論不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的意義

王玉明

摘 要：2015年3月1日，《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》的實(shí)施，標(biāo)志著我國不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的正式實(shí)施。結(jié)束了多年分散登記制度的歷史，它的實(shí)施對維護(hù)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人的合法權(quán)利，規(guī)范不動(dòng)產(chǎn)登記和我國房地產(chǎn)市場，推動(dòng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，都具有非常重要的意義。本文從不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的內(nèi)容、意義及困難進(jìn)行了闡述與分析。

關(guān)鍵詞：不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記；《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》；職能整合

DOI：10.16640/j.cnki.37-1222/t.2016.06.195

2014年11月24日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)簽署國務(wù)院令，公布《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》，自2015年3月1日起施行。自此標(biāo)志著不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的正式建立。隨著全國第一本不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證的發(fā)放，不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記工作在各地陸續(xù)開展開來。《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》的實(shí)施對規(guī)范我國不動(dòng)產(chǎn)登記、管理，保護(hù)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人合法財(cái)產(chǎn)權(quán)，方便企業(yè)、群眾，都具有重要的意義。

1 不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的內(nèi)容

1.1 不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記提出的背景

隨著我國社會的迅速發(fā)展和現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不斷推進(jìn)，以前實(shí)行的不動(dòng)產(chǎn)分散登記體制的各種弊端逐漸出現(xiàn)，顯然已滿足不了我國社會經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的要求。原先的分散登記，在農(nóng)村，當(dāng)事人就要到多個(gè)不同的部門辦理不同證件，在城市，當(dāng)事人最少也要辦兩個(gè)證。各種各樣的證書，直接造成了群眾辦證的各種不便，間接地增加了時(shí)間和金錢上的成本，同時(shí)，降低了相關(guān)單位的辦事效率，造成了社會管理效益和資源資產(chǎn)利用效益的低下，并且交易活動(dòng)不安全等。因此，多個(gè)部門管理造成的職能重疊、權(quán)利歸屬不明、重復(fù)登記等現(xiàn)象的存在，損害了權(quán)利人的合法權(quán)益。在《物權(quán)法》中雖然明確提出了不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度建立，但此制度一直未能真正建立并實(shí)行。

在國家確定整合不動(dòng)產(chǎn)登記職能以前，國土資源部已開展了相關(guān)研究，組織相關(guān)單位收集整理亞洲、歐洲、大洋洲等世界各個(gè)國家和地區(qū)的不動(dòng)產(chǎn)登記法律法規(guī)資料，對此展開深入研究，形成了我國自己的理論基礎(chǔ)和立法基礎(chǔ)。

2013年3月，《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》明確要求整合房屋登記、土地登記、草原登記、林地登記的職責(zé)，統(tǒng)一由一個(gè)部門負(fù)責(zé)。2013年11月，國務(wù)院常務(wù)會議明確提出由國土資源部負(fù)責(zé)指導(dǎo)監(jiān)督全國房屋、土地、林地、草原、海域等不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記職責(zé)，做到登記簿冊、登記機(jī)構(gòu)、登記依據(jù)和信息平臺的“四統(tǒng)一”。 2014年7月，國務(wù)院常務(wù)會議討論征求意見稿，決定向社會公開征求意見。9月、10月，有關(guān)部門先后通過召開座談會、部門協(xié)調(diào)會及實(shí)地調(diào)查研究，不斷優(yōu)化和完善征求意見稿，并形成暫行條例草案稿，報(bào)送國務(wù)院。同年11月24日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)簽署國務(wù)院令，公布《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》，于2015年3月1日起執(zhí)行。

1.2 不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的內(nèi)容

根據(jù)《暫行條例》，不動(dòng)產(chǎn)登記是指依法將不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利歸屬和其他法定事項(xiàng)記載于不動(dòng)產(chǎn)登記簿的行為。《暫行條例》中不動(dòng)產(chǎn)是指土地、海域以及房屋、林木等定著物，不動(dòng)產(chǎn)的首次登記、變更登記、轉(zhuǎn)移登記、注銷登記、更正登記、異議登記、預(yù)告登記、查封登記等都適用于本《暫行條例》。《暫行條例》規(guī)定以下不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利要辦理登記：

（1）集體土地所有權(quán)；

（2）房屋等建筑物、構(gòu)筑物所有權(quán)；

（3）森林、林木所有權(quán)；

（4）耕地、林地、草地等土地承包經(jīng)營權(quán)；

（5）建設(shè)用地使用權(quán)；

（6）宅基地使用權(quán)；

（7）海域使用權(quán)；

（8）地役權(quán)；

（9）抵押權(quán)；

（10）法律規(guī)定需要登記的其他不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利。

實(shí)施后，在登記職責(zé)上，《暫行條例》明確由國土資源部負(fù)責(zé)指導(dǎo)、監(jiān)督全國不動(dòng)產(chǎn)登記工作，同時(shí)要求縣級以上地方人民政府確定一個(gè)部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域不動(dòng)產(chǎn)登記工作，接受上級不動(dòng)產(chǎn)登記主管部門的指導(dǎo)和監(jiān)督；不動(dòng)產(chǎn)登記原則上由所在地的縣級人民政府不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)辦理；直轄市、設(shè)區(qū)的市人民政府可以確定本級登記機(jī)構(gòu)統(tǒng)一辦理所屬各區(qū)的不動(dòng)產(chǎn)登記；跨縣級行政區(qū)域的不動(dòng)產(chǎn)登記，由所跨縣級行政區(qū)域的登記機(jī)構(gòu)分別辦理。

不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度實(shí)施后，不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人已經(jīng)享有的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利，不會因登記機(jī)構(gòu)和登記程序的改變而受到影響，《暫行條例》實(shí)施前依法頒發(fā)的各類不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證書和制作的不動(dòng)產(chǎn)登記簿繼續(xù)有效。

2 不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的意義

2.1 提高政府辦事效率和水平，維護(hù)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人合法財(cái)產(chǎn)權(quán)

2015年4月13日，國土資源部、中央編辦聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于地方不動(dòng)產(chǎn)登記職責(zé)整合的指導(dǎo)意見》，要求地方各級人民政府要切實(shí)落實(shí)好不動(dòng)產(chǎn)登記職責(zé)和機(jī)構(gòu)整合工作任務(wù)。整合不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)和職責(zé)、建立不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，是國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變的重要內(nèi)容，對提高政府辦事效率和公信力，尤其是對保護(hù)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)，方便企業(yè)和群眾，都具有非常重要的意義。同時(shí)也是完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制、建設(shè)現(xiàn)代市場體系的必然要求。

原有的不動(dòng)產(chǎn)分散登記，因是由不同部門管理和登記的，很容易造成農(nóng)林、農(nóng)牧以及林牧用地之間的權(quán)屬界線不清、權(quán)利歸屬不清，從而引發(fā)各種矛盾糾紛；或者因各部門登記方法及規(guī)程技術(shù)等的不同，造成不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利的重疊遺漏等問題。而不動(dòng)產(chǎn)登記制度的實(shí)行明確了不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利的劃分和歸屬，并記載于登記簿上公示。不動(dòng)產(chǎn)登記統(tǒng)一實(shí)施后，可以更好地明確當(dāng)事人的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利界線，減少矛盾糾紛，更好地維護(hù)當(dāng)事者的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)，保障不動(dòng)產(chǎn)交易安全，維護(hù)正常的市場秩序。

不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)和職責(zé)的整合實(shí)現(xiàn)了不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)、登記簿冊、登記依據(jù)和信息平臺的“四統(tǒng)一”，大大減少了其中的辦證環(huán)節(jié)，群眾不必再跑來跑去在一個(gè)窗口就可以實(shí)現(xiàn)辦理，輕松拿到證書，為企業(yè)節(jié)約了時(shí)間和金錢成本。

2.2 實(shí)現(xiàn)不動(dòng)產(chǎn)信息共享

根據(jù)《暫行條例》，國務(wù)院國土資源主管部門應(yīng)當(dāng)會同有關(guān)部門建立統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記信息管理基礎(chǔ)平臺，各級不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)登記的信息應(yīng)納入這一平臺，實(shí)現(xiàn)了國家、省、市、縣四級登記信息的互通共享，有利于依法查詢不動(dòng)產(chǎn)信息，帶來工作上便利。

不動(dòng)產(chǎn)登記信息的共享，能夠有效遏制官員在房地產(chǎn)領(lǐng)域的腐敗。通過該平臺可以依法查詢到某個(gè)人的不動(dòng)產(chǎn)信息，這必然會對打擊官員腐敗起到一定的積極作用。同時(shí)，因房產(chǎn)信息能夠準(zhǔn)確地查詢到，從而為國家對房產(chǎn)進(jìn)行調(diào)控提供了真實(shí)客觀的依據(jù)，國家可以通過調(diào)整利率等貨幣政策，可以使房產(chǎn)資源配置得到優(yōu)化，有效調(diào)控房地產(chǎn)市場。

3 不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記面臨的困境

3.1 不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)和職責(zé)整合工作滯后

從全國來看，市、縣級不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記機(jī)構(gòu)和職責(zé)整合的工作進(jìn)度嚴(yán)重緩慢，成為制約《暫行條例》實(shí)施推進(jìn)的最大難題。由于實(shí)行多年的不動(dòng)產(chǎn)分散登記，國土、農(nóng)林業(yè)等一些主管部門登記記錄了大量的不動(dòng)產(chǎn)數(shù)據(jù)信息，這些信息更多地保存在市、縣級的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)。這些地方中，一些地方的登記信息還是紙質(zhì)的資料，沒有電子數(shù)據(jù)，而有些地方登記的信息是電子數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，成為整合這些數(shù)據(jù)并建立統(tǒng)一信息平臺的障礙。同時(shí)，國土、農(nóng)林業(yè)等部門之間信息化水平不一，并且每個(gè)地區(qū)之間也存在差異，從而加大了數(shù)據(jù)整合的難度，致使不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)和職責(zé)整合出現(xiàn)滯后。

此外，在進(jìn)行信息聯(lián)網(wǎng)建立信息統(tǒng)一平臺的過程中，出現(xiàn)一些地方、部門不情愿進(jìn)行聯(lián)網(wǎng)的現(xiàn)象。在我國，房產(chǎn)仍然是我國公民的主要財(cái)產(chǎn)，有些擁有私有財(cái)產(chǎn)的業(yè)主，不愿意進(jìn)行信息聯(lián)網(wǎng)擔(dān)心自己的私有財(cái)產(chǎn)暴露于大眾眼前。

作為不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的實(shí)施主體，市、縣級的登記工作是關(guān)鍵。如果這兩級的機(jī)構(gòu)和職責(zé)整合工作緩慢或滯后，那么《暫行條例》就無法全面實(shí)施，不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記這項(xiàng)重大改革在全國市縣兩級就無法具體落實(shí)。

3.2 不動(dòng)產(chǎn)登記面臨的法律難題

在法律層面上，《暫行條例》的實(shí)施需要有相關(guān)配套的制度和法律來保障和輔助，但在土地管理法、城市管理法、礦產(chǎn)資源法等法律方面，存在與《暫行條例》規(guī)定不匹配的問題。此外，對于農(nóng)村土地的統(tǒng)一登記方面，由于有些地方的登記方法不一致或標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，《暫行條例》的規(guī)定也存在很嚴(yán)重的問題。

4 總結(jié)

不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的實(shí)施目前處于試點(diǎn)階段，到制度體系的基本建立還有很長的距離，其中必然會遇到各種困難。目前，做好這個(gè)過渡時(shí)期的各項(xiàng)工作，克服困難，逐步完善不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度體系，才能保證此項(xiàng)制度的順利實(shí)施，維護(hù)權(quán)利人的合法權(quán)益，推動(dòng)我國現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展。