三圈理論視角下的異地高考政策分析

丁　佩

(中國礦業(yè)大學 文學與法政學院，江蘇 徐州 221116)

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三圈理論視角下的異地高考政策分析

丁佩

(中國礦業(yè)大學 文學與法政學院，江蘇 徐州 221116)

異地高考政策，保障教育公平、促進人口流動、體現(xiàn)以人為本理念、節(jié)約家庭資源，是一項惠及幾億流動人口及其隨遷子女的利好政策。利用三圈理論，從異地高考政策的價值圈、能力圈、支持圈三個角度逐一對這一政策進行深入分析，從而解釋了異地高考政策的可行性。

異地高考；三圈理論；價值；能力；支持

三圈理論，是由美國哈佛大學教授創(chuàng)立的一種理論，理論宗旨是用來分析公共政策的可行性。三圈理論構建了“價值、能力和支持——分析框架”， 即價值圈、能力圈、支持圈。三圈要素緊密相關，價值是前提條件，能力是基礎，支持是保障。首先，一項政策應該有公共價值；其次，政府要有能力推行該項政策；最后，該政策需要獲得廣泛支持。[1]只有三圈相交，說明該項政策滿足三圈理論，具有可行性，反之，政策不可行。

2012年8月，國務院辦公廳轉發(fā)《關于做好進城務工人員隨遷子女接受義務教育后在當?shù)貐⒓由龑W考試工作意見的通知》，截止2015年年底，我國31個省、市、自治區(qū)都相繼頒發(fā)了地方版的高考制度改革政策。異地高考政策的出臺，滿足了不同利益群體的相關訴求，促進了教育公平，推動了我國城鎮(zhèn)化進程以及社會經(jīng)濟建設的全面發(fā)展。高考制度改革政策與我國國家政策、地方資源、遷移人口和流入地人口等社會問題密切相關，關注異地高考問題，不僅是關注教育問題，更是關心社會問題。下面運用三圈理論，分別從公共價值、實施能力、獲得支持三個角度對該項政策進行可行性分析研究。

一、異地高考政策的公共價值分析

公共價值是政府制定政策要考慮的核心問題，一項政策只有具備了公共價值，才有實現(xiàn)的意義和必要。

(一)滿足教育法要求，保障教育制度公平

《中華人民共和國教育法》規(guī)定：“我國公民，不受民族、性別、地域、職業(yè)等狀況限制，一律享有平等的接受教育權利的和機會”。[2]但是限于歷史的原因和現(xiàn)實的條件，我國的教育資源在不同地區(qū)發(fā)展相當不均衡，從高校分布來看，東、中、西部高校數(shù)量差異明顯。根據(jù)統(tǒng)計資料獲知，我國普通大學和重點大學的數(shù)量，東部地區(qū)分別是421所和67所；中部地區(qū)分別是298所和25所；西部地區(qū)分別是186所和22所。[3]由于中央財政在各高校中投入資金不同，各高校教育資源差距顯著。我國自1977年恢復高考以來，各地政府采取的都是地方保護主義政策，在地區(qū)內與地區(qū)外招生名額不同、劃線標準不同，而學生只允許在戶籍地參加高考，導致隨遷子女雖然在流入地上學，卻不能享受與流入地學生同樣的劃線、錄取標準，要上流入地名校，難度比流入地考生大很多。

高考制度改革政策，使流動人口子女可以在就讀地參加高等學校招生考試，與流入地的學生一樣，按同樣的標準考試、按同樣的標準劃線、按同樣的標準錄取，獲得同樣的升學機會。這不僅滿足了教育法的規(guī)定，更是保障了教育制度的公平，有助于推動社會健康良性發(fā)展。

(二)促進人口流動，加快城市化建設速度我國城鎮(zhèn)化進程和工業(yè)化建設的快速發(fā)展，需要有大批流動人口進城務工。但異地高考政策出臺之前，考生只能在流出地參加高考，望子成龍、望女成鳳的家長們考慮到孩子的教育升學問題，只好放棄外出打工這條路。高考制度改革政策的出臺，有效地解決了流動人口子女在流入地參加高考相關事宜，解決了千萬父母的后顧之憂，將極大地促進人口流動，為國家建設提供更多的勞務人員，滿足我國城鎮(zhèn)化建設需求。

據(jù)統(tǒng)計，自異地高考政策頒布以來，我國流動人口流動方式開始以家庭化流動方式為主，越來越多的流動人口子女到父母打工城市上學。據(jù)統(tǒng)計， 2013年年末，全國流動人口的總數(shù)是2.45億[4]，全國義務教育在校生數(shù)量中，流動人口隨遷子女數(shù)占1277.17萬人[5]； 2014年年底，我國流動人口數(shù)已高達2.53億，全國義務教育在校生數(shù)量中，流動人口隨遷子女數(shù)占1294.73萬人。[6]流動人口整體數(shù)量在逐年增加，推進了城鎮(zhèn)化步伐的加快。

(三)關愛留守兒童，彰顯以人為本理念留守兒童，是流動人口帶來的一個特殊群體，是我國城鎮(zhèn)化建設需要大批外來務工人員所導致。除了經(jīng)濟原因之外，更重要的是考慮到孩子以后的教育升學問題，父母只好忍痛割愛將子女留在家鄉(xiāng)。我國流動人口大多來自于西部欠發(fā)達地區(qū)，流入地一般偏向中東部較發(fā)達地區(qū)，區(qū)域之間經(jīng)濟發(fā)展不平衡，教育方面也差異顯著，課程設置不同、高考模式不同，甚至部分少數(shù)民族地區(qū)還明確要求學生要學習當?shù)孛褡逭Z言，并列入高考內容。所有這些，都限制家長不能把子女帶在身邊，接受流入地教育再返回原籍高考，因為那樣會困難重重甚至不可行，極有可能延誤孩子前程。

異地高考政策，充分考慮了流動人口及其子女的利益，本著以人為本理念，關心流動人口、關愛留守兒童，實現(xiàn)了孩子與父母團聚的愿望，使這些家庭同所有家庭一樣享受親情呵護，天倫之樂。這一政策的出臺，考慮到弱勢群體的需求，關愛留守兒童身心健康，體現(xiàn)以人為本理念，是構建和諧社會的必經(jīng)之路。

(四)減少家庭支出，減輕家庭經(jīng)濟負擔前面提到，我國外來人口數(shù)量呈逐年增加趨勢，2013年為2.45億，2014年為2.53億，流動人口子女數(shù)2013年為1277.17萬，2014年為1294.73萬。如果沒有異地高考政策，這樣龐大的學生群體必然要回到流出地參加高考，流動人口的流出地與流入地一般相距少則幾百公里，多則上千公里，隨遷子女回原籍高考，除了本人必須回去，一般家長都會陪同，車費、食宿費、誤工費，從幾百元，到幾千元甚至上萬元，這對于辛苦勞作工資微薄的流動人口來說，是一筆不小的開銷；另外，在他鄉(xiāng)接受教育再回家鄉(xiāng)參加高考，還有個課程設置不同、學習環(huán)境變化問題，有個適應過程，除了浪費時間外，還浪費了大量精力。高考本是件爭分奪秒，時間緊迫的工作，浪費時間浪費精力就是浪費青春、延誤孩子的前程，事關重大。一個孩子對一個家庭就是全部，千萬個孩子對于國家就是全局，異地高考政策，減少了鞍馬勞頓之苦，減少了流動人口的不必要支出，大大節(jié)約了家庭資源，是件造福千萬個家庭，功德無量的好事，公共價值顯而易見。

二、異地高考政策的推行能力分析

三圈理論要求，政府要有推行政策的能力。能力是基礎，有了能力政策才會得到貫徹執(zhí)行，才會成為現(xiàn)實造福千家萬戶。

(一)戶籍制度改革，制度上保障異地高考改革高考制度改革政策，有些省份對隨遷子女提出戶籍要求，有些省份對家長提出戶籍要求，戶籍制度是高考制度改革最核心的限制因素，是高等學校招生考試制度改革政策的瓶頸。很久以來，我國高等學校招生考試制度采用的方式是戶籍+學籍模式，進城務工人員隨遷子女要回到原戶籍地報名，參加當?shù)厥》莸纳龑W考試，有戶籍還要同時具備戶籍地學籍，戶籍和學籍不一致的將無處報名參加高考。[7]這對于流動人口子女來說造成了兩難境地，留在流入地有學籍沒戶籍，返回原籍有戶籍沒學籍，加之現(xiàn)在各省的課改、高考模式，回原籍已經(jīng)不可行。2014年7月國務院發(fā)布的《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，對推動異地高考改革和流動人口子女在流入地參加高考起到了至關重要作用，不僅確定了大城市的落戶條件，還對流動人口中有關戶口問題的重點問題、難點問題提出了解決思路。截止2014年年底，全國已有近30個省、市、自治區(qū)著手解決隨遷子女的異地高考問題，大約5.6萬名隨遷子女報名參加高考。[8]

(二)中央財政的支持，資金上保障異地高考改革異地高考政策，在流入地參加高考，流入地一般都要求有三到四年的學籍。這對于流入地來講必須擴大學校教學面積、增加教師人數(shù)、添置教學設備，學校的辦學經(jīng)費需求量不斷增加。為此，中央財政于2010年和2011年兩年總計投入教育補助經(jīng)費79.6億元，用來解決接受流動人口隨遷子女義務教育比較好的省份[9]； 2014年又下?lián)塥勓a資金130.4億元，獎勵那些義務教育工作做得好的地區(qū)，這一數(shù)字比2013年增長8.35%。據(jù)統(tǒng)計，2008年至2014年中央財政總共投放義務教育獎勵補助經(jīng)費340.51億元，作為對全國各地方政府解決流動人口子女接受小學、初中義務教育工作的支持。財政部對各地方政府有明確要求，中央財政投入的獎勵補助資金要向接收外來務工人員子女較多的城市和學校重點扶持。[10]一個地方有多少隨遷子女入學，就需要有多少財政補貼投入，中央財政連年下?lián)芙逃a助經(jīng)費，這是中央政府對推行異地高考政策強大的資金支持。

(三)全面實施義務教育，政策上保障異地高考改革在流入地公辦學校看來，由于隨遷子女大多數(shù)都來自農村，學習基礎較差，影響了本地學校的教學質量和學校聲譽，造成流入地學校接收外來流動人口子女入學的主動性不強。針對這一情況，教育部劉利民副部長承諾，接下來，外來務工人員子女將全部納入城鎮(zhèn)小學和初中義務教育范圍，各省、市、自治區(qū)政府要積極努力，利用各種切實可行辦法，確保外來務工人員子女接受平等的城鎮(zhèn)小學和初中義務教育權利。在解決隨遷子女在城市小學和初中義務教育問題上要以就讀地政府為主、要以公辦學校為主，徹底消除隨遷子女就學障礙，將流動人口隨遷子女全部納入城鎮(zhèn)義務教育，切實保障流動人口隨遷子女與戶籍地人口享有平等的公共教育資源。據(jù)統(tǒng)計，截至2014年底，全國外來務工人員子女在流入地公辦學校入學百分比為80%。[11]

(四)地方政府積極努力，配合保障異地高考改革2012年8月，《關于做好進城務工人員隨遷子女接受義務教育后在當?shù)貐⒓由龑W考試工作的意見》頒布后，到2015年底，僅三年時間，全國31個省、市、自治區(qū)就相繼完成了高考制度改革相關條款的制定，表明了各地方政府執(zhí)行國家方針政策的信心和魄力。為積極穩(wěn)妥解決流動人口子女高考制度改革問題，同時切實保障戶籍考生高校招生錄取比例不受影響，各省、市、自治區(qū)都根據(jù)外來人口子女參加高考規(guī)模，采取有力措施，合理調配資源，嚴格控制省內院校出省計劃，積極爭取外省院校增加在本省的投放計劃。教育部也積極采取宏觀調控，將部屬重點院校的招生計劃數(shù)重點向外來人口子女流入地較多的大省傾斜，有計劃地向這些地區(qū)擴大招生名額。廣東省就在這一做法下，周密計劃、合理安排，既滿足了隨遷子女升學考試需求，又保證了廣東省戶籍考生高考錄取率不受影響，招生總數(shù)、各批次錄取人數(shù)、包括一本錄取率，都穩(wěn)中有升。[12]

三、異地高考政策獲得支持分析

三圈理論認為，獲得利益相關方對政策的支持是政策執(zhí)行過程中的一個重點，只有取得了大多數(shù)相關者的支持，政策才不會出現(xiàn)執(zhí)行上的困難。異地高考制度改革方案，獲得了以下幾個方面的支持。

(一)國家文件支持《教育部2010年工作要點》文件確定將抓緊考慮外來務工人員子女在接受當?shù)爻踔泻透咧薪逃蟮母呖己蜕龑W有關事項，加快推進流動人口子女享有與城鎮(zhèn)居民子女同等教育權利；2010年5月教育部印發(fā)《深化教育體制改革工作重點》的通知，其中工作的重點內容就包括外來務工人員隨遷子女與就讀地戶籍學生享有同等義務教育權利、高考升學等一系列待遇；2012年8月，國務院辦公廳轉發(fā)《關于做好進城務工人員隨遷子女接受義務教育后在當?shù)貐⒓由龑W考試工作的意見》，同時將該《意見》轉發(fā)給各單位，要求各單位確定外來務工人員子女在流入地參加高考升學相關內容的具體條件，制定具體辦法，并提出相關落實方案要在2012年年末之前制定完成。這一系列政策文件的出臺以及相關的硬性規(guī)定，足以說明國家政府對異地高考問題的高度重視和大力支持。[13-16]

(二)地方政府支持國家要求各地方政府于2012年年底前制定出臺高考改革意見，各地方政府都根據(jù)當?shù)貙嶋H情況作出了積極響應。山東省僅要求外來務工人員子女擁有山東省完整的三年高中學籍即可參加當?shù)馗呖迹缓鲜H要求流動人口有當?shù)鼐幼∽C就允許其子女在流入地參加高考。[13]盡管教育條件較多較好地區(qū)和教育條件較少較差地區(qū)對高考制度改革政策的限制條款較多，門檻較高，但也都是本著實事求是的精神制定出了切實可行的政策方案。不管怎么說，各地方政府都做出了積極響應，截止2015年年底，全國31個省、市、自治區(qū)都制定出了地方版的異地高考政策，而且都盡可能地降低了門檻，具有實際操作性。

(三)社會公眾支持2008年1月，北京有一名女孩因為沒有京籍戶口無法報名參加高考而企圖結束生命，盡管其后來獲救，但這起與異地高考、戶籍制度有關的事件卻深深震撼了眾多人的內心。[14]2010年的全國人口普查資料表明，我國流動總人口有8587.6萬人[15]；截止到2014年末，我國流動人口已高達2.53億人；還有研究顯示，未來15年，我國還將有1.5億非城鎮(zhèn)人口轉移到城鎮(zhèn)，外來務工人員子女的數(shù)量會增加到3700萬人以上。[16]事件和數(shù)據(jù)表明，越來越多的隨遷子女的教育和高考問題凸顯嚴重和迫切，異地高考政策一經(jīng)推出，便成為全民討論的熱點，并且關注度居高不下延續(xù)至今。高考制度改革政策的宗旨是解決外來務工人員子女的升學考試問題，因此，人口重要流出地是支持異地高考的主要群體，解決了他們的問題，會給我國構建和諧社會建設產生推動作用。

(四)專家學者的支持2011年10月，十多名專家學者向國務院和教育部提交《普通高等學校招生工作的規(guī)定》，呼吁取消高考和招生工作中的考生戶籍限制，直至最后消除高等學校招生考試的地區(qū)限制，實現(xiàn)完全一視同仁的高等學校招生與考試制度；2012年5月，北京大學、中國政法大學等學校舉行了“流動人口子女流入地高考權利保障研討會”，會議建議教育部要明確各省、市、自治區(qū)消除異地高考戶籍限制的時間和其它不該有的條件，明確政策的強制力；2012年10月，北京大學張千帆教授等向國務院、有關部委以及我國幾個流入人口較多的大城市的教育行政主管部門提交了高考制度改革方案，方案建議外來務工人員子女異地高考應主要以學籍為主要條件，一般學籍有連續(xù)的三年或者四年即可，不要在其它問題上設置門檻、劃分等級。專家學者們的建議提案，推動了高考制度改革政策的出臺。

用三圈理論研究異地高考政策，不僅對于分析這項政策的實施目的有必要，而且對于完善這項政策、推進這項政策也具有理論意義和實際意義。上述分析研究可以看出，異地高考政策的實施能創(chuàng)造公共價值，產生公共利益，并且具備實施的能力條件，同時獲得了國家、地方政府和公眾的全面支持。異地高考政策的執(zhí)行涉及多個利益群體，包括流入地、流出地兩地政府、流動人口家庭、就讀地家庭、就讀地學校。隨著國家戶籍制度改革的深入以及隨遷子女將全部納入城鎮(zhèn)義務教育政策的落實，束縛異地高考的兩大核心障礙將被打破，異地高考會變得順暢許多，相信，只要黨和政府高度重視異地高考，做到統(tǒng)籌全面利益，兼顧改革措施，這項政策一定能得到有效貫徹落實。

[1]曹俊德.三圈理論的核心思想及決策方法論意義[J].國家行政學院學報，2010(1)37-41.

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[3]毛榕.進城務工人員隨遷子女異地高考政策的價值選擇分析[J].考試周刊，2015(68)1.

[4]國家衛(wèi)生計生委流動人口司.中國流動人口發(fā)展報告2014[M].北京：中國人口出版社，2014:177.

[5]2013年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報[EB/OL].http://education.news.cn/2014-07/05/c_126713808_3.htm，2014-07-05.

[6]國家衛(wèi)生計生委流動人口司.中國流動人口發(fā)展報告2015[M].北京：中國人口出版社，2015:2.

[7]陳斌.異地高考政策復雜性探微——基于30個省(自治區(qū)、直轄市)異地高考方案的內容分析[J].教育科學，2015(1)58-59.

[8]周楠.公共政策過程理論視閾下中國異地高考問題研究[D].中國科學技術大學，2015：85.

[9]劉卉.異地高考政策的實施及建議[J].開封教育學院學報，2013(7)212.

[10]中央財政下?lián)?014年城市義務教育補助經(jīng)費130.4億[EB/OL].http://www.chinanews.com/gn/2014/07-01/6338103.shtml,2014-07-01.

[11]教育部.我國隨遷子女將全部納入城鎮(zhèn)義務教育[EB/OL].http://edu.qq.com/a/20150302/055250.htm.

[12]放開異地高考不影響戶籍生錄取率[N].南方公報，2015-12-29.

[13]蔡文伯，候立杰.異地高考政策的理論回應與社會支持[J].現(xiàn)代教育論叢，2014(2)84.

[14]李新玲.全國異地高考即將破冰[N].中國青年報，2012-3-9(7).

[15]國家統(tǒng)計局人口和就業(yè)統(tǒng)計司，國務院第六次人口普查辦公室.2010年第六次全國人口普查主要數(shù)據(jù)[M].北京：中國統(tǒng)計出版社，2011:44.

[16]郭少峰.異地高考尚無時間表[N].新京報，2010-9-21(A34).

責任編輯付友華

G520

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1003-8078(2016)04-0081-04

2016-01-26doi：10.3969/j.issn.1003-8078.2016.04.22

丁佩(1992-)，女，江蘇興化人，中國礦業(yè)大學文學與法政學院碩士研究生。