《關于落實發展新理念加快農業現代化實現全面小康目標的若干意見》解讀

新年伊始，中共中央、國務院《關于落實發展新理念加快農業現代化實現全面小康目標的若干意見》（以下簡稱“一號文件”）于近日公開發布。這是進入新世紀以來，黨中央連續發出的第十三個指導“三農”工作的“一號文件”。文件圍繞加快農業現代化建設、實現全面小康目標，特別是以發展新理念引領農業農村新發展，提出了一系列新觀點、新政策、新舉措，對做好今年“三農”工作具有十分重要的指導意義。中央一號文件起草組成員吳宏耀、張建軍、楊尚勤、趙陽等人分別從農業供給側結構性改革、補齊“三農”短板、厚植農業農村優勢、釋放農業農村發展新動能等四個方面對一號文件進行了解讀。

農業供給側改革在路上

“天花板”和“地板”雙重制約，倒逼農業供給側改革

一號文件指出，用發展新理念破解“三農”新難題，厚植農業農村發展優勢，加大創新驅動力度，推進農業供給側結構性改革。

“十二五”時期，是農業農村發展的又一個黃金期。“十二五”期間，我國糧食生產連跨兩個千億斤臺階，連續3年穩定在12000億斤以上，標志著農業綜合生產能力顯著提升；農民收入年均增長9.5%，連續6年實現“兩個高于”，城鄉居民收入比下降到2.9∶1以下，農民生活顯著改善。

好的形勢遮不住農業農村發展面臨的挑戰。當前，農業生產受到農產品價格“天花板”壓頂和生產成本“地板”抬升的雙重制約，農產品供求結構失衡、生產成本過高、資源錯配及透支利用等突出問題，是供給側結構性矛盾的集中顯現。推進農業供給側改革，就必須在供給側結構性矛盾上著力，核心是圍繞市場需求進行生產，優化資源配置，擴大有效供給，增加供給結構的適應性和靈活性，真正形成更有效率、更有效益、更可持續的農產品有效供給體系。

推進農業供給側結構性改革，是破解農業發展難題、推動農業闖關過坎的關鍵舉措，是促進農業持續穩定發展、加快農業現代化的必然要求。抓住農業供給側結構性改革，就抓住了提高農業市場競爭力、實現農業可持續發展的“牛鼻子”。著力加強農業供給側結構性改革，實現農產品供求由低水平平衡向高水平平衡的躍升，是當前和今后一個時期農業農村工作的一項重要任務。

推進農業供給側結構性改革涉及生產力調整和生產關系變革，當前要突出抓好調結構、提品質、促融合、降成本、去庫存、補短板六項重點任務。

調結構，就是優化農業生產的品種結構，樹立大農業、大食物觀念，念好“山海經”、唱好“林草戲”，合理開發各類農業資源，統籌糧經飼發展，大力發展肉蛋奶魚、果菜菌茶等，增加市場緊缺農產品生產，為消費者提供品種多樣的產品供給。

提品質，就是著力提升農產品質量安全水平，適應消費升級的需要，大力推進標準化生產、品牌化營銷，培育品牌，提高消費者對農產品供給的信任度。

促融合，就是推進農村一二三產業融合發展，深度挖掘農業的多種功能，把農業生產與農產品加工、流通和農業休閑旅游融合起來發展，培育壯大農村新產業新業態，更好滿足社會對農業的多樣化需求。

去庫存，就是加快消化個別農產品的積壓庫存，千方百計把過大的庫存量減下來，積極支持糧食加工企業發展生產，特別要加快玉米庫存消化，減少陳化損失。

降成本，就是著力降低農業生產成本，通過發展適度規模經營、減少化肥農藥等的不合理使用、開展社會化服務等，實現節本增效，提高農業效益和農產品競爭力。

補短板，就是大力彌補制約農業發展的薄弱環節，既要補農業基本建設之短，持續改善農業基礎設施，提高農業物質技術裝備水平；又要補農業生態環境之短，加強農業資源保護和高效利用，實施山水林田湖生態保護和修復工程，擴大退耕還林還草，治理農業面源污染，推動農業綠色發展。

使農業成為充滿希望的朝陽產業

一號文件指出，持續夯實現代農業基礎，提高農業質量效益和競爭力。大力推進農業現代化，必須著力強化物質裝備和技術支撐，著力構建現代農業產業體系、生產體系、經營體系。大規模推進高標準農田建設。加大投入力度，整合建設資金，創新投融資機制，加快建設步伐，到2020年確保建成8億畝、力爭建成10億畝集中連片、旱澇保收、穩產高產、生態友好的高標準農田。大規模推進農田水利建設。把農田水利作為農業基礎設施建設的重點，到2020年農田有效灌溉面積達到10億畝以上，農田灌溉水有效利用系數提高到0.55以上。

重農固本，是安民之基。保障國家糧食安全、穩定提高糧食產能是農業供給側結構性改革的基本前提和重要任務，任何時候都不能調減掉糧食產能。

決不能把推進農業供給側結構性改革簡單等同于壓縮糧食生產，決不能搞運動式調整，務必要保住糧食生產能力。糧食生產要尊重市場規律、順應供求變化，適時適度調整糧食種植結構，穩定水稻和小麥生產，適當調減非優勢區玉米種植。要加快劃定永久基本農田，實施耕地質量保護和提升行動，大規模開展高標準農田建設。要實施現代種業提升工程，加快糧食作物新一輪品種更新換代，把糧食生產的良種良法運用好。要劃定糧食生產功能區，支持糧食主產區建設糧食生產核心區，加大對主產區的轉移支付力度，完善利益補償機制，真正使穩定糧食生產、提高糧食產能的責任落實、舉措落地。

實施藏糧于地、藏糧于技戰略，鞏固提升糧食產能，確保谷物基本自給、口糧絕對安全。樹立大農業、大食物觀念，推動糧經飼統籌、農林牧漁結合、種養加一體、一二三產業融合發展。支持發展新型農業經營主體和新型農業服務主體，推行土地規模經營和專業化規模化服務。加強農業資源保護和生態修復，探索實行耕地輪作休耕制度試點，推動農業綠色發展。通過農業供給側改革，推動農業農村經濟實現穩中有進、穩中提質、穩中增效。

補齊“三農”短板 決勝全面小康

全面建成小康社會，農業農村是短板。“三農”發展的成效，直接關系到全面建成小康社會的成色。

在全面建成小康社會決勝階段的今后五年里，必須時不我待，堅持強農惠農富農政策不減弱，保持農業穩定發展和農民持續增收，加快縮小城鄉發展差距，確保億萬農民同全國人民一道邁入全面小康社會。

把基礎設施建設和社會事業發展重點放在農村，率先免除貧困生高中學雜費

農業農村“短”在哪里？最直觀地看，“短”在基礎設施和基本公共服務上。歷史形成的城鄉面貌反差，雖然在這些年有了很大改觀，但“城市像歐洲、農村像非洲”的現象依然存在。

怎么辦？一號文件明確了“兩個重點”：把財政支持的基礎設施建設重點放在農村，把社會事業發展的重點放在農村和接納農業轉移人口較多的城鎮。通過國家財政投入，加快改善農村水電路氣網等生產生活條件，大力發展農村教育、文化、衛生和社保等社會事業，穩步提高城鄉基本公共服務均等化水平。

怎么補？一號文件提出了一系列含金量高的新舉措。在基礎設施方面，包括實施農村飲水安全鞏固提升工程；加快實現所有具備條件的鄉鎮和建制村通硬化路、通班車，推動一定人口規模的自然村通公路。在公共服務方面，包括加快發展農村學前教育，加快普及高中階段教育；全面實施城鄉居民大病保險制度；建立健全農村困境兒童福利保障和未成年人社會保護制度。

盡快補上農村基礎設施和公共服務短板，一號文件還給出了兩個新思路。

其一，把城里有的基礎設施和社會事業延伸到鄉村。為此，一號文件要求促進城鄉基礎設施互聯互通、共建共享，加快推動城鎮公共服務向農村延伸。具體措施上，文件提出推動城鎮供水設施向周邊農村延伸；創造條件推進城鄉客運一體化；建立城鄉統一、重在農村的義務教育經費保障機制，推動城鎮優秀教師向鄉村學校流動；整合城鄉居民基本醫療保險制度。

其二，城里沒有的，農村可以先有。免除義務教育學雜費就是從農村擴展到全國的。今年一號文件提出，率先對建檔立卡的家庭經濟困難學生實施普通高中免除學雜費，這一舉措農村又走到了城鎮前頭。

加強資源保護和生態修復，把保障“舌尖上的安全”作為重要考核指標

農業農村的“短”，還“短”在環境和生態上。中國用世界10%的耕地和6%左右的淡水資源，養活了世界20%的人口，但也付出了很大的代價。農業發展面臨資源條件、生態環境這兩個“緊箍咒”，問題突出。一方面，農業資源長期透支、過度開發；另一方面，農業面源污染加重，農業生態系統退化，生態環境的承載能力越來越接近極限。一號文件強調，推動農業可持續發展，加快形成資源利用高效、生態系統穩定、產地環境良好、產品質量安全的農業發展新格局。

面對有限的農業資源，我們必須堅持嚴格保護和高效利用“雙管齊下”，對耕地和水資源堅持最嚴格的保護制度和管理制度。一號文件強調，堅守耕地紅線，推進耕地數量、質量、生態“三位一體”保護。強化水資源管理“三條紅線”剛性約束，實行水資源消耗總量和強度雙控行動。

針對我國農業環境存在的突出問題，一號文件提出，實施并完善農業環境突出問題治理總體規劃，加大農業面源污染防治力度，實施化肥農藥零增長行動；探索實行耕地輪作休耕制度試點；對地下水漏斗區、重金屬污染區、生態嚴重退化地區開展綜合治理。

面對老百姓對“吃得好”“吃得安全”與日俱增的關切與需求，我國農產品質量和食品安全也是短板。一號文件把提高農產品和食品質量安全水平提升到戰略高度，并提出了實行嚴格的農業投入品生產使用和管理制度，建立全程可追溯、互聯共享的信息平臺等一系列實打實的政策措施。一號文件還明確，強化食品安全責任制，把保障農產品質量和食品安全作為衡量黨政領導班子政績的重要考核指標。這意味著“舌尖上的安全”將與領導干部的“官帽”聯系在一起。

各級黨委和政府要把脫貧攻堅作為重大政治任務扛在肩上

農村最短的一塊短板就是脫貧。2014年，我國農村還有約7000萬貧困人口。如果到了全面建成小康社會的目標時間，農村還有大批貧困人口，那么全面小康的成色就會受到影響。

召開中央扶貧開發工作會議，出臺《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》……中央下了大決心，做出大決策：到2020年要使現行標準下的農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽。為此，采取一攬子重大舉措，要打一場脫貧攻堅戰。從扶貧攻堅到脫貧攻堅，一字之變，折射出必勝的堅定信心。

打贏脫貧攻堅戰，關鍵是充分發揮中國共產黨領導的政治優勢和中國特色社會主義的制度優勢。一號文件強調，通過實行自上而下的脫貧工作責任制和最嚴格的考核督查問責制度，讓各級黨委和政府把脫貧攻堅作為重大政治任務扛在肩上，集中一切可以集中的資源，動員社會各方面力量積極參與，絕不讓一個地區、一個民族在全面建成小康的賽跑中掉隊。

厚植優勢讓農村大有作為

一號文件提出要厚植農業農村發展優勢，這是新提法，也是突出亮點。文件明確提出，必須充分發揮農村的獨特優勢，深度挖掘農業的多種功能，培育壯大農村的新產業新業態，推動產業融合發展成為農民增收的重要支撐，讓農村成為可以大有作為的廣闊天地。

緊密銜接“產加銷”，“接二連三”富農家

一個鮮絲瓜只能賣三四元錢，但絲瓜瓤可以賣到十元錢，這一價格上的跳躍，得益于用絲瓜瓤作原料的保健鞋墊的開發和暢銷。事實上，不管是糧油肉菜蛋奶，還是其他經濟作物，經過深加工都可以產生更高的附加值。為此，一號文件提出，要推動農產品加工業轉型升級，支持糧食主產區發展糧食深加工，建設農產品加工技術集成基地，培育一批農產品精深加工領軍企業和國內外知名品牌。

農業不僅有經濟功能，還有生態、社會和文化等功能。長期以來，我們比較重視農業的經濟功能，而忽視了其他功能。人們消費水平的提高和多元化、個性化、生態化消費趨勢的出現，為開發農業的多種功能，推動農村一二三產融合提供了巨大空間。厚植農業發展優勢，就要不斷提升傳統產業，大力發展新產業、新業態，實現農業產業鏈整合和價值鏈提升。

促進“接二連三”，根本目的是促進農民增收，因此文件強調，必須完善農業產業鏈與農民的利益聯結機制，讓農民共享產業融合發展的增值收益，培育農民增收新模式。要使農業新型生產經營主體能引領現代農業發展、農村產業融合，成為帶動農民增收的“領頭羊”。支持龍頭企業通過建設穩定的原料生產基地、為農戶貸款擔保等方式，使其與農戶結成捆綁在一起的利益共同體。引導農戶自愿以土地經營權入股龍頭企業和農民合作社，采取“保底收益+按股分紅”等方式，讓農戶成為能夠享受加工銷售環節收益的“股東”。

文件還特別提出，財政支農資金使用要與建立農民分享產業鏈利益機制相聯系，讓農民能從財政支農資金產生的效益中共享利益。同時通過政府與社會資本合作、貼息、設立基金等方式，帶動社會資本投向農村新產業、新業態。

農產品進城、消費品下鄉，家鄉創業天地闊

一號文件提出，要加強農產品流通設施和市場建設。健全統一開放、布局合理、競爭有序的現代農產品市場體系，在搞活流通中促進農民增收。文件特別提到，要促進農村電子商務加快發展，形成線上線下融合、農產品進城與農資和消費品下鄉雙向流通格局。

開個農副產品“淘寶店”，已經成為農村青年追求的時尚，吸引著不少大學畢業生和農民工回鄉就業創業。近年來，農村電商在連接山里山外、對接農產品與大市場、促進農民脫貧增收等方面發揮了重要作用。“互聯網+”可以帶動信息、技術、物資、資金、人才等流向農村，催生新產品、新業態和新模式，有助于在農村形成大眾創業、萬眾創新的熱潮，充分釋放農民的創業新潛能。

除了個人“淘寶店”，文件還鼓勵大型電商平臺企業開展農村電商服務，支持地方和行業健全農村電商服務體系。同時，建立健全適應農村電商發展的農產品質量分級、采后處理、包裝配送等標準體系。

當然，農村電子商務的發展有賴于一系列配套措施的完善。比如，加快實現行政村寬帶全覆蓋，創新電信普遍服務補償機制，推進農村互聯網提速降費；實施“快遞下鄉”工程，開展電子商務進農村綜合示范，完善縣鄉村物流體系等。

青山綠水寄鄉愁，田園風光引客來

綠水青山，就是金山銀山。伴隨著工業化、城鎮化的深入推進和經濟社會結構的深刻變化，越來越多的城里人開始向往農村的鄉土氣息、田園風光。有關統計數據顯示，2015年休閑農業吸引游客11億人次，3300萬農民因此受益；各類休閑農業主體180萬家，預計收入3500億元，比上年增長10%以上。

因此，一號文件提出，要依托農村綠水青山、田園風光、鄉土文化等資源，大力發展休閑度假、旅游觀光、養生養老、創意農業、農耕體驗、鄉村手工藝等，使之成為繁榮農村、富裕農民的新興支柱產業。

發展休閑農業和鄉村旅游，不能一哄而上。一些地方沒有科學的發展規劃，村村都搞農家樂，家家都辦小旅館，亂搭亂建無人管，環境衛生沒保障。這種粗放式發展破壞了農村風貌，也不利于休閑農業和鄉村旅游的可持續發展。農耕文明是中華民族寶貴的精神財富，流傳至今的特色建筑、地域民俗、鄉土文化應該得到很好的傳承保護和開發利用。一號文件強調，要加強鄉村生態環境和文化遺存保護，發展具有歷史記憶、地域特點、民族風情的特色小鎮，建設一村一品、一村一景、一村一韻的魅力村莊和宜游宜養的森林景區。

鄉村旅游，用地政策支持十分重要。一號文件提出，支持有條件的地方通過盤活農村閑置房屋、集體建設用地、“四荒地”、可用林場和水面等資產資源，以及將用地納入土地利用總體規劃和年度計劃合理安排等，支持發展休閑農業和鄉村旅游。

向改革要活力 促“三農”增動力

中央一號文件要求，必須堅持不懈推進體制機制創新，著力破除城鄉二元結構的體制障礙，激發億萬農民創新創業活力，釋放農業農村發展新動能。做好“三農”工作，關鍵在于向改革要活力。農業農村發展不但要從外部尋求突破，更要從內部挖潛，通過體制機制創新激活其自身蘊含著的巨大發展潛力。

完善糧食等重要農產品價格形成機制和收儲制度

當前，我國農業受國際農產品市場影響不斷加深。在國內外糧食價格嚴重倒掛的背景下，糧食進口的數量在不斷增長，國內糧食市場不斷被擠占，糧食庫存創歷史新高。在這種情況下，現行糧食等重要農產品價格形成機制和收儲制度亟待改革完善。

一號文件提出，要堅持市場化改革取向與保護農民利益并重，采取“分品種施策、漸進式推進”的辦法，完善農產品市場調控制度。稻谷、小麥繼續執行并完善最低收購價政策，新疆的棉花、東北地區的大豆則要將目標價格改革試點深入推進。

從2007年起，玉米開始執行臨時收儲制度。此后的8年間，玉米臨儲價格逐年提高。這一政策保障了農民收益，激發了農民種植玉米的積極性。隨著產量迅速增長，玉米已成為我國5個糧食品種中數量最大的一個。連續多年提價，導致國內玉米價格高于國際市場，國外玉米以及一些替代品種大規模進口，國內玉米庫存量增加。

針對當前玉米產銷矛盾較為突出的問題，一號文件提出要按照市場定價、價補分離的原則，積極穩妥推進收儲制度改革，在使玉米價格反映市場供求關系的同時，綜合考慮農民合理收益、財政承受能力、產業鏈協調發展等因素，建立玉米生產者補貼制度。

加大對“三農”支持投入力度

鞏固農業農村發展的好形勢，保持農業穩定發展和農民持續增收，加大投入支持力度是硬道理。

一號文件提出要從三個方面著力。首先，健全農業農村投入持續增長機制。要優先保障財政對農業農村的投入，堅持將農業作為國家固定資產投資的重點領域，確保力度不減弱、總量有增加。與此同時，還要積極擴展對農業的支持渠道，充分發揮財政政策導向功能和財政資金杠桿作用，通過設立基金、貼息、擔保等途徑，鼓勵和引導金融資本、工商資本更多投向農業農村。在補貼方式上，將種糧農民直接補貼、良種補貼、農資綜合補貼合并為農業支持保護補貼，重點支持耕地地力保護和糧食產能提升。在資金使用上，要多層級深入推進涉農資金整合統籌，實施省級涉農資金管理改革和市縣涉農資金整合試點。用3年左右時間建立健全全國農業信貸擔保體系。

其次，推動金融資源更多向農村傾斜。要加快構建多層次、廣覆蓋、可持續的農村金融服務體系，發展農村普惠金融，降低融資成本，全面激活農村金融服務鏈條。文件提出，擴大在農民合作社內部開展信用合作試點范圍，開展農村金融綜合改革試驗，加快建立“三農”融資擔保體系，開展農村信用社省聯社改革試點等。

最后，大力完善農業保險制度。隨著現代農業發展向縱深推進，各類新型經營主體紛紛涌現，農業的自身發展和各類主體對農業保險的需求也在日益增長。文件提出，把農業保險作為支持農業的重要手段，擴大農業保險覆蓋面、增加保險品種、提高風險保障水平。積極開發適應新型農業經營主體需求的保險品種。進一步完善農業保險大災風險分散機制。

深化農村集體產權制度改革

農村集體產權制度，是實現農民共同富裕的重要制度保障。一號文件提出，到2020年基本完成土地等農村集體資源性資產確權登記頒證、經營性資產折股量化到本集體經濟組織成員，健全非經營性資產集體統一運營管理機制。

要穩定農村土地承包關系，落實集體所有權，穩定農戶承包權，放活土地經營權，完善“三權分置”辦法。加快推進房地一體的農村集體建設用地和宅基地使用權確權登記頒證。推進土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點。探索將財政資金投入農業農村形成的經營性資產，通過股權量化到戶，讓集體組織成員長期分享資產收益，制定促進農村集體產權制度改革的稅收優惠政策。