城鄉建設用地增減掛鉤運作模式研究

耿孟麗

豐縣國土資源局

城鄉建設用地增減掛鉤運作模式研究

耿孟麗

豐縣國土資源局

城鄉建設用地增減掛鉤以國土資源部下達的掛鉤周轉指標為依據，按照“總量控制、封閉運行、定期考核、到期歸還”的原則進行管理，目的在于將城市建設用地與農村建設用地有機結合，這樣不僅可以緩解城市建設用地需求緊張的局面，又可以盤活農村的存量建設用地，加快城鄉統一建設用地市場的進程。基于此，文章就城鄉建設用地增減掛鉤運作模式進行簡要的分析，希望可以提供一個有效的借鑒。

城鄉建設用地；增減掛鉤；運作模式

1 城鄉建設用地增減掛鉤

增減掛鉤工作深入貫徹落實了科學發展觀，從保護耕地、保護農戶對土地的權益出發，最終使農村的生產生活條件得到有效改善，促進城鄉共同發展，但這項工作的重點是是土地結構能夠更加優化合理，土地能夠節約集約利用，達到可持續發展的要求。

在具體的實施過程中，各學者也提出了不同的運作模式。邱鈴章通過對比天津市的“以宅基地換房”以及成都市“拆院并院”兩種模式，得出了各自的優缺點，最后為福建省開展增減掛鉤工作提出了建議。王海鴻等認為增減掛鉤在實施過程中出現的最嚴重的問題是地方政府為“土地財政”而積極行動，不顧農民的搬遷意愿，對宅基地進行強拆，即所謂“政府積極下海，農民被迫上樓”。因此提出了要在農民參與的情況下開展“掛鉤”政策的模式來解決這一問題。王君等提出了“掛鉤”政策可采取的三種模式，即：政府占主導地位的模式、市場占主導地位的模式、農村集體占主導地位的運作模式，并對這三種模式的優缺點進行了分析，他認為在現階段，最為有效的模式是政府和市場共同發揮作用。何帆以地域特點、國家政策、實施過程為標準，選擇了四川、天津、重慶等三種已有的模式作為研究對象，并對其進行了具體的分析和評價。王宏亮等針對遼寧省的具體情況提出了不同的運作模式，主要包括：城鄉一體化、從鎮到村進行綜合規劃、化零為整、扶貧移民或生態移民、限制村內用地規模等。倡導因地制宜，根據實際情況選擇“掛鉤”模式。

本文認為增減掛鉤模式按照項目投融資及運作主體可分為政府主導模式、企業主導模式及農村集體自主模式；按照掛鉤指標的形成及使用可分為指標周轉模式及地票交易模式。本文擬對城鄉建設用地增減掛鉤指標形成及使用模式比較。

2 城鄉建設用地增減掛鉤指標形成及使用模式

按指標形成及使用方式，增減掛鉤模式可分為指標周轉模式和地票交易模式。在城鄉建設用地增減掛鉤政策推進的實踐過程中，絕大多數地區采取的都是指標周轉模式。

2.1 指標周轉模式

指標周轉模式，簡單的來說就是，在城鄉建設用地增減掛鉤項目運行中，通過建設用地周轉指標的使用和歸還，實現拆舊區和建新區的土地置換，并能形成節余指標用于城鎮化建設和地方產業發展。指標周轉模式的運作流程主要有三個階段：首先是周轉指標的申請與形成。各區縣國土部門在本區域土地利用總體規劃的基礎上，根據本地區的農村建設用地復墾潛力和城市建設用地需求，編制掛鉤專項規劃和實施計劃，并向上級國土資源部門申請掛鉤周轉指標，上級國土資源部門審核通過后下達掛鉤周轉指標。第二是周轉指標的使用與落地。縣(市/區)國土部門獲得掛鉤周轉指標后，籌資推進項目拆舊、建新、安置等系列工作，周轉指標優先用于農民安置區建設，節余的建設用地指標則由政府調配用于建新區產業發展和城市建設。第三是周轉指標的歸還。縣(市/區)國土部門組織對拆舊區農村建設用地進行復墾，歸還先期使用的周轉指標。

2.2 地票交易模式

農村閑置的集體建設用地復墾為耕地后形成建設用地指標，將該建設用地指標量化為一種具有一定象征意義的票據，就形成了所謂的“地票”。將地票在公開交易市場進行競爭性交易，并最終通過地票的使用，實現城鄉建設用地空間置換。地票的形成和交易使用體現了實體經濟與虛擬經濟相融合的制度效率，是土地資源資產化與金融資本相結合的一種制度安排。

3 促進城鄉建設用地增減掛鉤運作模式發展的建議

3.1 加大宣傳力度

從農戶的調研結果中看，大部分的農戶不了解國家的相關政策，政府應當加大對政策的宣傳，使農戶充分了解政策的目的及意義，同時，也應當積極宣傳節約集約用地的思想理念，調動農戶的積極性，為全力推動增減掛鉤政策提供基礎。

3.2 堅持自愿原則，維護農戶權益

城鄉建設用地增加掛鉤政策已開展多個試點的工作，但不少地方存在“讓農民上樓”的現象，遭到了很多農戶的抱怨，因此，在開展此項工作之前應當對農戶進行訪談，了解農戶的期望，盡最大努力保障農戶的權益。政府部門應當加快農村宅基地使用權確權工作以及農村土地承包經營權確權工作的進程，為拆舊區農戶的搬遷補償提供依據。

3.3 加大政策支持，解除農戶顧慮

通過調研可知，農戶最主要的搬遷顧慮是是否可以落實工作，政府應當多組織就業培訓，分年齡段地、有針對性地傳授職業技術。大部分以務農為主要收入來源的農戶都認為自己只會種地，尤其是年紀較大的農戶，因此，拓寬農戶的就業渠道是搬遷之前應當主要考慮的問題。農戶愿意搬遷的主要原因是為了子女受到更好的教育，如何提高孩子的受教育水平也是有關部門應當考慮的問題。

4 結束語

土地資源是有限資源，是不可以再生的一種資源，因此，如何提高土地的使用率是值得思考的一個問題。所以，要提升城鄉建設用地增減掛鉤運行效率，就必須在各個方面加以改善，從而促進增減掛鉤的運作水平提升。

[1]張勇超，陳榮清.武漢市城鄉建設用地增減掛鉤實施緣由及效果分析[J].湖北民族學院學報(自然科學版)，2015，(02)：235-240.

[2]劉愛群，譚榮建.城鄉建設用地增減掛鉤探討[J].安徽農業科學，2015，(15)：308-310.

[3]肖軼，尹珂.農戶參與城鄉建設用地增減掛鉤的意愿研究——基于重慶市江津區的380戶農戶調查數據[J].中國農學通報，2015，(07)：267-271.