捍衛(wèi)《土地利用總體規(guī)劃》的法律地位嚴(yán)格耕地用途管制

張麗萍

摘 要：土地是寶貴的不可再生資源，更是人類的生存之本、立國之基。我國人多地少，特別是人均耕地面積非常小。隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，人地矛盾進(jìn)一步加劇，《土地利用總體規(guī)劃》的主要作用是協(xié)調(diào)人地矛盾。只有堅定執(zhí)行科學(xué)、合理的《土地利用總體規(guī)劃》，嚴(yán)格用途管制，才能實(shí)現(xiàn)社會的健康、可持續(xù)發(fā)展。因此，就《土地利用總體規(guī)劃》與耕地用途管制的關(guān)系進(jìn)行了論述。

關(guān)鍵詞：耕地；土地制度；土地容積率；土地利用率

中圖分類號：F301.24 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.15913/j.cnki.kjycx.2016.03.037

土地是一切生產(chǎn)和一切存在的源泉。人類社會的發(fā)展離不開土地，沒有土地也就沒有人類。此外，人類也改造了土地，通過人類的干預(yù)，土地的質(zhì)量和被利用方式在不斷變化。制訂科學(xué)準(zhǔn)確、合理的《土地利用總體規(guī)劃》（下簡稱《規(guī)劃》）可使各類土地的利用最優(yōu)化，從而保證土地資源的可持續(xù)利用。因此，政府部門十分重視耕地保護(hù)問題，國務(wù)院頒發(fā)的《基本農(nóng)田保護(hù)條例》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》中明確提出，應(yīng)按照“耕地總量動態(tài)平衡”的原則修編《規(guī)劃》，實(shí)施以“土地用途管制”制度為核心的規(guī)劃審查、審批制度。制定這些措施的目的是為了保護(hù)耕地，保護(hù)人類的生命線。

1 尊重“土地用途管制”的法律地位

“土地用途管制”的主要目的是管制耕地向非耕地，特別是向非農(nóng)建設(shè)用地的轉(zhuǎn)換，從而保護(hù)耕地。這是在“基本農(nóng)田保護(hù)”措施不奏效，依然出現(xiàn)耕地面積減少，特別是城郊肥沃農(nóng)田減少的情況下，保護(hù)耕地的又一措施。“土地用途管制”已啟用30年，當(dāng)今世界的任何國家，無論其實(shí)行什么樣的土地制度，都啟用了“土地用途管制”。實(shí)施“土地用途管制”，就是實(shí)行土地利用規(guī)劃控制，自上而下逐級控制，以制約土地供給、引導(dǎo)需求，即按土地利用規(guī)劃確定的用途控制用地。在我國，《規(guī)劃》具有控制土地用途的法律效應(yīng)，是土地發(fā)展權(quán)的實(shí)際分配，實(shí)質(zhì)上屬于空間規(guī)劃，不僅要管理土地發(fā)展的方向、指標(biāo)，還要管理土地的空間、位置。《規(guī)劃》的作用是根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中各業(yè)對土地的需求和土地資源情況，通過綜合平衡，確定土地用途，各行業(yè)的用地指標(biāo)、用地面積和平面分布情況。

在現(xiàn)實(shí)生活中，由于建設(shè)用地需求日益增加，各行業(yè)用地與保護(hù)資源耕地的矛盾、計劃經(jīng)濟(jì)的困擾等導(dǎo)致《規(guī)劃》起不到應(yīng)有的作用，常由于地方政府“搞建設(shè)，發(fā)展經(jīng)濟(jì)”的政策而急于招商引資，隨意改變《規(guī)劃》，隨意確定的土地用途，各行業(yè)的用地指標(biāo)、用地面積和平面分布，加之規(guī)劃管理引導(dǎo)、執(zhí)法監(jiān)督的力度較小，導(dǎo)致《規(guī)劃》的可操作性和實(shí)施效果大打折扣。因此，編制《規(guī)劃》時，必須保證《規(guī)劃》的權(quán)威性，任何部門及領(lǐng)導(dǎo)不可在未經(jīng)法律程序許可的前提下改變土地的用途，并廣泛宣傳《規(guī)劃》的作用和法律地位；否則，無論再提什么樣的新口號，也起不到保護(hù)耕地的作用。

2 維持耕地總量的動態(tài)平衡

以往，各級政府、各個地區(qū)的《規(guī)劃》的通病是未考慮建設(shè)用地的前景，從而無法滿足新建項(xiàng)目的用地要求，規(guī)劃結(jié)果常導(dǎo)致耕地面積減少。出現(xiàn)這樣問題的原因是在制訂《規(guī)劃》目標(biāo)時，未滿足保證耕地總量平衡的要求。因此，出現(xiàn)了國家三令五申保護(hù)耕地，但耕地面積仍然在不斷減少的局面。從而保護(hù)耕地的根本意義看，符合規(guī)劃的非農(nóng)建設(shè)的占用耕地必須實(shí)行占補(bǔ)平衡，從而從根本上實(shí)現(xiàn)耕地的總量不減少、質(zhì)量不降低。這一思路已經(jīng)比《基本農(nóng)田保護(hù)條例》前進(jìn)了一步。只有以耕地總量動態(tài)平衡為目標(biāo)來制訂《規(guī)劃》，才能從根本上保持農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)發(fā)展能力，才能提供全額保護(hù)耕地的保障；只有將《規(guī)劃》的龍頭作用落到實(shí)處，真正做到依規(guī)劃批地，按規(guī)劃供地，以規(guī)劃查地，才能切實(shí)保護(hù)耕地。

3 開源節(jié)流

保持耕地總量動態(tài)平衡的2條必然途徑，即控制非農(nóng)建設(shè)用地占用耕地和開發(fā)后備土地資源。簡而言之，即開源節(jié)流。因此，耕地總量動態(tài)平衡條件下的《規(guī)劃》思路必須圍繞著開源節(jié)流展開。

3.1 盤活用好建設(shè)存量土地

目前，在我國的城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民點(diǎn)中，部分農(nóng)村普遍存在未嚴(yán)格按照城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃隨意建房，建筑結(jié)構(gòu)布局散亂，土地利用率、容積率低，少批多占和“一戶多宅”的情況。盤活用好這些存量土地，節(jié)約利用城鎮(zhèn)土地和農(nóng)村宅基地，鼓勵城鎮(zhèn)低效用地、增容改造和深度開發(fā)，推廣各類建設(shè)節(jié)地技術(shù)和模式，可切實(shí)提高農(nóng)村土地利用率和容積率。

3.2 建設(shè)用地盡量利用非耕地

除了利用存量建設(shè)用地外，在某些地區(qū)，經(jīng)濟(jì)建設(shè)仍會占用其他土地。土地資源具有多用途性，一種土地利用也可由不同的土地資源類型來滿足。一般而言，耕地對土地條件或土地質(zhì)量的要求最高。總而言之，目前，我國適宜開墾的土地已所剩無幾了。因此，應(yīng)盡量保護(hù)現(xiàn)有耕地，建設(shè)用地盡量使用非耕地，確實(shí)需要占用耕地的，應(yīng)要按規(guī)定進(jìn)行表土剝離工作，從而增強(qiáng)耕地保障，提升用地效率。

3.3 做好土地預(yù)測，開發(fā)后備耕地資源

今后的非農(nóng)建設(shè)離不開耕地。因此，為了保證耕地的動態(tài)平衡，必須走開發(fā)、整理和復(fù)墾的道路。但我國的后備耕地資源不充分，且質(zhì)量不高。根據(jù)全國后備土地資源調(diào)查結(jié)果，我國還有2億多畝的農(nóng)荒地可辟為耕地。但這些土地集中分布在干旱的新疆、內(nèi)蒙和易澇的三江平原、松嫩平原。要想達(dá)到開發(fā)后備土地資源與保護(hù)生態(tài)環(huán)境的雙重目的非常困難。當(dāng)為了保持耕地總量平衡而開發(fā)后備土地資源時，應(yīng)盡量選擇開墾難度小、開墾后不易發(fā)生土地資源退化和生態(tài)環(huán)境破壞的后備土地資源。因此，制訂《規(guī)劃》時，要搞好耕地開發(fā)規(guī)劃、土地保護(hù)規(guī)劃這兩項(xiàng)專題研究，避免因開墾而引發(fā)土地資源退化和破壞生態(tài)環(huán)境。

搞好后備耕地資源開發(fā)規(guī)劃的基礎(chǔ)是有效開展土地資源評價。應(yīng)充分利用土地資源詳查、土壤普查等的結(jié)果，分析影響耕地等級的氣候、地形、水利、土壤等因素，對耕地進(jìn)行適宜性評價和分等級，并分析應(yīng)采取哪些基本農(nóng)田建設(shè)和地力培肥措施。

4 健全機(jī)構(gòu)，運(yùn)用現(xiàn)代科學(xué)信息技術(shù)

如果已制訂了科學(xué)、合理的規(guī)劃，卻未得到強(qiáng)有力的執(zhí)行，則是在浪費(fèi)時間、勞力和金錢。為了確保《規(guī)劃》得到高效實(shí)施，并與非法占用耕地和破壞耕地的行為作斗爭，必須嚴(yán)格監(jiān)督，由各級機(jī)構(gòu)保障規(guī)劃的有效執(zhí)行。目前，人工管理的模式已無法很好地滿足需求，因此，要充分運(yùn)用GIS技術(shù)（地理信息系統(tǒng)）預(yù)測需求土地量，充分運(yùn)用測繪地理信息，構(gòu)建用地信息圖，從而加強(qiáng)《規(guī)劃》動態(tài)管理，提高《規(guī)劃》管理水平，使《規(guī)劃》既有剛性，又有彈性，保證所編制的《規(guī)劃》在市場經(jīng)濟(jì)條件下對經(jīng)濟(jì)發(fā)展有指導(dǎo)和約束作用。

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〔編輯：張思楠〕