濰坊市城市管理綜合行政執法問題及對策

祝利民

（濰坊學院，山東 濰坊 261061）

濰坊市城市管理綜合行政執法問題及對策

祝利民

（濰坊學院，山東 濰坊 261061）

城市管理綜合執法權合理配置有三個基本理論，即城市分權制衡理論、公共管理理論以及“大城管”理論。針對濰坊市城市管理綜合行政執法方面存在的問題，借鑒美國、日本、德國、我國香港地區以及大陸幾個主要城市綜合執法的經驗，濰坊市城市管理綜合執法應在完善執法體系建設、建設高素質的執法人員隊伍、將分散經營者相對集中在合理的范圍內以及完善相對人救助與救濟制度上進行改進和完善。

城市管理；綜合行政執法；對策

在依法治國的大背景下，城市管理綜合行政執法是法治政府建設的一個重要組成部分。濰坊市城市管理綜合執法雖然已經取得了良性發展，但在發展過程中也暴露出諸多問題。創新和發展城市綜合行政執法的基本理論，并以此為指導，針對實際問題，尋找適合濰坊市城市管理綜合執法實際的對策，是深入貫徹中共十八屆四中全會提出推進綜合執法的部署要求的必由之路。

一、城市管理綜合行政執法權合理配置的基本理論我國城市化進程正在加快，而城市管理綜合

執法問題一直在曲折中前進。城市管理綜合執法權配置的理論學說主要有以下三個：

（一）分權制衡理論

廣義的行政權，包括行政立法權、行政命令權、行政處理權、行政監督權、行政裁決權、行政強制權和行政處罰權等。行政權的行使主體是行政機關,而行政權的合理配置關系到行政相對人的切身利益,也關系到社會秩序的正常運行。立法、行政、司法三權分立的思想，是城市管理分權制衡理論的基礎?！耙獙崿F對行政權力的有效制約和合理配置,從而達到限制政府權力,維護公民權利的目的。”[1]46法國思想家孟德斯鳩等進一步繼承和發展了洛克的思想，逐步深化和完善了權力分權與制衡理論，并為西方城市管理提供了理論基礎。這種分權制衡的理論，是西方社會歷史發展的產物。一方面，公民為了爭取到更多的政治民主權利,與統治階級作了很多斗爭；另一方面,分權理論也是西方資產階級革命后，新政權推翻舊政權，各方勢力平衡的結果。從一定意義上說，權力分權與制衡理論不適合于所有國家。但是，權力分權與制衡理論的某些優點可以借鑒和利用。比如，該理論是從對權力的制約和合理配置，以及保障公民權利的角度進行考量的，這種安排具有一定的合理性，可以防止行政權力的過分泛濫。在依法治國基本方略的指導下，行政權的合理配置亦應在法律的框架內進行。

（二）公共管理理論

現代城市管理離不開公共管理理論的支持。公共管理是政府主導的、整合了各個公共部門的管理資源，運用一系列規則和制度，對社會公共事務進行合理治理的過程。現代社會，一些非政府性的公共組織、基層自治組織以及社會團體，在公共管理方面越來越凸顯出其重要作用。但是，管理這些公共組織的，主體還是在政府。政府雖然不直接參與某些公共事務的管理，但是管理規則的制訂還是在政府。目前，我們還是以政府為絕對主導地位建立起一系列規則、制度，實行對城市的有效管理為主要的選擇。而如何運用行政手段對社會公共事務進行治理管理,是公權力的實施和再分配的重要課題。

（三）“大城管”理論

“大城管”理論是伴隨著城市化進程的發展而發展而來的。隨著城市化的發展，城鄉一體化建設進程也在加大，城市對一個地方經濟發展的帶動作用越來越重要。如何管理好治理好城市，讓城市更好地發揮帶動作用，是新形勢下面臨的重大課題。城市管理，不僅僅是管好一座城市，而應站在更高、更遠的角度上，運用一系列政策、措施，進行規劃和管理，并帶動社會的全體人員參與管理，形成多元化的城市管理體系?！按蟪枪堋崩碚?旨在構建內外協調一致、分工合作的城市綜合管理體制,統籌規劃協調各個職能部門,達到法律效果與社會效果的統一，以樹立良好的政府形象,推動城市現代化的進程。

二、濰坊市城市管理綜合行政執法存在的問題及原因

濰坊市城市管理綜合行政執法近些年已經取得了很好的成效。但是，還面臨著很多亟待解決的問題。特別是，重大惡性事件還時有發生，造成了比較大的社會影響。①據報道：2013年10月26日凌晨2時多，一輛有超載嫌疑的貨車進入昌樂縣城，正在巡查的昌樂縣城管執法局直屬二中隊中隊長田敬森帶領隊員將其攔下后，貨車司機突然加速，將正準備上前檢查的田敬森卷入車底，執法車也被撞出近20米，34歲的田敬森因公殉職。案件發生后，在附近執勤的交警帶領兩名城管隊員一路追趕，大貨車一路闖卡、撞壞警車，司機還找來親朋攔截警方追捕后逃脫。當天上午，大貨司機李某被抓獲歸案。詳見《濰坊日報》2013年11月18日《夜查大貨，他犧牲在車輪下 昌樂縣城管執法局直屬二中隊中隊長田敬森巡查時殉職》一文。總的來看，濰坊市城市管理綜合行政執法存在的主要問題及原因如下:

（一）執法依據粗放，容易導致執法權泛濫和行政不作為兩個極端現象的發生

1996年的《行政處罰法》是城市管理綜合執法權的源泉，首次明確了相對集中處罰權制度。根據國務院法制辦公室《關于在山東省濰坊市開展相對集中行政處罰權試點工作的復函》，濰坊市人民政府于2003年2月26日通過了《濰坊市實施城市管理相對集中行政處罰權規定》（以下簡稱《規定》），自2003年4月1日起施行。濰坊市城市管理行政執法局也制訂了相應的《濰坊市城市管理相對集中行政處罰權實施細則》（以下簡稱《實施細則》），亦自2003年4月1日起施行。從《規定》的內容來看，統一由城市管理執法監察機構行使市容環境衛生、城市規劃、工商行政、公安交通管理等方面法律、法規、規章規定的全部或部分行政處罰權以及省、市人民政府規定的其他職責。該《規定》成為城市管理綜合行政執法的重要依據，在實踐中發揮了積極的作用。不足之處主要有：一是管得太多，而且缺乏清晰的邊界限定。這樣容易導致濫用權力的可能性，也可能會使執法者無所適從而導致行政不作為。二是很多事項沒必要，也不可能由城市管理綜合執法部門來行使。如，《規定》第三章城市規劃管理方面第三十一條“在城市規劃區內，未取得建設工程規劃許可證或者違反建設工程規劃許可證的規定進行建設，責令停止建設、限期拆除或者沒收違法建筑物、構筑物或者其他設施；影響城市規劃，尚可采取改正措施的，責令限期改正，并處以土建工程造價的3%至10%的罰款。”這明顯是城市規劃建設部門的主要職責。三是個別條文對罰款數額的規定幅度過大。如，第41條、42條等均對違反《規定》的行為作出了罰款2萬元以下的規定。容易導致實踐中不好掌握罰款的標準和數額，也容易導致罰款權被濫用。《實施細則》雖然作出了進一步詳細的規定，但也存在同樣的上述問題。

（二）綜合執法人員素質參差不齊，執法方式簡單粗暴

從全市范圍來看，城市綜合管理執法人員數量嚴重不足，且素質高低不一。為彌補人員數量上的缺陷，各執法單位聘用了不少合同制人員。但這些人員的待遇低，其教育培訓也嚴重不足，執法效果可想而知。而且，這些人員的執法主體資格亦無法律上的依據。實踐中，執法人員（包括聘用合同制人員等）往往治理有余，引導不足。罰款、驅趕、踢攤成為常態，常導致矛盾激化，城管打人的事件屢屢被媒體曝光。比如，城市管理執法人員,作為城市管理一支重要力量,其文明素質直接關系到政府的形象和法律的權威。如果這支隊伍素質良莠不齊，城市管理綜合執法難見其效。暴力執法損害的不僅僅是當事人的權益，更損害了黨和政府的形象。加強城市管理綜合執法，為的就是讓老百姓有一個更好的生活和工作環境。執法人員素質上去了，執法方式進步文明了，暴力執法、暴力阻法的悲劇才不會一次次的發生。

（三）執法程序不規范，執法的正當性經常遭到質疑

隨著依法治國戰略的不斷推進,城市管理行政執法逐步走向規范化、合法化的軌道。但是，執法程序不規范的頑疾依然存在，在很大程度上影響了執法的公正性、正當性，也經常遭到當事人以及社會各界人士的質疑。程序公正是實體公正的前提和保障，沒有程序公正，無所謂實體公正。但是,受傳統的“重實體、輕程序”觀念的影響,城管執法部門往往以追求所謂的效果為理由，忽視執法程序的規范化、合法化。表現在當事人陳述、辯解的權利不能得到保障、重大處罰決定沒有舉行聽證等。在現代依法治國的大背景下，“參與、對話、論證、互動已經構成了現代法律程序的基本特征，并集中體現在了程序正義的觀念之中。”[2]261如何將程序正義的理念、措施落到實處，是一個重大而又迫切的問題。

（四）沒有從切實解決群眾的實際困難角度進行綜合考慮，導致執法效果不好

亂擺攤、占道經營等種種影響城市管理的現象，本質上是沒有生活來源的群眾為生存而不得已之舉，如果不從切實解決群眾實際困難的角度進行治理和疏導，不能從根本上解決他們的生計問題，綜合執法效果將大打折扣。在城市管理綜合執法過程中,公共利益和小商小販的個體利益有時是沖突的。小商小販有生存的利益需求,而部分居民的消費需求也是小商小販存在的重要條件，但這些可能與全體城市居民的有序環境利益相沖突。如何平衡這些利益，并納入法治化軌道，是城市管理綜合治理要重點考慮的。但是，目前的管理措施趨向于治理為主，疏導不足，導致“敵疲我打,敵追我跑”的惡性循環。雖然各地嘗試為小商小販們劃定了一定區域，可以在規定的時間段內經營，但這些區域和時間段的劃分是否合理，并沒有科學的決策程序。小商小販的生存需求和部分市民合理的消費需求不能得到滿足，綜合執法的效果自然不會好。

（五）綜合行政執法缺乏有效救濟途徑，相對人維權難

城市管理綜合行政執法的復議和申訴是對被執法者的一項救濟權利。國家有《行政復議法》、《行政訴訟法》等相關法律法規，并有信訪投訴等制度，以保障行政相對方的權利。但在實踐中，行政復議的案件少之又少，行政訴訟的案件也不多，并且勝訴率很低。這一方面有相對方法律意識單薄，素質不高的因素，也有相關部門人為設置障礙，甚至相互偏袒的因素存在。這在城市管理綜合行政執法領域，相對人通過復議或行政訴訟的方式維權的比較鮮見。因為，對于大多數城市管理綜合行政執法的執法行為來說，行政相對人申請行政復議或者提起行政訴訟維權成本過高。而在行政機關作出可能重大影響相對人的生活生產的行政決定時，采取舉行聽證會的方式固然可取，但往往這種聽證會也成了走形式，聽證會程序的正當性屢遭質疑，這使得城市綜合行政執法的事前救濟也落空。

三、城市管理綜合行政執法制度的經驗借鑒

（一）國外的幾個國家

美國的城市管理制度比較健全，各州政府可以根據實際情況進行部門的設立和法律法規的制定，鼓勵居民參與到城市建設中來，對一些街頭小販發放營業執照，完善的行政機關內部監督制度、健全的司法監督制度等在實踐中發揮了重要作用。

日本比較注重發揮地方公共團體的作用，鼓勵提倡人民直接參與，把行政執法活動刑罰化，司法行政程序強制化，確保行政執法活動有效地進行。

德國城市規劃的機構編制和管理工作都必須按照法律統籌安排。公眾參與規劃的起草、審查、批示等各項工作。城市管理職能部門屬于秩序局，相對集中擁有規劃、工商、衛生和環保部門的職權職能，其處罰過程要經過嚴格的程序合法進行。

（二）我國香港地區

香港沒有設立專門的城市管理綜合行政執法機構，但其城市管理效果很好。其完整、高效的行政執法體系的劃分是關鍵。政府對城市管理綜合行政執法的監督很全面，力度也很大。比如，通過各種手段從各個主體、各個層次、各個角度進行監督，實現城市綜合管理的高效運行。

（三）國內幾個大城市

北京市的城市綜合管理一直走在全國前列。宣武區是首個經國務院批準同意實施城市管理綜合執法的試點地區。經多年努力，多頭執法、權力疊加及條塊分割等問題已解決，行政執法的權威和效率大大提高。北京崇文區的城市管理重點放在改善民生上來,力促單一管理向社會化管理的轉變。在管理方式和形式上,把先進的信息技術手段融入到政府管理模式當中。并且，加強宣傳,讓更多的市民參與到政府城市管理工作當中。在執法手段上,多次通過聯合執法的方式加大執法的力度，取得了良好效果。為有效化解執法過程中的矛盾，還創新了柔性執法的方式。即將“談判技巧”引入執法，緩解矛盾,避免發生沖突。

上海市在集中行使行政處罰權上取得了良好的效果。根據國務院有關文件精神,先后制定了《關于本市開展區縣城市管理領域相對集中行政處罰權工作的決定》、《上海市城市管理相對集中行政處罰權暫行辦法》等，在各區縣廣泛開展了城市管理綜合執法權的執法工作,行政機關的執政力大大提高。并且，以綜合執法為方式,對涉及到的公共管理的權力又分成市、區、街道三級，各級各司其職。

廣州市城市管理工作的重點近些年集中在加強綜合執法力度上。在責任、權限的劃分上，明確、具體。甚至包括經費的預算等，也逐步做到清晰、明確。2008年，廣州市又進行了大規模的城市管理職能部門的大部制改革。城市管理部門成為獨立的實體行政單位,擁有市容市貌、城管綜合執法、道路衛生、市政建設等多個領域的行政執法權。這次大部制改革為職能的優化起到積極作用。

四、濰坊市城市管理綜合行政執法的對策

（一）完善執法體系建設

根據全國人大的授權，山東省人大常委會決定，從2015年8月1日起，濰坊市可以制訂地方性法規。這給城市管理綜合執法體系建設帶來了新的契機。完善的執法體系是城市管理綜合行政執法的前提。一是要建立和完善公民參與制度。要建立暢通的利益表達機制,及時發現并疏導群眾的需求。要制訂相應的公民參與的制度和規范，使公民參與制度化、規范化。要將民眾參與規范性文件的制定納入執法體系建設，使法治建設更符合民眾實際；二是要合理劃分城市管理綜合行政執法權限。執法權限不清晰，會導致行政執法體系的混亂，出現行政不作為、亂作為的現象。對城市管理綜合行政執法主體、機構編制、執法人員身份，以及城市容貌衛生、城市規劃、城市交通狀況等涉及城市管理的各方面，應出臺相關的規定予以明確。并應對無權作出的行為，加以禁止性的規定；三是豐富城市管理綜合行政執法的方式。城市管理綜合執法的方式，并非只有行政處罰。先服務后管理，是城市管理綜合行政執法首先要考慮的模式。比如，小商小販亂擺攤的問題，其存在的原因是能給周圍的居民帶來便利。執法，應該在行政相對方和居民利益間尋求一種平衡。如何平衡，則是重點。疏堵相結合，才是解決這類問題的基本方法。政府應加大對城市管理的財政投入，并給予小商販相應的政策支持，同時加大監督檢查的力度；四是建立較大數額罰款等處罰方式聽證制度。應當進一步明確規定，申請聽證是當事人、有利害關系的第三人的法定權利。并且，應進一步明確當事人聘請律師參與聽證的權利，這必將在推進行政處罰的公正性上大有裨益。

（二）加強教育培訓，建設高素質的執法人員隊伍

沒有高素質的執法人員，再好的制度也是擺設。一是加大對執法人員的業務培訓和心理疏導。通過定期或不定期的業務培訓、外出參觀學習等，可以交流經驗，提升業務能力。另外，城市管理綜合行政執法人員面臨的工作壓力大、當事人的抵抗情緒強等因素，往往容易導致執法人員出現不同程度的心理問題。緩解執法人員的壓力，使其積極面對各類行政相對人，才能更好地干好城市管理工作；二是完善內部監督制度和執法責任追究制度。切實推進行政執法責任制是內部監督的關鍵，使內部監督更直接、更便捷。行政系統的自我約束機制既包括上級行政部門對于所轄的下屬行政部門的監督,還包括監察、審計等方面的監督。另外，建立執法人員的過錯責任追究制,通過各項制度、措施的保障,將執法責任制貫穿到執法的全過程,從而建立起依法高效的執法隊伍；三是完善對執法人員的考核、升職制度。對城市管理綜合行政執法人員要加強管理，建立定期考核評估、升職機制。不合格者，進行再培訓教育或是調離執法隊伍、給予相應處罰等。對于日常表現優秀者，應給予相應的獎勵，并在提拔、升職上優先考慮。特殊貢獻者，可破格提拔。如此，才能充分調動城市管理綜合行政執法人員的工作積極性，保證執法工作良好、有序的開展。

（三）變治為導，將分散經營者相對集中在合理的范圍內

充分發揮社區的作用，是城市管理綜合執法的重要手段。一是可以憑借社區建立非正式的小商販組織。因為在實踐中,城市小商販們多數是依附于社區、街道經營，可以把長期在某個社區經營的小商販們組成一個非正式的基層組織。該組織可采取建立非正式性的小商販協會，通過定期開會等形式及時向有關部門反映群眾訴求，以及時化解矛盾糾紛；二是可以社區為單位，合理劃分經營區域，限制經營的時間和地點。將小商販的經營控制在可控范圍內，從而有效解決難以治理的頑疾。

（四）完善相對人救助與救濟制度

救助與救濟制度是城市綜合管理不可缺少的一環。一是結合實際，切實解決困難群眾的生活問題。城市管理綜合執法的相對方，往往是經濟比較困難的小商販們。其違法經營，也自有其苦衷。對這類人群，在采取治理與疏導的同時，對有特殊經濟困難的個體，切實解決其眼前的實際問題，才能更好地管理；二是暢通群眾與政府溝通的渠道。相對方與執法人員不應是對立的主體，而應當同是城市建設的主體。為公眾創造意見反饋和平等對話的平臺，及時傾聽和反映群眾的訴求，及時解決面臨的問題，才能更好地管理好城市；三是完善城市管理綜合行政執法行為的復議和申訴程序。復議和申訴，是給相對方程序上最后的救濟。要給行政相對方釋明訴訟的權利及其他維權的途徑。行政復議與行政申訴渠道的暢通，不但是保障相對方權利的最終措施，也必將深入推進依法治國的基本方略。

[1][英]洛克.政府論：下冊[M].北京：商務印書館,1999：46.

[2]徐亞文.程序正義論[M].濟南:山東人民出版社,2004：26.

責任編輯：王玲玲

D922.1

A

1671-4288(2016)04-0034-05

2016-05-16

2015年度濰坊市社會科學規劃重點研究課題“濰坊市城市管理綜合行政執法問題及對策”（項目編號：濰社科學術委發[2015]2號）

祝利民（1980-），女，河北滄州人，濰坊學院馬克思主義學院講師，博士。