新常態下煙臺新型城鎮化發展問題探討*

■謝麗威　龍澤正

新常態下煙臺新型城鎮化發展問題探討*

■謝麗威龍澤正

內容摘要：新型城鎮化是“新常態”下我國經濟可持續發展的重要引擎、重大動力。近年來，煙臺積極探索新型城鎮化道路，創新性提出“走以功能區帶動型城鄉一體化發展道路”，在全國具有典型意義。在實踐探索中，煙臺城鎮化存在一些亟待解決的問題，阻礙城鎮化水平的進一步提高，為此，應從著力強化規劃引領作用、加快示范鎮帶動發展步伐、穩步推進農村新型社區建設、突出提高城鎮化質量等方面推進煙臺新型城鎮化健康持續發展。

關鍵詞：新型城鎮化發展道路問題分析對策建議

當前我國進入了經濟發展新常態，經濟增速處于換檔期，從過去10%左右的高速增長轉為7～8%的中高速增長。經濟增速放緩一方面源自于我們自身經濟結構調整、經濟轉型升級的內在要求，另一方面也暴露出拉動我國經濟發展的火車頭開始有些動力不足，此時亟需注入新的活力，以保持我國經濟的可持續發展。而新型城鎮化則是“新常態”下我國經濟可持續發展的重要引擎、重大動力，3個“一個億人口”問題的解決將拉動基礎設施投資、促進消費結構升級、擴展就業空間，提升內生動力，新型城鎮化的潛力不可估量。

黨的十八屆三中全會提出，要堅持走中國特色新型城鎮化道路，完善城鎮化健康發展的體制機制，推進城鎮化從之前的速度型走向質量型，為城鎮化的發展指明了方向。《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》的發布以及相關配套政策的加快跟進，將新型城鎮化擺在更加突出重要的位置上，為城市的發展帶來了新契機。借助國家大力推進新型城鎮化發展的東風，近年來，煙臺積極推進城鎮化，充分發揮擁有眾多國家級、省級園區的獨特優勢和“三大戰略疊加區”的發展機遇，探索城鎮化發展新路徑，提出“以功能區建設帶動城鎮化發展”，從自身實際出發探索具有膠東特色的功能區帶動型城鄉一體化發展模式，在全國具有典型性。然而在實踐中，煙臺的城鎮化發展滯后于經濟發展，城鎮化速度落后于工業化速度。為此，本文通過剖析當前新型城鎮化發展的現狀，抽絲剝繭地探究城鎮化發展問題所在，以期尋求問題的解決之道。

煙臺新型城鎮化發展道路的積極探索

在2013年煙臺制定出臺的《煙臺市城鎮化發展綱要（2013—2020年）》中，“功能區帶動型城鄉一體化”被確立為今后煙臺新型城鎮化的發展道路。所謂功能區帶動型，就是抓住煙臺面臨“藍”、“黃”、“高”三大戰略疊加實施的歷史機遇，發揮擁有眾多國家級、省級園區的獨特優勢，以山東半島藍色經濟區、黃河三角洲高效生態經濟區、膠東半島高端產業聚集區建設為統領，重點發展各類功能區，促進產業、要素、人口聚集，加快建設一批集經濟功能、服務功能、生態功能、宜居功能于一體的新城區，帶動全市城鎮化高效發展、創新發展、跨越發展。所謂城鄉一體化，就是遵循城鄉統籌、功能整合、產城融合、陸海聯動的發展理念，加快推進城鄉規劃建設一體化、產業發展一體化、要素配置一體化、基礎設施一體化、公共服務一體化、管理體制一體化，全面提高城鎮化質量。

煙臺新型城鎮化發展道路的提出，是經過深思熟慮和充分論證，是基于煙臺的現實、體現煙臺的特色：

首先，尊重人民意愿。拉美地區許多國家，由于不重視農民需求和意愿，大量土地和農業資源被少數人壟斷，造成農民破產流入城市，成為衣食無著的城市流民，雖然城市化率提高了，但是人民的幸福指數不升反降，這樣的城鎮化不是我們需要的。從轉移人口的意愿看，煙臺的老百姓守土重遷，鄉土觀念重。因此，依托眾多的農業產業化企業、鎮村企業、工業園區，實現“家門口”就業，走“就地城鎮化”的路子，更能滿足農業轉移人口“離土不離鄉”的要求。

其次，準確功能定位。從城鎮體系布局看，煙臺中心城市產業功能不足以承載大規模人口，依托市區、縣城、小城鎮等三級城鎮體系，能夠更好地分散吸納和承接人口轉移。積極發展承載功能更為強大健全的城鎮體系，吸引越來越多的農民根據自身情況選擇就業居住地，這是加快新型城鎮化的一個重點，也是我們因地制宜發展特色城鎮化的一個重要標志。

再次，立足自身優勢。從功能區情況看，煙臺除擁有山東半島藍色經濟區、黃河三角洲高效生態經濟區、膠東半島高端產業聚集區三大戰略功能區外，還有6個國家級園區、10個省級園區、9個省級旅游度假區和100多個縣域經濟集中區，以及現代農業示范區和生態文明示范區等諸多功能區，這些功能區不僅是產業發展高地，也是吸納人口集聚的主要載體。

所以，走功能區帶動型城鄉一體化發展道路，既能體現煙臺特色，又可以放大自身優勢，有利于農村人口的就地就近轉移，有利于發揮功能區的載體平臺作用，有利于提高“人”的城鎮化發展水平，是符合煙臺實際的可行選擇。煙臺這種創新性的城鎮化發展道路得到了國內專家學者的肯定，被各大媒體競相報道，在全國具有典型意義。按照“以功能區帶動型城鄉一體化”的城鎮化發展思路，煙臺將形成產業支撐強勁、體制機制完善、生態環境良好、文化內涵豐富、膠東特色突出的新型城鎮化發展格局。

煙臺新型城鎮化發展現狀的問題分析

近年來，煙臺城鎮化發展速度不斷加快、質量日益提高。截至2014年，全市常住人口城鎮化率達到58.55%，戶籍城鎮化率51.9%，無論是城鎮化發展水平還是質量，都位居全國、全省前列。目前，城鎮以全市5%的土地，聚集了近58%的人口，創造了80%以上的生產總值，城鎮化對經濟社會發展的帶動作用和集聚效應日益明顯。煙臺初步構筑起了以中心城市為龍頭、以縣域城市為骨干、以小城鎮為基礎，布局合理、協調發展的城鎮體系。雖然，煙臺的城鎮化發展取得了一定的成效，但是總體而言，城鎮化水平還有待于進一步提高。

（一）城鎮化速度有待進一步加快

2009年以來，煙臺城鎮化率年均提高0.64個百分點，增速僅為全省的50%；2013年城鎮化率達到56.85%，雖然比全省平均數高出4.4個百分點，但在山東省17地市中僅排第6位，與GDP居全省第2的地位不符，城鎮化滯后于經濟發展。與此同時，煙臺工業化率為51.83%，城鎮化率與其比值僅為1.09，明顯低于國際標準1.4-2.5的合理范圍，也低于全國1.16的平均水平，城鎮化速度落后于工業化速度。

（二）城鎮化質量有待進一步提升

在城鎮化發展過程中，煙臺存在人口聚集與城鎮擴張不同步問題，土地城鎮化明顯快于人口城鎮化。根據2005年到2012年的統計數據顯示，7年間城鎮建成區面積增長2.2倍，但城鎮常住人口僅增長1.08倍。從國際經驗看，土地城鎮化速度與城鎮常住人口增長速度的適度比率在1-1.12之間，而2.04這個比值明顯高于合理水平，這說明煙臺在城鎮化建設中，還存在土地粗放利用、人口聚集度不足等城鎮化質量問題。

（三）區域發展有待進一步平衡

從區域布局看，煙臺區域之間城鎮化水平差異明顯，主要呈現出“中心城區高、縣級城市低”的特點。截至2013年，中心城區6區城鎮化率都在50%以上，僅有一個城區未超過全市平均城鎮化率；而7個縣級城市中，僅有1市城鎮化率高于全市平均水平，有5市不足50%，低于全國全省水平。

（四）小城鎮建設有待進一步加強

小城鎮基礎設施、公共服務設施欠賬較多，全市小城鎮污水處理率、綠化覆蓋率相對較低，絕大多數鎮駐地面貌多年沒有改變，教育、醫療、文化、養老等服務設施數量少、標準低，對人口和產業的吸納集聚能力不強。到2013年底，83個小城鎮中有26個鎮域人口不足3萬人，10個地方財政收入不足300萬元。

煙臺城鎮化健康持續發展的對策建議

當前，煙臺正沿著“以功能區帶動城鄉一體化發展”的新型城鎮化道路前進，但是在這條道路上我們還面臨著諸多的問題和挑戰，如果不能及時有效地應對，必將阻礙我們前進的腳步。為此，應著重從4個方面來推進城鎮化健康持續發展：

（一）著力強化規劃引領作用

充分發揮規劃的科學導向和法律約束作用，努力實現以科學規劃引領城鎮化科學發展。在規劃的編制中，應博采眾長，注重研究和吸收先進的設計理念和經驗，因地制宜確定煙臺城鎮發展方向、規模和布局；應突出規劃的全局性、系統性和協調性，統籌市域城鎮體系規劃、城鎮和農村建設規劃、產業發展與城鎮建設規劃，推進經濟社會發展規劃、國土利用規劃、城鎮建設規劃、生態保護規劃等“多規有機統一”；應嚴格規劃實施，強化規劃剛性約束，增強規劃嚴肅性和連續性，堅決遏制違法違規建設行為。

（二）加快示范鎮帶動發展步伐

小城鎮是連接城鄉的紐帶，也是就地就近城鎮化的主戰場，在中心城市、縣域城市、小城鎮、農村社區四級城鎮化體系中戰略地位突出。近年來，煙臺集中培育了一批示范強鎮。比如，以龍口諸由觀為代表的工業強鎮，以棲霞桃村為代表的交通重鎮，以牟平龍泉為代表的特色城鎮，以萊州沙河為代表的集貿城鎮等，在示范鎮的帶動下，小城鎮建設煥發出勃勃生機。煙臺出臺了加快小城鎮建設和示范鎮建設兩個政策文件，著力引導示范鎮立足基礎和優勢，合理確定發展目標和功能定位，培育一批工業重鎮、旅游名鎮、商貿強鎮、農業大鎮，在每個縣市打造1-2個縣域次中心，把示范鎮建設成為吸納農民就地轉移的重要載體。

（三）穩步推進農村新型社區建設

加快推進新型農村社區建設，打造全域城鎮化發展的新載體。應在尊重群眾意愿的基礎上，因勢利導、順勢而為地開展新型社區建設，逐步實現農村居住社區化、農民生活城鎮化。一是分類推進實施。落實《山東省農村新型社區和新農村發展規劃》，以城郊村、鎮駐地村為主體推進城鎮聚合型社區建設，以強村帶動、村企聯建、多村合并等方式推進村莊聚集型社區建設，打造“規模化、集約化”大社區。二是改善居住品質。在推進農民“出屋上樓”的同時，按照城鎮社區標準，完善農村新型社區設施配套，推動實現垃圾污水集中處理、供暖供氣普及提高、文體醫療同步配套，努力建設功能完備、服務齊全、實用舒適的新型社區。

（四）突出提高城鎮化質量

應將城鎮化理念由“以物為本”向“以人為本”轉變，把人的發展作為城鎮化的核心，作為城鎮化的出發點和最終歸宿。當前，應按照中央的部署和要求，以深化戶籍制度改革為重點，放寬政策門檻、積極采取措施，促進有能力在城鎮穩定就業和生活的農業轉移人口落戶城鎮，有序實現市民化。2014年，煙臺印發實施了《關于推進城鎮化發展提高城鎮化質量的意見》，應以此為主線，落實提升城鎮規劃管理水平、增強城鎮綜合承載功能、改善城鎮生態環境質量、提升產業支撐發展能力、推進農業轉移人口市民化等5個方面的重點任務，創新土地利用、就業創業服務、投融資、公共服務供給4個方面的體制機制，扎實推進19項具體工作任務，全力提升人的城鎮化發展水平、經濟發展質量效益、城鎮載體功能水平三類指標，不斷提高城鎮化發展質量。

參考資料

1.李從軍.中國新城鎮化戰略[M].北京：新華出版社，2013.

2.謝清達.論廣西工業化和城市化的協調發展[D].廣西大學碩士論文，2002.

3.山東社會科學院課題組.城鎮化面臨的突出問題及解決[N].大眾日報，2014-01-26（06）.

責任編輯：陳秀麗

*基金項目：煙臺市社會科學規劃研究項目《以“產城融合”引領支撐煙臺新型城鎮化發展研究》（項目編號：ytsk2014-008）

作者簡介：（謝麗威，中共煙臺市委黨校教師；龍澤正，美國明尼蘇達大學在讀研究生）