我國外來物種入侵的法律防治

徐傳秋

(福州大學 法學院，福建 福州　350116)

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我國外來物種入侵的法律防治

徐傳秋

(福州大學 法學院，福建 福州350116)

[摘要]隨著世界經濟的發展和全球經濟一體化進程的加快，外來物種入侵已經成為影響國家安全的主要因素之一。我國外來物種數量繁多，已成為遭受外來生物危害最嚴重的國家之一，入侵物種已對我國生態系統、環境和社會經濟造成了嚴重影響。文章對我國外來物種入侵的法律防治進行了一系列思考和分析，并提出相關的改進建議。

[關鍵詞]外來物種入侵；法律防治；管理體系；公眾參與

生物多樣性作為人類生存的條件和社會經濟發展的基礎，是生命系統的基本特征。生物多樣性保護直接關系到人類生存環境的穩定，并對全球經濟社會發展的資源和環境基礎的堅實和穩固具有重大意義。[1]中國是世界上生物多樣性最豐富的國家之一，與全球生物多樣性面臨嚴重威脅一樣，中國的生物多樣性也面臨著巨大的壓力。[2]外來物種入侵嚴重是其中很大一部分原因，這些外來物種對中國的生物多樣性造成嚴重威脅，致使社會經濟遭受重大損失，環境進一步惡化。

一、生物多樣性概述

生物入侵也稱外來物種入侵，是指由于有意或無意的人為活動而被引入，在當地的自然或半自然生態系統中形成了再生能力，并對當地的生態系統或景觀造成明顯的損害或影響的物種。具體來說，外來物種入侵具有以下四個方面的危害：

1．破壞生物多樣性，破壞生態環境

就目前世界的研究發現，外來物種入侵其過程都能看到人類的影子，例如觀賞性植物引入、異地放生、隨進口農產品和貨物引入，等等。入侵物種在異地沒有天敵、環境適宜，極易導致大規模繁殖，減少生物鏈的長度，導致當地的生態環境遭到破壞；外來物種中的動植物與本地種雜交，致使當地的遺傳多樣性和完整性受到威脅，甚至阻礙生物資源和環境的可持續利用，破壞自然資源。

2．造成社會經濟損失

外來物種入侵造成的經濟損失包括兩個方面：一方面，外來物種入侵對農林牧副漁等產業甚至交通、旅游業和工業都可能帶來直接的經濟損失；另一方面，外來物種入侵也會帶來間接經濟損失，例如損害森林、濕地、農田等的生態平衡。

3．引發社會及政治問題

外來物種入侵可能對某一區域的生態環境產生較大改變，而生活在這一區域的人群的生活方式也必然受到影響，人們經過長期穩定的生產生活所形成的人際關系也可能被打亂，并引起糾紛。

外來物種入侵也可能導致政治問題。縱觀全球，外來物種入侵通常是通過國際貿易等形式引發的，國際貿易并非簡單的經濟關系，深層次來看，由于國際貿易是一個國家與另外一個或多個國家進行的經濟活動，那么，它就極易導致政治問題的發生，就如貿易保護主義。由于國家間進出口的檢驗標準有所不同，有些國家便會以防止外來物種入侵為借口，實行貿易保護措施。①在國內，外來物種入侵也會引發生態安全的考慮，許多國家已經將生態安全提升到關乎國家和民族存亡的高度來對待，并在國內進行一系列政策、法律活動等，維護國家和民族的生態安全。生物入侵導致的生態安全問題已經成為現代國家環境政策實施對象和國家安全的重要構成要素，應當引起我國各界的高度重視。

二、國外外來物種入侵的防治立法

1．美國

美國立法模式的典型特點是制定綜合的防治外來物種入侵的法律，并在此基礎上輔之各項綜合實施戰略，即“綜合立法+國家戰略”模式。其于1900年出臺的《萊西法案》是最早針對外來生物進行法律規制的立法之一。1992年的《外來物種防止與執行法案》規定，《萊西法案》所管制的動植物，禁止通過美國的郵政系統進行郵寄，《植物保護法案》所管制的植物、動物產品也禁止郵寄運輸。1996年美國國會通過的《國家入侵物種法案》主要是針對1990年的《外來水生外來物種阻止與控制法案》進行的補充和修改，是為了防止和控制無意引進的外來有害物種的擴散，并對有害水生物種進行了界定。1999年根據克林頓總統頒布的13122號行政令，成立了國家入侵物種委員會，負責協調各部門應對外來物種入侵，制定聯邦政府的計劃指南，及時開展疫情監測、風險預防和入侵防治等工作，并設立專項資金，結束了多個機關管理外來物種入侵時的各自為政的局面，將分散的力量凝聚起來共同應對外來物種入侵。2000年，美國又頒布了《有害外來雜草控制法案》和《植物保護法案》，對外來入侵植物方面作了詳細規定。

此外，美國還出臺了《國家環境保護法案》《野生鳥類保護法》《瀕危物種法案》等，這些法律共同建立起較為完善的外來物種入侵的管理與防治的法律體系。

2．日本

與美國的立法有所區別的是，日本的模式是制定專門的立法來管理和控制外來物種的入侵。日本在明治維新之后，隨著國際交往的日益密切，也引進了不少外來物種。有些外來有害入侵物種給日本經濟和環境造成重大威脅和損失。為了應對外來物種入侵，日本沿用一般的環境立法規制方法，出臺了一系列的相關法律，其中最為重要的是2004年制定的《外來物種入侵法案》，該法案最突出的亮點在于它將外來物種分為：入侵物種(IAS)、未歸類物種(UAS)和其他物種，并對其進行分類管理。IAS列入內閣級的《外來入侵物種法案》命令中，除非獲得主管大臣許可，否則，任何可能導致這類物種入侵的活動都被禁止；UAS列入大臣級執行的《外來入侵物種法案》命令中，此類物種，經當事人申請并由政府有關部門研究后再決定是否允許進口；其他物種可以進口，但在后來的調查和研究或以其他方式發現其可能有害，則可隨時被歸為IAS或UAS。[3]日本與外來物種入侵防治有關的法律還有《進口植物檢疫條例》《植物保護法》《森林法》《野生動植物瀕危物種保護法》等。日本政府對外來物種入侵保持高度警惕，并嚴格立法和執法，對違反《外來物種入侵法案》的制裁力度相當大，違反規定進口外來入侵物種最高可判3年以下的有期徒刑或處以300萬日元以下的罰款，并且明文規定可以并罰實施。

此外，日本還對防治外來物種入侵的行政部門做出了具體的規定，明確了環境省的職權，由其在總體上對外來入侵物種進行管理，農林水產省則在有關經濟領域和環境省共同進行管理控制，明確了各省職責，對防治外來物種入侵具有積極作用。

三、我國防治外來物種入侵的立法現狀及其不足

(一)我國防治外來物種入侵的立法現狀

外來物種已經引起了國際社會的高度重視，許多國家也相繼制定了相關的政策和法律。就目前國內立法來看，我國還未制定一部專門的法律來規制外來物種的入侵，而關于外來物種入侵防范的法律規定集中于引種管理方面。同時我國的行政法規和部門規章在外來物種入侵的管理與防控方面也有相關規定，在一些省市也制定了地方性法規，如《安徽外來物種入侵突發事件預案》《沈陽外來物種防治管理暫行辦法》等。

此外，我國還建立了外來物種名錄。外來物種入侵名錄的建立，一方面，明確了外來入侵物種的具體數目和品種，使得面對外來入侵物種時可以及時準確地采取相關措施；另一方面，外來物種名錄是面向公眾進行外來入侵物種防治宣傳的重要手段與教材。從2002年起，我國就陸續公布了一系列外來入侵物種名單：國家環保總局和中國科學院聯合發布的《中國第一批外來入侵物種名單》，農業部發布的《進境植物檢疫危險性病、蟲、雜草名錄》《禁止攜帶、郵寄進境的動物、動物產品和其他檢疫物名錄》《進境植物檢疫禁止進境物名單》《全國植物檢疫對象和應施檢疫的植物、植物產品名單》，國家質檢總局發布的《進境植物檢疫潛在危險性病、蟲、雜草名錄》(試行)，原林業部發布的《森林植物檢疫對象和應施檢疫的森林植物及其產品名單》等。[4]

(二)我國現存外來物種入侵立法的不足

1．缺少防治外來物種入侵的專門法

盡管從20世紀中期我國就開始關注外來物種入侵現象，并陸續對此作出一系列防治、管理和控制規定，并相應的采取一系列措施，但是仍有不足。一方面，我國的《環境法》《農業法》《森林法》都沒有對外來物種入侵概念予以明確界定，也未就其防治做出具體的規定；另一方面，有關外來物種入侵的法律規定散見于上文提及的多部法律、法規以及行政法規和部門規章等文件中，法律位階較低，且法律之間的規定有沖突，缺少一部關于外來物種入侵的專門法予以協調和規制，不利于有效地防范外來生物。

2．外來物種的管理制度存在漏洞

依照現行法律，現階段我國在外來物種檢疫方面，只對國際上已經造成嚴重危害后果的有害物種進行檢疫，對于新出現的外來物種入侵并沒有引起足夠的重視。在前期預防階段，采取的措施過于保守，尤其在外來入侵物種的種類尚不明確時，采取的措施缺乏針對性；在外來生物入境階段，我國的檢疫規定也存在漏洞，《進出口動植物檢疫法》是目前防范物種入侵的基本法律依據，但難以發揮其應有的作用。該法主要是針對病蟲害，將其他有害生物列入病蟲害的范疇，但在現實中，外來物種是否有害很難判斷，往往是在入境后，大量繁殖，肆意蔓延，造成了嚴重的后果之后，才發現其屬于有害物種；外來物種入境后，監測、監控措施不力，缺少快速反應機制，尤其是在外來物種造成災害之后，采取的措施對于生態恢復的考慮不足，不利于生態的可持續發展。

我國已公布的外來入侵物種名錄也存在一些不足。雖然環保、質檢、農業、林業各部門都制定了一套自己的名錄體系，但由于標準不同難免存在疏漏，尤其在外來物種入境階段，沒有統一的分類標準和相關管理體系，難以遏制外來物種的入境。

3．未明確外來物種入侵的法律責任

在外來物種入侵的法律責任方面，我國的相關法律條文也需要進行補充和完善。外來物種入侵所引起的法律關系十分復雜，其不僅會損害民事權益，而且會對生態環境造成損害。這種對生態環境造成的損失往往難以量化和確定，尤其是有些損害當時并不明顯，隨著時間的推移，才會漸漸顯露出來。在民事責任確定方面，僅適用現行的《侵權責任法》以及《民法通則》的相關規定，是難以解決這種問題的。在刑事責任方面，我國現行法僅僅在《刑法》第337條對于違反衛生檢疫的情況作出了規定，并沒有針對外來物種入侵的刑事法律的規定。而在行政責任方面，我國在《進出口動植物檢疫法》中對行政主體和行政相對人均作出了相關規定，但從宏觀來看，行政責任的相關規定比較零散，沒有統一的規定，不利于對外來物種入侵行為的調控。

4．公眾參與機制不完善

生態環境的保護和自然資源的合理開發利用必須依靠社會公眾的廣泛參與，公眾有權參與解決生態問題的決策過程，參與環境管理，并對環境管理部門以及單位、個人與生態環境有關的行為進行監督。[5]2005年，國務院發布了《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》，其中明確提出要鼓勵公眾參與的思想，表明國家已經日益重視公眾參與在生態保護中的重要作用，但是從宏觀來看，目前我國的相關立法對公眾參與防治外來物種入侵的途徑以及參與權受到侵害時的補救措施等方面的規定尚不明確。盡管環境保護的公眾參與并非通過防治外來物種入侵的立法就能夠單獨解決，但由于外來物種入侵的問題牽涉范圍廣泛，往往事關不特定多數人的利益，因而非常有必要在外來物種入侵防治方面的立法中就公眾參與問題作出更加明確的規定。

四、我國外來物種入侵防治的立法完善

(一)建立防治外來物種入侵的專門法

針對我國外來物種入侵的防治立法體系的缺陷，最根本的解決途徑就是對外來物種入侵的管理、控制進行專項立法。防治外來物種入侵是一項浩大的工程，包括對外來物種的風險進行評估、對外來物種的引進監管以及危害發生后的救濟和責任追究等一系列內容，涉及農林牧漁各業以及包括進出口檢疫部門在內的各職能部門，[6]在這一方面，我們可以借鑒上述國家的做法，出臺一部綜合性的專門防治外來物種入侵的高位階法律，來協調對現行法律規定中各部門不同職權和補充外來物種防治的法律空白。同時，在具體的立法過程中要注意與國際公約的銜接問題，我國所采取的防治措施要符合國際條約的規定，不能與其相沖突。在出臺了具體的防治外來物種入侵的專門性法律之后，根據其制定的理念和基本原則，對我國現行的法律法規進行修改、補充和完善，并在具體的實施過程中隨時進行反饋。在必要時可以對該部專門立法進行再修訂，也可以采用司法解釋等方法對其適用過程中的不足和空白進行進一步明確和補充，在地方防治外來物種入侵的層面上，可以根據各省市獨特的地域和環境特點，制定符合本地現狀的地方性法規，推進外來入侵物種管理控制工作的有效進行。

(二)加強和改進外來物種的管理制度

在具體的進出境生物方面，一方面，我們可以在特定領域內的法律法規中進行明確的規范，如制定《森林法》《動植物防控法》《狩獵法》等，并在其中的條文規范中針對外來物種入侵這一現象進行相關規定，使之具體化、全面化。另一方面，針對進口的外來物種實行嚴格的申報和限制。在進入中國境內之前，當事人要向國家有關部門進行申請，并提供相關樣本，在確定其不具有入侵性后，允許其入境。在入境過程中，還要進行嚴格的現場檢查，以避免該物種攜帶其他不明物種。尤為重要的是，要對外來入侵物種的處理進行具體明確的規定，這個規定主要針對兩種情況：一是當外來物種飼養者即使不想再繼續飼養該物種時，也不能隨意向野外丟棄，要按照相關的法律規定交由特定的主管部門進行處理，以防止外來入侵物種肆意擴散；二是民眾的放生活動，近年來，不少新聞都會曝光群眾購買各種魚類、鳥類等生物進行大自然放生活動，這雖然反映出民眾的生態保護意識，但在放生過程中，不乏存在一些外來物種，由于對此類生物相關信息了解過少，極易造成物種泛濫等現象。在面對不熟悉的物種時，群眾應首先向相關部門報告，由相關部門進行妥善處理。

在外來物種名錄方面，我們可以吸收日本的做法，建立統一的外來物種名錄并將外來入侵物種進行分類，采取不同的手段進行管理。可以將外來入侵物種分為三類：第一類是已有充分的科學依據證明該物種具有入侵性的，歸類為入侵性外來物種；第二類是已有充分的科學依據證明該物種不具有入侵性，或者入侵性很小，依靠現有的科學技術手段和方法，完全能夠控制在允許的范圍之內的，列入非入侵性外來物種；第三類則是不確定性外來物種，即根據目前所掌握的情況，尚不能確定其是否具有入侵性，若要引進這一物種，必須經過法定檢驗、檢疫程序，確定其不具有入侵性后，再決定是否引入。當然，這種分類不是一成不變的，例如非入侵性外來物種一旦發現引入物種具有入侵性，并經過科學證明確認，就要將其列入入侵性物種。

(三)明確外來物種入侵的法律責任

在外來物種入侵的法律責任問題中，我國需要詳細具體地制定相關的法律條文。在民事責任方面，對于外來物種入侵事實清楚、受害人確定而且損失計算明確的案件，可以要求侵害人停止侵害、賠償損失；對于入侵事實不明確、受害范圍廣的案件，可以設立專項基金，該專項基金一方面用于賠償受害人損失，另一方面用來恢復遭到破壞的生態環境。在刑事責任方面，我們可以效仿日本的做法，對于有意引進外來物種但尚未造成嚴重后果的，可以給予違反相關規定的人員處以有期徒刑或是罰金；在外來入侵物種造成嚴重后果時，也可以對相關責任人并處有期徒刑和罰金，單位犯前款罪的，對單位處以罰金，單位主要負責人和直接負責人的處罰參照個人處罰的條款，以增加法律威懾力。對于無意引進外來入侵物種且尚未造成嚴重后果的，可以在《治安處罰條例》中進行相關規定，對其進行行政處罰。在行政責任方面，應在基本法中具體規定外來物種入侵的行政主體責任和行政相對人的相關權利義務，尤其是對于行政主體的責任方面，對各部門的行政責任要予以明確，防止發生外來物種入侵時出現推諉、扯皮和不作為的現象。對于因行政主體的過錯而導致行政相對人的權益受到侵害時，行政相對人可以提起行政訴訟以保障自己的合法權益。

(四)加強公眾意識，提高公眾參與度

在我國現階段，由于資金和人員等方面的限制，僅僅依靠政府的力量是難以實現防治外來物種入侵的立法目標的。當然，要想在中國建立起真正完備的公眾參與機制，還需要一段過程。防治外來物種入侵立法可以在這一過程中發揮自身作用，首先，在現有政策和法律框架下就公眾參與外來物種入侵的防治的途徑、程序等作出相應的規定。例如在基本法中明確公民的參與權和知情權，在具體的法律法規制定前向社會公開征集相關的意見和建議，并開通便民通道，以方便公民參與相關立法工作；在確定一種外來物種是否具有入侵性時，也可以召開新聞發布會或是聽證會，以傳遞更多的相關信息給民眾。其次，大眾媒體作為現代信息傳播的重要載體，也應當被應用于防治外來物種入侵工作中。政府和相關機構可以借助大眾媒體加強對公眾的宣傳和教育，以此來樹立他們的防范意識，提高其參與度，使公眾能夠很好的配合行政部門和科研機構開展外來物種入侵的防控工作，同時，公眾也會對相關部門的工作起到一定的監督作用，這對于防治外來物種入侵工作的開展極為重要。

外來物種入侵已經成為全球四大環境問題之一，其在生態環境以及社會穩定方面有著獨特的作用，需要國際社會和各個國家給予高度重視。縱觀當前我國防治外來物種入侵的法律體系，在防治外來有害物種方面還存在立法體系不夠完善、相關的管理制度存在漏洞、法律責任不明確以及公眾意識淡薄、參與度不高等缺陷。我國應從實際出發，借鑒國外先進立法經驗，對外來物種入侵的法律防治的立法體系、管理制度以及法律責任等方面的缺陷進行補充完善，并發揮大眾傳媒的作用，加大宣傳力度，促進公眾參與度的提高，以抵御外來物種入侵、維護生物多樣性，促進社會和生態環境的可持續發展。[7]

注釋：

①美國以防止樹木害蟲進入本土為由，要求運到美國的貨物所使用的所有木制包裝材料要經過適當的處理(熱處理、熏蒸消毒、或美國環保署認可的防腐劑處理)，以確保所有害蟲被殺死。這項法規在實施過程中檢查過于嚴苛，我國的陶瓷多用紙包裝，美國要求我國每單都要提供非木質包裝證明，增加繁瑣的手續，提高了我國的出口成本。

[參考文獻]

[1]于文軒.生物多樣性政策與立法研究[M].北京：知識產權出版社，2013.

[2]環境保護部.中國履行《生物多樣性公約》第四次國家報告[M].北京：中國環境科學出版社,2008.

[3]劉春興，等.日本的外來物種分類的管理策略[J].植物檢疫，2007，(3).

[4]劉春興，徐平，等.外來有害生物傳入類型細分及其法律規制[J].北京林業大學學報(社會科學版)，2009，(5).

[5]曹明德.生態法原理[M].北京：人民出版社，2012.

[6]韋貴紅.生物多樣性的法律保護[M].北京：中央編譯出版社，2011.

[7]軒玉榮.生態共同體：人與自然關系的融合建構[J].哈爾濱學院學報，2011，(7).

責任編輯：魏樂嬌

[收稿日期]2015-10-14

[作者簡介]徐傳秋(1991-)，女，山東青島人，碩士研究生，主要從事國際環境法研究。

[文章編號]1004—5856(2016)07—0051—05

[中圖分類號]D922.6

[文獻標識碼]A

doi：10.3969/j.issn.1004-5856.2016.07.012

The Laws Preventing the Invasion of Alien Species in China

XU Chuan-qiu

(Fuzhou University，Fuzhou 350116，China)

Abstract：With the rapid development of global economy and global economic integration，the invasion of alien species has become a major factor affecting the national security. In China there is great number of alien species in China，which makes China one of the most affected countries. This has serious effect on China’s ecological system，environment，and social economy. With a series of analysis on the laws preventing alien species，suggestions are proposed.

Key words：the invasion of alien species；legal prevention；management system；public participation