了失地農民的發展利益，促進了社會和諧、穩定。

土地發展權的概念是指原屬集體所有的農村集體土地因國家征收導致土地用途發生改變，作為集體土地的原權利人所享有的獲得更高開發利益的權利。我國土地發展權概念的創設，不僅在于保護國家耕地，限制私人的開發，而更在于保護失地農民的合法權益，通過概念的界定，從頂層制度的層面明確集體土地發展權主體的歸屬，土地發展權的分配等，依法將集體土地所有權和發展權等收歸屬于國家，集體土地所有者及使用者也得到了與所有權、發展權價值相應的經濟補償，并完善農村集體土地征收補償機制，構建失地農民的社會保障機制，保障以基本生活為主要內容的被征地農民社會保障制度，切實保護失地農民的合法權益，促進我國集體土地征收制度的完善，實際國家的和諧發展。

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2016-11-05

劉竹青(1980-)，男，安徽懷寧人，講師，研究方向為民商法，電話：18156582226。

F301;D922.31

[文章編號]1671-4733(2016)06-0145-04

10.3969/j.issn.1671-4733.2016.06.042