構建法制化的新型職業農民認定管理制度

新型職業農民作為中國農民的一個特定群體，擔當我國保障國家糧食安全、保證農產品有效供給和實現農業現代化的歷史重任，大力培育新型職業農民已上升為國家戰略，教育培訓、認定管理、政策扶持“三位一體”的新型職業農民培育制度正在逐步建立完善。我國戶籍制度改革已經啟動，市民、農民均為居民，對現行的三農制度體系將形成很大沖擊，許多在城鄉二元結構體制下構建的法律法規政策亟需修訂完善，針對新型職業農民的立法還是空白，加快建立包括認定管理在內的新型職業農民法律制度體系勢在必行。

一、新型職業農民亟需法律確認

行政確認是指行政機關和法定授權的組織依照法定權限和程序對有關法律事實進行甄別，通過確定、證明等方式決定管理相對人某種法律地位的行政行為。行政確認具有穩定的法律關系，起到減少各種糾紛，保障社會安定秩序，保護公民、法人或其他組織合法權益等重要作用，適用范圍廣泛，其主要形式有：確定、認可、證明、登記、批準、鑒證、行政鑒定。按照行政確認的對象不同可分為對身份、能力（或資格）、事實、法律關系和權利歸屬的行政確認。對權利歸屬的行政確認主要有：不動產所有權的行政確認、不動產使用權的行政確認、經營權的行政確認、工業產權的行政確認。

行政確認能夠使當事人的法律地位和權利義務得以明確，不致因含糊不清而發生爭議。一旦發生糾紛，根據行政確認，能夠迅速辨明歸屬，明確雙方權利義務，進而依法公正地解決問題。對獲證新型職業農民進行教育培訓、生產補貼、基礎設施、金融保險、工商稅收、創業發展、社會保障等方面的政策扶持，戶籍制度改革后，如果不加以區別地扶持，原承包土地農民可以享受，市民流轉承包土地也可以享受，就有可能助長別有用心者套取國家資金，個別人拿到補貼就進城買房不種地等消極現象的發生，農業補貼政策不僅起不到穩定促進農業生產的作用，還會造成國家資金的大量浪費，不利于農業的可持續發展，不利于推進適度規模經營發展現代農業。

目前，對于開展新型職業農民認定管理工作仍有不同聲音，諸如認為這是將簡單問題復雜化、與國務院“簡政放權”的宗旨相悖等觀點，這些觀點主要是模糊了行政確認和行政許可的界限，將通過認定來區分新型職業農民與傳統農民的這一行政確認行為，誤解為“只有獲得新型職業農民資格證才能種地”的行政許可行為，忽視了新型職業農民在發展現代農業和確保國家糧食安全、保障農產品有效供給、建設新農村等方面的重要作用。

二、新型職業農民認定與國家職業資格的聯系與區別

根據《勞動法》和《職業教育法》的有關規定，對從事技術復雜、通用性廣，涉及國家財產、人民生命安全和消費者利益的職業（工種）的勞動者，只要從事國家規定的技術工種（職業）工作，必須取得相應的職業資格證書，方可就業上崗。職業資格是對從事某一職業所必備的學識、技術和能力的基本要求，包括從業資格和執業資格。從業資格是指從事某一專業（工種）學識、技術和能力的起點標準，需要通過學歷認定或考試取得；執業資格是指政府對某些責任較大，社會通用性強，關系公共利益的專業（工種）實行準入控制，是依法獨立開業或從事某一特定專業（工種）學識、技術和能力的必備標準，需要通過考試取得。職業資格分別由國務院勞動、人事行政部門通過學歷認定、資格考試、專家評定、職業技能鑒定等方式進行評價，對合格者授予國家職業資格證書，是求職、任職、獨立開業和單位錄用的主要依據。

國家職業資格分為五個等級：初級技能（五級），中級技能（四級），高級技能（三級），技師（二級），高級技師（一級）；專業技術人員職業資格即職稱則分為初級職稱（員級，助理級）、中級職稱、高級職稱（副高級，正高級）。專業技術資格由人力資源和社會保障部人事考試中心主管，職業技能鑒定考試由人力資源和社會保障部職業技能鑒定中心主管。職業技能鑒定是基于職業技能水平的考核活動，由考試考核機構對勞動者從事某種職業所應掌握的技術理論知識和實際操作能力做出客觀的測量和評價，一般分為操作人員、生產人員、商業服務人員、技術和其他人員鑒定四種類型。職業技能鑒定對技術化、專業精細化要求很高，如動物疫病防治員、動物檢疫檢驗員、沼氣生產工等列入農牧生產人員職業技能鑒定目錄。

由于農業生產過程是一次植物（動物）生長（成長）過程，尚有大量的農業生產人員難以列入目錄，即使能列入目錄，技術規范和標準也難以統一，考核方式和周期也是難題，如水稻生產，茬口安排：冬閑（歇）田、油菜收割后插秧、小麥收割后插秧、紫云英等綠肥翻耕后插秧等，種植方式分為：單季、雙季稻，畜力整地、大中小型機械整地、水稻旱田直播、水稻水田直播、自育秧移栽、工廠育秧移栽、水田拋秧、人工栽秧、機插秧，不同區域、不同品種的水稻育秧栽插時間、行距株距株數、田間管理、施肥和病蟲害防治方式方法、生產周期等等均不一樣，生產技術差別更大，其他農業生產大都如此，顯然通過技能鑒定很難做到，即使獲得農業相關職業技能鑒定（如動植物檢疫檢驗員）的人員也并非都從事具體的農業生產。

可以說，新型職業農民通過認定獲得的資格同時包含了從業資格、執業資格和專業技術資格的屬性，與我國現行的職業資格既有共性，也有明顯的區別。共性是持證者從事某一職業所必備的學識、技術和能力水平；差異主要表現在：最根本的是在占用生產資源方式上，職業資格獲得時不需要占用任何生產資源，獲證后僅需要具備工作條件但不一定需要占用生產資源（如操作工、文秘等）；新型職業農民認定時必須占用一定的農業生產資源（如承包流轉土地、豬舍雞棚等）和必要的資金投入。此外，新型職業農民資格沒有終身制；不僅需要一定的文化知識和技能水平，更重要的是需要適度規模經營的農業生產發展能力；不僅是當事人綜合素質的證明，還是落實支持扶持政策的憑證；雖有等級劃分但不實行層級遞增，可以對照標準直接認定；通過年度審核實行動態管理，能上能下等等。當然，職業資格證書應當是新型職業農民認定的有效憑證之一，兩種證書性質不同，可以并行不悖，分別調整不同領域的法律關系。

在新型職業農民資格確認方面，容易混淆“認定”與“認證”的概念。“認證”需要國家標準化委員會制定認證標準并許可；“認定”是行政確認行為，新型職業農民的認定標準由縣級以上人民政府或省級以上農業主管部門制定。新型職業農民的認定無法用技術標準來衡量，對涉及技術標準要求的綠色食品等“三品一標”也僅僅是引導其應用認證結果，其他諸如年齡、文化程度、教育培訓、從業年限、土地承包流轉合同年限、生產經營收益、示范帶動效應等很多內容無法單純用技術標準衡量。“認定”與“認證”的目標并不契合，沒必要也不適宜進行標準化認證，但需要制定符合我國國情的“認定”標準或依據，法制化建設必不可少。

三、新型職業農民認定管理的法律依據考察

《中華人民共和國職業教育法》對農民教育培訓作出了法律規定，即“十八條：縣級以上政府應當適應農村經濟、科學技術、教育統籌發展的需要，舉辦多種形式的職業教育，開展實用技術的培訓，促進農村職業教育的發展”，但重點是強調職業教育。我國現行的職業教育體系中，普遍存在輕農離農棄農現象，留下來為數不多的農業（涉農）院校也是重理論教學、輕實踐技能，學生難招，招到的學生難留，畢業的學生也不愿回鄉從事農業生產，而并非所有渴望獲得農業生產技術知識的農民都能獲得職業教育的機會，加上大量的多種多樣技術內容需要在田間地頭實訓操作，才能有效指導從業者的耕作活動，《職業教育法》不宜作為新型職業農民認定的法律依據，但在修法時建議將農民的職業教育和農業后繼者的教育培養納入其中，讓農民與市民一樣能享受到公共教育的陽光。

當前正在進行的農村集體土地確權登記發證，是依據《土地法》和《農村土地承包法》對農村集體土地所有權、承包權、經營權的確認，是完善我國農村基本經營制度的重大舉措，為建立新型職業農民國家制度奠定了堅實的基礎。新型職業農民認定管理就是針對我國戶籍制度改革后農民職業身份的定位，發揮職業農民在建設新農村、發展現代農業中的重要作用，應對第二輪農村土地承包期限到期后“誰來種地”的制度儲備。因此，從我國立法實踐和現代農業發展需要來看，《中華人民共和國農業法》和《中華人民共和國農村土地承包法》作為新型職業農民認定管理的法律依據較為可行。

《農業法》第56條規定“開展農業綠色證書培訓”，這是建立我國新型職業農民制度的法律依據。綠色證書制度是農業發達國家實行職業農民資格制度的統稱，只有取得綠色證書的職業農民，才能享受國家提供的農業培訓、補貼等優惠政策。2012年，全國人大常委會修訂《農業法》時已充分注意到了我國新型職業農民的發展前景，當時因新型職業農民的內涵特征、認定標準、制度體系均未完善，無法直接表述“新型職業農民”概念，委婉地表達“符合綠色證書條件的農民進行培訓”這一思想，這一法律規定無疑為今后新型職業農民認定、培訓、管理指明了方向。《農村土地承包法》第33條規定“受讓方須有農業經營能力”是土地承包經營權流轉應當遵循的五條原則之一；第48條規定：“由本集體經濟組織以外的單位或者個人承包的，應當對承包方的資信情況和經營能力進行審查后，再簽訂承包合同”。《物權法》第120條規定：“用益物權人行使權利，應當遵守法律有關保護和合理開發利用資源的規定”；第125條規定：“土地承包經營權人依法對其承包經營的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權利，有權從事種植業、林業、畜牧業等農業生產。”也就是說，只有“有農業經營能力”的受讓方通過“資信情況和經營能力進行審查后”，獲得的流轉土地承包經營權等合法權益才能受到法律保護。新型職業農民是高素質、高技能的現代農業從業者，“有農業經營能力”和農業生產投入能力是認定的最基本條件，只有從法律上確定新型職業農民認定制度，才能暢通、高效地進行后續的教育培訓、管理服務、政策扶持工作，保護其合法權益。

四、新型職業農民認定管理的法制化路徑思考

根據《立法法》規定，我國現行法律規章主要包含法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、國務院部門規章和地方政府規章。由于新型職業農民培育是一項創新性的重大制度變革，直接進入立法程序難度較大，但需要堅定目標，逐步往前推進。

1. 政策層面的完善與突破

黨中央、國務院高度重視新型職業農民培育工作，2012年以來連續5個中央一號文件均從不同的角度和深度提出了明確要求。中央全面深化改革領導小組第五次會議審議通過的《關于引導農村土地承包經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》（中辦發〔2014〕61號）明確提出：努力構建新型職業農民和農村實用人才培養、認定、扶持體系，建立公益性農民培養培訓制度，探索建立培育新型職業農民制度。國務院辦公廳印發《關于加快轉變農業發展方式的意見》（國辦發〔2015〕59號）明確提出：大力培育新型職業農民。加快建立教育培訓、規范管理和政策扶持“三位一體”的新型職業農民培育體系。農業部印發了《農業部關于統籌開展新型職業農民和農村實用人才認定工作的通知》（農人發〔2015〕3號）文件，標志著新型職業農民認定管理開始步入規范化、制度化、標準化、常態化新階段。農業部全力推進的新型職業農民培育試點示范工作，仍未形成合力，全國尚無新型職業農民相應管理架構與機構，認定管理、政策扶持基本上是縣級層面的艱難推進，培養造就適應我國農業現代化發展需要的新型職業農民隊伍任務依然十分艱巨。建議國務院和地方各級政府適時出臺文件，凝聚共識，集聚能量，加大工作推進力度。

2. 法規規章層面的完善與突破

一是部門規章的制定完善。建議農業部在出臺規范文件時，引導產業扶持項目向新型職業農民傾斜，起到示范引領作用；同時，對1997年4月22日頒發的《“綠色證書”制度管理辦法》（農業部令〔第12號〕）進行修訂完善，或直接制定新規章《新型職業農民認定管理辦法》，通過規定認定原則、認定主體、認定標準、認定程序、法律責任等規范內容，促進全國職業農民科學化、法制化發展。

二是推動地方法規規章的制定與完善。目前，全國僅有天津市（2010年5月26日）、甘肅省（2011年4月1日）分別頒發了農民教育培訓條例，但都在新型職業農民概念提出之前，宜盡快修訂完善。建議試點省和有立法權的市推動地方法規規章的制定，至少出臺新型職業農民的專門規范性文件。

三是推動行政法規的制定。建議國務院適時出臺《新型職業農民培育條例》，加大部門協調工作力度，建立新型職業農民培育國家制度。

3. 法律修訂時關注相關內容的補充與完善

建議全國人大將新型職業農民教育培訓、認定管理、政策扶持制度納入相關立法修法之中，如《農業法》、《職業教育法》、《勞動法》、《糧食法》（征求意見）、《農產品質量安全法》、《食品安全法》、《環境保護法》、《農村土地承包法》、《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》、《農民專業合作社法》、《森林法》、《草原法》、《漁業法》、《畜牧法》、《動物防疫法》、《農業技術推廣法》、《種子法》、《農業機械化促進法》等相關法律。

4. 加快立法進程

在認真總結試點示范實踐經驗的基礎上，提前謀劃，著手立法前期準備工作，條件成熟時制定《中華人民共和國新型職業農民促進法》，全面規范新型職業農民認定管理工作，加大教育培訓、政策扶持力度，培養造就一支高素質、高技能的新型職業農民隊伍，為確保我國糧食安全、全面實現農業現代化做貢獻。

培育新型職業農民是一項長期的、艱巨的公益性、基礎性戰略任務，必將伴隨我國農業現代化發展的全過程，新型職業農民培育制度的法制化建設還任重道遠。