論行政給付在法律保留原則中的適用

周 洋

(河南大學法學院，河南 開封 475000)

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論行政給付在法律保留原則中的適用

周 洋

(河南大學法學院，河南 開封 475000)

關于法律保留原則在行政給付中的適用問題，傳統的觀點有“預算說”即否定說、肯定說、折衷說以及憲法法院提及的“重要性理論”。關于我國的法律保留原則的適用范圍采用了重要性保留理論。參考其他國家的理論并結合我國的立法實際，我國的行政給付領域的法律保留應用應當強調人大的預算保留，建立層級化的法律保留適用體系，并貫徹法律保留的正當程序。

行政給付；法律保留；正當程序

一、法律保留原則的含義及發展過程

法律保留原則是一個關于行政和立法權限劃分的問題，與一國的憲法關系密切，并與國家的職能以及對國家目標的不同見解有關。因而關于法律保留原則相關問題的答案并不能用邏輯推演的方法得到，而是需要參考一國法律變遷的歷史當中，尋找法律保留原則發展的脈絡。

法律保留原則是一個來自于歐洲公法的原則，從1215年英國自由大憲章提出罪刑法定原則和捐稅的同意權中就可以看到思想的源頭。隨著19世紀歐洲大陸的立憲運動的發展和君主專制制度的結束，法治國和民主思想才成為法律保留原則的根基。從嚴格的意義上講，法律保留原則來自德國，意味著國家事務必須由國家立法機關規定，并以法律的形式作出，對行政權的限制保留在法律明確規定的時候。

通過對歷史上法律保留原則的梳理，可以看出已經悄然發生了變化。首先是法律保留原則的功能發生轉向，其次法律保留的依據不斷深挖潛力，另外法律保留的形式也不斷增多，范圍日漸擴大[1]3-8。

二、法律保留原則在行政給付領域的適用

關于法律保留原則是否可以在行政給付領域適用，在世界范圍內歸納起來存在以下三種觀點：

(一)否定說。否定說認為行政給付領域不適用法律保留原則，由議會來監控預算，因而否定說也被稱為“預算說”。預算說的理由是，首先，行政給付并非對公民權利與自由的侵犯，因而法律保留原則并不在行政給付領域適用，如果適用則公民將喪失要求給付的法律依據，將會給公民福利帶來不利后果。其次，行政給付是關于預算資金的使用問題，是預算法的范疇，預算資金的撥付需要行政機關依照預算來確定，通過議會確定的預算規定了資金的用途以及目的，是對行政活動的限制，授予了行政機關發放資金的權限。最后，行政機關也具備了民主正當性，如果將行政給付的范圍也納入法律保留之中，將對行政機關的獨立地位產生不利影響，降低行政效率，以至于公益服務職能無法正常發揮。綜上，預算是法律正當性原則的一種特殊的外在形式，議會通過對預算權的保留實現了預算通過的正當性，議會應當保留預算權力[2]142。從預算通過的程序角度觀察，與通過法律的程序相同的方面在于，預算的審讀也是經過了嚴格的辯論程序的，議會通過民主議程所能達到的民主監督目的，已經實現了民意監督的意圖，再依據法律進行規制屬于畫蛇添足。在上述的觀點中，特別強調了預算必須滿足如下條件“1.預算中有明確的資金數額；2.預算資金的發放屬于憲法權限制的行政機關任務范圍；3.資金的用途在預算法案中已經詳細列明”[3]307。在德國如果滿足了上述條件，聯邦行政法院就肯定行政機關得到了在預算領域發放行政補貼的權限。在日本行政給付又叫做“國家補助金”，根據《補助金公正化法》上的特別規定，其交付決定是以一種權力行為的處分形式，其構成的根據不是規范，而是一種處分行為。[4]55

(二)肯定說。持肯定說觀點的學者較多，其理由也比較復雜，歸納起來有以下四點：1.法律與預算在本質上具有區別，預算法案不構成行政給付的充分條件，預算的通過只是用具體的數字表達了政府機關執行各項任務所需要的經費加上維持自身運轉所需的開支，以年度為其效力的時間范圍，從實質上來看也屬于行政行為的概念之內。根據民主憲政原理，預算經過立法機關的審議通過的形式給予了其自身完全的法律意義，所以在德國其又被稱為措施性法律。立法機關對預算案的審議性質是對于行政機關年度施政計劃的批準，所以屬于行政措施，而且其對于行政預算的審批并不是會像法律那樣一句一句的詳細修改。另外，從內容上來說，公民的權利義務并不會在預算案中體現，因而預算案不具有直接的法律約束力。更關鍵的是，預算中不具備的給付內容和給付要件以及給付判斷標準等內容，如果存在法律缺位的現象，將為預算的執行帶來影響，行政機關將會不得不制定相應的行政規范性文件。2.利益分配問題過于敏感，分配的條件和分配的內容都需要法律的授權或者依據，從分配正義的角度來思考也需要法律來規范分配的資格。3.公民依法請求給付的權利需要法律予以保障，相關行政規則的制定缺少，公民的給付請求權就需要法律加以確認，如果缺少法律依據那么在行政法院對拒絕給付和廢止給付的判決中，司法審查將無法發揮作用。4.考慮到行政給付的法律效果，因行政相對人可能對第三人造成負擔的想過，根據侵害保留說，行政給付適用法律保留。

(三)折衷說。與針鋒相對的肯定說和否定說不同，現代的折衷說參考了憲法法院提出的“重要性理論”，相對于傳統的折衷說被稱為“第四說”，跳出了傳統的法律保留原則爭論的框架。將國家事務對基本權利實現的影響重要程度為判斷標準，界定了法律保留的范圍，這實際上擴大了傳統干預保留的范圍，對全面保留學說起到了限制作用。

三、與我國行政給付法治化相關的法律保留原則適用

在我國，憲法所確立的是不同國家機關分工合作的分權制衡機制，但并沒有否定立法與行政之間的權利界線，雖然強調了其相互配合的方面，卻忽略了其范圍重疊的可能性，我國立法確立的法律保留原則同樣具備民主基礎和法治原則以及基本權利保障原則，因而也是憲政基礎，只是立法與行政的界線不明確而已。受到憲法肯定的不同國家機關之間的分工原則為法律保留原則的適用提供了空間，我國的行政機關與人大在組織和功能上也存在差異，這種結構上的不同也為法律保留原則的正當性提供了依據，因此，憲法文本中的“有法律規定”以及“依照法律規定”就可以視為法律保留原則的憲法確認。

從我國的行政給付領域來看，法律保留原則的適用狀況堪憂，大量給付性立法是有行政法規和規章規制，行政給付領域尚未建起法治約束的保障體系，因而行政給付領域必須受到到法律保留原則的支持。為了實現行政支付的保障功能，并不要求所有的行政給付活動都具有法律的個別授權，須賦予行政機關應變的權利和一定程度的自由裁量權。參考德國的重要性理論結合我國行政給付立法的實際需要，從以下幾方面設計我國的行政給付依據：

第一，實現人大的預算保留。“預算是國家權力的運行指針”[5]267，參照德國的歷史，在君主立憲的晚期，預算的國會保留就已經存在，雖然上述理論中的肯定說和預算說從表面上看是相互矛盾的，但是理論的紛爭并不影響預算法定，而是預算法定是否構成法律保留的觀點之爭，關于行政行為的法律保留已經形成了法律保留的底線，相對于預算的法律保留來說屬于基礎性的問題，因而預算法定主義構成了行政給付法律保留的底線。[6]34

其次，應當建立層次化的法律保留機制。依照德國的結構功能學說，應當建立人大保留、法律相對保留和不屬于法律保留范疇的行政活動三個類別劃分。[7]57-66上述三種類別重要性呈現依次遞減狀態，行政活動的自由裁量性逐漸擴大。人大側重于框架性的立法權限，具體的行政給付依據授權國務院通過行政法規規范，但關于行政給付事項究竟有哪些屬于人大的權限，不可妄下斷言，應當有人大及人大常委會決定。人大常委會可以將必須納入人大立法事項的范圍通過立法約束加以明確，可以參照德國的“基本權利重要性標準”以及“政治重要性標準”，上述標準首先意味著，雖然授權范圍的大小“以及適用范圍的時間長久與否，加上對財政的影響，是否會引起大范圍的社會輿論爭議，以及是否屬于會引發社會變革的因素”[8]184都不確定，然而卻必須參考上述因素而定，其次也意味著對于具備強烈重要意義的事項，必須法律加以保留。

最后，強調法律的正當程序原則。法律的正當程序原則也與結構功能理論相關，法律和行政在組織結構和規范結構上存在差異，在程序上也有區分，因而兩者屬于不同性質和種類的國家事務，應當區分對待[9]182。在法律的制定程序方面，法律遵循了公開辯論原則，適用合議制度，而行政法規則是屬于某種程度的官方立法，制定程序屬于內部封閉循環，是一種首長決定制，并且缺乏權力相對人的廣泛參與，其立法過程無法與法律制定等同。隨著行政程序的概念興起，出現了行政程序立法的高潮，在此種背景下，法律授權的嚴格意識與行政立法程序呈現出了互易的關系。[9]209遵循法律的正當程序在一定程度上的作用表現在彌補行政法規與人大立法在結構功能上的不同，如果說人大立法和行政立法在制定程序上的差異是法律保留原則的理由，那么行政法規的制定也應當遵循公眾參與的原則，因而公開聽證環節將是必不可少的。對于法律授權的是否具備這個問題來講，如果遵循了公眾的參與機制和適當的公開聽證程序，在政策的制定中就可以不重視行政法內在的公共性，國務院在立法的性質上與立法機關并無大的差距。行政機關獲得人大從內容到目的以及范圍的明確授權的基礎上進行決議的過程，如果同時獲得了程序層面的公共參與的支持，就從途徑上具備了行政立法的正當性。[10]105-112依據我國目前的行政給付擴大的實際情況，行政給付領域的現狀是社會福利的普及和社會需求的不斷變化，上述局面的形成導致了行政法規和規章有存在的價值和規范的必要性。在上述情況之下，就需要強調層級化的法律保留支持，需要強化人大授權立法的明確性原則，從法律程序的角度給予行政給付合法性以保障其合理性。

[1] 葉海波,秦前紅.法律保留功能的時代變遷——兼論中國法律保留制度的功能[J].法學評論,2008(4).

[2]羅爾夫·施托貝爾.行政法：第5卷[M].北京：商務印書館，2002.

[3]羅爾夫·施托貝爾.經濟憲法與經濟行政法[M].北京：商務印書館，2008.

[4]鹽野宏.行政法[M].北京：法律出版社，1999.

[5]美濃部達吉.議會制度史[M].北京：中國政法大學出版社，2004.

[6]胡敏潔.給付行政范疇的中國生成[J].中國法學,2013(2).

[7]尹建國,余睿.公共行政給付中的裁量權治理[J].環球法律評論,2010(4).

[8]翁岳生.行政法：下[M].北京：中國法制出版社，2000.

[9]許宗力.論法律保留原則[M].臺北：月旦出版有限公司，1993.

[10]孫展望.法律保留與立法保留關系辨析——兼論立法法第8條可納入法律保留范疇[J].政法論壇,2011(2).

(編校 左葛生)

On Application of Administrative Payment in Principle of Legal Reservation

ZHOUYang

(Law School of Henan University, Kaifeng 475000, China)

There are some theories about the problem of the application of the administrative payment in the principle of legal reservation. The traditional viewpoints are “budget theory”, that is, negation theory, affirmation theory, compromise theory as well as “important theory” mentioned in the Constitutional Court. The scope of application of the principle of legal reservation in China has adopted the theory of importance retained. Taking the theories of other countries as reference and combining our country's legislation, our administrative payment application of legal reservation should emphasize the budget reservation of the National People's Congress, establish a hierarchical applicable system of legal reservation and implement the proper procedure of law.

administrative payment; legal reservations; proper procedure

2016-08-24

周洋(1991—)，男，安徽阜陽人，碩士研究生，從事法學研究。

D922.112

A

1673-0313(2016)05-0119-03