我國規(guī)劃環(huán)評的困境及其破解之道探討

陳玉芳

國網(wǎng)河南省電力公司長垣縣供電公司

我國規(guī)劃環(huán)評的困境及其破解之道探討

陳玉芳

國網(wǎng)河南省電力公司長垣縣供電公司

通過對近年來我國主要行業(yè)和領(lǐng)域規(guī)劃環(huán)評實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的系統(tǒng)總結(jié)，發(fā)現(xiàn)主要存在規(guī)劃和投資主管部門干預(yù)、環(huán)評文件質(zhì)量不高、環(huán)評結(jié)論與項(xiàng)目建設(shè)脫節(jié)、環(huán)評成果實(shí)施缺乏機(jī)制保障等幾個(gè)方面的突出問題。要提高規(guī)劃環(huán)評的有效性，就必須突破上述方面的制約，對整個(gè)規(guī)劃環(huán)評管理體制進(jìn)行系統(tǒng)改革，培育推進(jìn)規(guī)劃環(huán)評的政策環(huán)境，并加強(qiáng)規(guī)劃環(huán)評與現(xiàn)有政策、機(jī)制的整合。本文對我國規(guī)劃環(huán)評的困境及其破解之道進(jìn)行了探討和分析，希望為以后的具體工作起到實(shí)際的參考作用。

環(huán)評；發(fā)展歷程；展望

1 、我國規(guī)劃環(huán)評存在的主要困難

1.1 部門消極抵制降低了規(guī)劃環(huán)評的執(zhí)行率

規(guī)劃環(huán)評是對擬議規(guī)劃的環(huán)境影響進(jìn)行分析預(yù)測，并在此基礎(chǔ)上做出方案比選和優(yōu)化，從而起到預(yù)防或減緩不良環(huán)境影響的一項(xiàng)制度。與項(xiàng)目環(huán)評相比，規(guī)劃環(huán)評更加注重過程、公眾參與和程序性。在編制和審查過程中，往往要通過廣泛的社會(huì)參與，在利益相關(guān)者之間達(dá)成一致，從而將環(huán)境保護(hù)要求納入社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，促進(jìn)社會(huì)和諧。從美國、加拿大、歐盟各國的開展情況來看，規(guī)劃環(huán)評大多屬于決策輔助性質(zhì)，開展主體一般為規(guī)劃編制部門。環(huán)保部門在其中的主要角色是咨詢、審查和監(jiān)督。我國雖然在環(huán)評法中明確了“一地、三域、十個(gè)專項(xiàng)”規(guī)劃要做規(guī)劃環(huán)評，但對于審查主體的規(guī)定卻非常模糊。再加上缺乏實(shí)施細(xì)則、環(huán)評費(fèi)用不足等原因，規(guī)劃編制和審批部門普遍存在抵觸情緒，經(jīng)常使規(guī)劃環(huán)評淪為形式，甚至成為加快項(xiàng)目審批的通行證，難以發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用。由于環(huán)保部門與其他投資主管部門為平級關(guān)系，在開發(fā)與保護(hù)存在尖銳矛盾時(shí)，也難以協(xié)調(diào)其中的利益關(guān)系。從目前來看，一方面是規(guī)劃環(huán)評的開展情況不理想。

1.2 現(xiàn)有機(jī)制難以保證評價(jià)結(jié)論的客觀公正

在西方國家，由于政企獨(dú)立、產(chǎn)權(quán)清晰、監(jiān)督到位，因此政府在推動(dòng)環(huán)境影響評價(jià)制度方面并無后顧之憂，而企業(yè)為了避免環(huán)境責(zé)任，保護(hù)自身利益，也往往會(huì)花大力氣來執(zhí)行環(huán)境影響評價(jià)制度，從而使環(huán)境影響評價(jià)成為責(zé)任主體的自覺行為，評價(jià)結(jié)論的科學(xué)性也大大提高。但在我國，受多種因素制約，環(huán)境影響評價(jià)尚未成為責(zé)任主體的自覺行為。特別是對于規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)，現(xiàn)有利益機(jī)制往往會(huì)影響評價(jià)結(jié)論的科學(xué)性和公正性。主要原因有如下幾個(gè)方面，我國正處于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，各地普遍存在投資饑渴，再加上以國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)為導(dǎo)向的政績觀一直沒有改變，對開發(fā)規(guī)劃構(gòu)成限制的規(guī)劃環(huán)評，在自我評價(jià)模式下，難以提出制約規(guī)劃的強(qiáng)硬結(jié)論。國公有制經(jīng)濟(jì)占有較大比重，并且是各級政府財(cái)政收入的主要來源，政府與企業(yè)之間存在千絲萬縷的聯(lián)系，由政府組織編制的規(guī)劃環(huán)評，難以對企業(yè)發(fā)展構(gòu)成實(shí)質(zhì)性限制。

1.3 環(huán)評文件質(zhì)量不高難以為決策提供強(qiáng)力支撐

由于規(guī)劃包含的內(nèi)容較多、涉及的時(shí)空尺度較大，并且具有很強(qiáng)的不確定性：因此，規(guī)劃環(huán)評的復(fù)雜性要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于項(xiàng)目環(huán)評。在這種情況下，要科學(xué)預(yù)測規(guī)劃實(shí)施可能帶來的環(huán)境影響，就需要有強(qiáng)大的技術(shù)力量和先進(jìn)的技術(shù)方法。但從目前來看，絕大多數(shù)從事規(guī)劃環(huán)評的機(jī)構(gòu)，其主要業(yè)務(wù)都是建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)，難以跳出項(xiàng)目環(huán)評思維模式的束縛。而科研水平相對較高的高校和研究機(jī)構(gòu)，對開展規(guī)劃環(huán)評又缺乏熱情。因此，我國規(guī)劃環(huán)評的技術(shù)力量明顯不足，直接影響了環(huán)評文件的質(zhì)量。

2 、展望與建議

2.1 制定目標(biāo)

解決環(huán)評制度出現(xiàn)的問題，首先要為其制定有限目標(biāo)，采用簡單有效的管理方法，提高制度效率，并與其他制度相結(jié)合，形成完整的項(xiàng)目管理體系，提高制度效果。明確環(huán)評制度定位，實(shí)現(xiàn)研究和審批的分流管理。理清環(huán)評的工作職責(zé)，區(qū)別環(huán)評研究和環(huán)評制度。大力簡化環(huán)評審批流程，進(jìn)一步明確環(huán)評工作職責(zé)、工作內(nèi)容、工作標(biāo)準(zhǔn)，提高審批效率。簡化后的環(huán)評文件，內(nèi)容較為簡單，評判標(biāo)準(zhǔn)清晰，審批部門易于判斷，制度落實(shí)將更加方便可行。簡化后的環(huán)評制度可以最大限度地減少權(quán)力尋租空間。

2.2 建立環(huán)境影響評價(jià)制度與排污收費(fèi)制度

為更好地整合政策資源，還應(yīng)建立環(huán)境影響評價(jià)制度與排污收費(fèi)制度、總量控制制度、區(qū)域限批制度、環(huán)境監(jiān)測制度、環(huán)境規(guī)劃制度等其他環(huán)境保護(hù)制度之間的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，提高環(huán)評的有效性。其次，環(huán)評制度優(yōu)化后，還要加大對違反制度的建設(shè)單位和環(huán)評機(jī)構(gòu)的處罰，不斷凈化環(huán)評市場。簡化后的環(huán)評制度操作性應(yīng)更強(qiáng)，技術(shù)審查和審批的環(huán)節(jié)尋租空間更小，但對環(huán)評機(jī)構(gòu)和審批部門的監(jiān)管也不應(yīng)放松。對于環(huán)評市場業(yè)已存在的借證掛證、弄虛作假等不良風(fēng)氣要堅(jiān)決打擊，加大查處力度，并定期向社會(huì)公開。

2.3 嚴(yán)肅查處不按環(huán)評要求落實(shí)環(huán)保措施的企業(yè)

嚴(yán)肅查處不按環(huán)評要求落實(shí)環(huán)保措施的企業(yè)，確保環(huán)評效果得到發(fā)揮。最后，加大信息公開和環(huán)保宣教力度，發(fā)揮公眾監(jiān)督作用。在發(fā)達(dá)國家環(huán)評制度的運(yùn)行機(jī)制中，通過公眾對項(xiàng)目主體實(shí)施監(jiān)督。而在我國，由于環(huán)評制度與污染追責(zé)制度分離，環(huán)評制度的監(jiān)督落實(shí)完全由政府承擔(dān)。過高的信息成本，使環(huán)保部門僅僅能夠?qū)ο鄬唵巍⒚鞔_的方面進(jìn)行較為有效的監(jiān)督，如對項(xiàng)目主體是否出具了環(huán)評報(bào)告做出鑒別；而對于相對模糊、標(biāo)準(zhǔn)不明晰的行為，如項(xiàng)目主體是否落實(shí)環(huán)評改進(jìn)建議、環(huán)評報(bào)告建議是否能有效避免負(fù)面環(huán)境影響等，監(jiān)督則難以實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，公眾由于缺少環(huán)保專業(yè)知識(shí)，環(huán)保參與能力還有待提高。應(yīng)該進(jìn)一步加大環(huán)評各環(huán)節(jié)的信息公開，發(fā)動(dòng)全社會(huì)的力量共同對建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境管理進(jìn)行監(jiān)督，努力開展各類環(huán)保宣傳和教育，提高公眾監(jiān)督能力，最終提高環(huán)評的落實(shí)率和嚴(yán)肅性。

3 、結(jié)束語

綜上所述，環(huán)評制度在環(huán)保工作中發(fā)揮了重要作用，也面臨重大考驗(yàn)。環(huán)評行業(yè)必須認(rèn)真審視現(xiàn)存問題，在制度上實(shí)現(xiàn)根本性變革，才能讓環(huán)評制度真正發(fā)揮出其應(yīng)有的作用。

[1]梁睿，童莉，向啟貴，莊思源，周學(xué)雙.中國頁巖氣開發(fā)的環(huán)評管理及建議[J].天然氣工業(yè)，2014，06：135-140.

[2]陸大道.關(guān)于區(qū)域性規(guī)劃環(huán)評的基本內(nèi)容和要求[J].經(jīng)濟(jì)地理，2013，08：1-4.