我國城市新區開發建設管理模式研究

1.楊 薇 2.張時正

1.鐵法煤業集團建設工程有限責任公司 2.遼寧奧蘭消防工程有限公司第一分公司

我國城市新區開發建設管理模式研究

1.楊 薇 2.張時正

1.鐵法煤業集團建設工程有限責任公司 2.遼寧奧蘭消防工程有限公司第一分公司

城市新區在一定程度上可視作城市功能的拓展、城市容量的延伸以及城市資源的重構，城市新區建設開發模式絕不僅僅是從滿足特定區域開發建設任務的簡單完成而已，而必須從優化配置和使用城市資源、驗證和協調城市功能分區、合理拓展和挖掘城市有限容量、獲取和積累城市開發資金等多個角度進行綜合考慮。城市新區作為城市整體的重要組成部分和特殊構成區域，其經營開發模式的選擇及推行必須依照城市經營的若干思想和理念有序展開。

城市新區；開發建設；管理模式

如何啟動城市新區的大規模開發和持續管理，如何保證城市新區開發過程中的土地供給、投融資支撐與項目招商引資，如何協調解決城市新區與母城的行政關系與社會事務管理，都需要一個合理的、高效的管理模式支撐。同時，我國城市新區的功能形式、等級規模、地域特征以及母城的經濟社會發育程度都存在較大差異，尤其是城市新區的空間組織形式多樣，較難以某一開發管理模式或空間組織方式進行運作。

1 城市新區開發建設的主要特征

在城市建設中，城市新區的開發建設占有重要的地位，它通常是政府為緩解城市中心區人口密度過大、基礎設施不堪重負、城市功能難以充分發揮而采用的一項城市擴張舉措。區別于單體建設工程的開發建設，城市新區的開發建設主要是指成片地段、多種工程、按照批準的地區規劃和功能來進行的開發建設，包括城市新區的基礎設施建設、房地產開發、工業服務業發展、人口聚集等等。因此，城市新區開發建設的主要特征有：(1)成片土地開發，具有相當廣闊的地域；(2)多種功能工程的建設，形成一定的綜合功能；(3)按照批準的地區規劃進行開發，可以分期分批實施，也可以一次建成；(4)任務的完成以最終整個城市新區建設好為準。

2 城市新區開發建設的基本原則

2.1 堅持規劃先行的原則

城市規劃是指城市在一定時期內的發展目標和計劃，是城市進行建設和管理的綜合部署和基本前提。城市新區的開發建設要以規劃先行為指導原則，就是要堅持高起點、高標準的科學規劃，正確處理城市新區的規劃、建設與管理三者之間的關系，做到統一規劃、統一建設、統一管理。

2.2 堅持可持續發展的原則

所謂可持續發展，就是“既滿足當代人的需要，又不損害后代滿足需要的能力的發展”，它有兩個基本點，一是必須滿足當代人的需要，否則他們就無法生存；二是今天的發展不能損害后代人滿足需要的能力。由于城市新區的開發建設則以土地開發、基礎設施建設、公共設施建設為主，因而其可持續發展的內容主要包括土地的可持續發展、環境的可持續發展、交通的可持續發展、產業的可持續發展、管理機構的可持續發展。

2.3 堅持系統工程的原則

城市新區的開發建設涉及的范圍和內容很廣，絕不是蓋幾棟樓房、修幾條道路、增加一些商業網點等簡單的建筑物相加，而是關系到城市新區各種要素相互協調發展，保持合理的量的關系和比例以及嚴密邏輯聯系的整體系統結構。城市新區開發建設具有明顯的整體性、目的性、層次性和相關性的特點，是一個由多種要素組合而成的綜合體。在城市新區的開發建設中，不論是住宅建設還是商業設施建設，不論是公共基礎設施建設還是產業文化建設，都同城市新區的整體發展有著密切的聯系，而各個要素之間除了具有質的聯系之外，還存在著一種量的比例。

3 完善城市新區的開發建設與管理

3.1 政府主導型管理模式

政府主導型管理模式是我國大多數新區選用的管理體制，主要有如下三個特征：(1)在這種模式下，一般成立以省市領導組成的領導小組負責新區發展重大決策和重大問題的協調，但不插手區內具體事務，讓新區有個寬松的管理環境。然后成立新區管理委員會作為所在地市政府的派出機構，在區內行使市一級經濟管理權限和部分市級行政管理權限，包括項目審批、規劃定點、房地產發展、人事勞資、審批入城戶口等。(2)在機構設置上，設工委(或黨委)與管理委員會兩套班子合署辦公，下設直屬機構和市屬分支機構(主要是稅收、公安、工商)，實行“一棟樓辦公，一個窗口對外，一個圖章管到底”的責權配套、高效運轉的管理體制。

3.2 政企合一型管理模式

政企合一型管理模式是新區管理委員會與開發總公司實行“兩塊牌子，一套人馬”的管理模式，主要職能機構合署辦公，新區管理委員會與開發總公司既具有行政職能又具有經濟職能，管理委員會行使市級管理權限，負責對新區實行統一領導，如南京浦江高新區、西安高新區就采用這種管理模式。在西安高新區，開發總公司下屬四大直屬公司和一個控股的股份有限公司，均為獨立法人資格的企業。其中業務獨立的三個公司均按照獨立企業的方式運營，完全做到了政企分開。

3.3 管理模式的優化選擇

1)總體管理模式采用政府主導型

無論是從我國的行政管理體制、市場經濟體制等宏觀因素來分析，還是城市新區的性質、運作機制和發展階段等微觀因素來考慮，我國城市新區目前比較適合采用政府主導型的總體管理模式。

2)局部管理模式采用企業主導型

城市新區規模較大，常常細分為若干個功能區，如金融貿易區、出口加工區、高科技園區、旅游度假區等，當一個城市新區分成若干個較小的區域分別進行開發時，可以采用政府主導型的總體管理模式和企業主導型的局部管理模式。

3)不主張采用政企合一型管理模式

政企合一型管理模式有其自身的優點，目前也有一些新區使用這種管理模式，但本論文的探討不主張采用這一管理模式。

為了適應社會主體市場經濟體制的客觀要求，我國政府的行政體制改革已經迫在眉睫。對政府的管理機構和管理方式的進一步探討，在選擇和推行城市新區建設開發的某一特定模式時，必須超前從城市經營和經營城市的思想對其進行架構，才能保證城市新區建設開發工作快速、穩定、高效、持續的開展。

[1] 王劍鋒. 我國城市新區開發建設管理模式研究[D]. 東南大學，2004.

[2] 朱孟玨，周春山. 我國城市新區開發的管理模式與空間組織研究[J].熱帶地理，2013，01：56-62.