破除環保產業發展瓶頸

中國環保產業正在迎來“春天”。2015年，國家采取了一系列行動，新環保法出臺，力推環保PPP模式，“十三五”規劃建議重設環境保護目標……表明國家對環保越來越重視，期望更多社會資源進入環保產業，實現更好的環境治理效果。

但現實中，卻還存在一些因素，制約了環保產業的公平競爭和健康發展，概而言之，有如下五個主要方面。

地方保護主義

在環保項目招標中，地方保護主義的人為壁壘，導致外地企業須付出大量的額外成本，或要與本地企業合作才能參與競標，造成許多項目在沒有充分競爭的情況下就早早落入本地企業手中，項目的質量和價格并未得到最大優化。

最典型的壁壘就是為獲得當地環保項目投標資格，外地企業須額外辦理一系列繁雜手續。這些手續通常涉及多個部門，且審批速度慢，在辦理過程中耗費大量人力、時間，不僅加重了成本負擔，還可能導致外地企業無法參與競標。就我們親歷的經驗而言，一個備案往往要蓋十幾個政府部門的公章，辦理順利需要兩個月，有的甚至要拖一年之久。

此外，在一些特定項目招標中，備案手續只有拿到招標文件后才能辦理，相關材料的要求更為嚴苛，通常包括一些與項目專業性無關但外地企業難以實現的指標。例如，要繳納農民工工資保證金；要求必須在當地有辦公室，甚至對辦公場所的占地面積也有要求，等等。外地企業幾乎無法按時完成此類備案，成為“保護”特定項目落戶本地企業的“法寶”。

地方政府不愿開放市場，一方面是擔心外地企業的工程質量問題追責難，另一方面也出于保護本地企業發展的“私心”。但從地方經濟的長遠發展來看，用市場壁壘追求的“安全感”并不可靠，也不健康，它所保護的其實是尋租的溫床以及落后的生產力。

環保是一個朝陽產業，建立全國統一的開放市場，才有利于推動先進技術更廣泛地應用，在行業內部形成良性的競合與融通。由人才和資金儲備方面充足的大企業帶動技術進步，專業型小企業可與之優勢互補，進而形成一條完善的產業生態鏈，這才是多方共贏之道。

企業身份尷尬

曾有評論認為，PPP模式不僅可以讓政府部門有效利用社會資本進行項目建設和運作，還能帶動民營企業和央企、地方國企展開高效競爭。但在被稱作“PPP元年”的2015年，全國160多個環保PPP項目中，“企業性質”反而成為重要的“競爭指標”，專業實力沒有得到地方政府應有的重視。

比如，在某縣以PPP模式進行的10萬噸供水項目招標中，聞訊而來的企業被問到的第一個問題是“你們是不是國有企業”。在招商公告中，也表明要“優先考慮國有企業”。這樣的導向讓非國有企業都退出了此次競爭。

在部分地方政府眼中，國企有兩點“可取之處”，一是有雄厚的資金實力，政府可以放心前期墊資的問題；二是如果環保項目一旦出現了問題，那么由國企承接的項目，地方政府遭到問責時容易推責。所以，地方政府領導通常會對執行層面的政府機構暗示甚至變相命令，要求“優先考慮”國有企業，造成了央企、地方國企在環保PPP項目中的壟斷性。

這種選擇偏向性沒能真正體現PPP模式的優勢。PPP模式不僅要解決資金問題，其深層意義在于引入專業化公司的力量，為環保建設帶來更有效的方案，提高資源使用效率。事實上，一些中標國企是并非環保產業的內行，承接項目后還要分包給專業的環保公司，且由于國企相關程序較為繁瑣，有時項目工程進度和質量也不能得到保證，導致時間和資金上的損失。

只有讓不同企業在環保的專業服務能力上一較高低，才能充分發揮出環保PPP的威力，充分促成資源的優化配置，實現更好的公共服務。

低價惡性競爭

在環保項目運作和實施過程中，“低價中標”事件頻頻發生，引發行業熱議，并出現惡性競爭。

在2015年的幾個垃圾焚燒發電項目中，連創新低的中標報價不僅明顯低于競爭者，更是遠低于當前行業的普遍價格，中標企業能否嚴格按照環保標準運營管理值得懷疑。

事實上，一些環保項目已暴露出“低價中標”背后潛藏的風險。一些企業暗中替換原定的設備品牌或型號以降低成本，另一些企業中標后表明無力承擔運營成本，造成擱淺；更具惡意的是“釣魚項目”——以低價入標，中標后再不斷漲價。

“低價中標”帶來的惡性競爭嚴重影響了整個產業生態，不僅造成了具體項目的問題，還會扼殺中國環保產業對先進工藝和品質的追求。

過去，相當一部分治污方并不關心環境的實際效果，加上環保資金的缺口，往往會選擇低成本方案。而“地方政府將就、客戶將就、環保企業也將就”的局面，也給這些不能保證環境治理品質的低價方案，留下了渾水摸魚的空間。環保市場出現的中低端產品過剩、高端定制型產品供給不足的現象，是一個危險信號。

“十三五”期間，環保將不只著眼于對污染物的總量控制和減排，進入到了以實現良好環境治理為根本目標的效果時代，標志著對于環保的需求將向多樣化、高端化、服務化方向轉變。地方政府和治污企業應當跟上時代的步伐，不能只盯著低價的方案，要更注重品質的提升，形成一個鼓勵環保企業不斷追求產品力和服務力的環境，促進環保產業在個性化定制服務能力上的提升。

政策配套缺失

“十三五”規劃中，改善環境質量成為國家的終極環保追求，這是具有重大變革意義的新目標，為環保產業帶來了巨大的上升空間。伴隨這一轉變，一系列新的環保政策不斷出臺，在此過程中，如何處理好各種政策之間的相互配合關系，構建完善的頂層設計，對環保產業的發展至關重要。

以稅收政策為例，主要存在以下三個方面的問題：一是針對企業改善環境質量為導向的綠色稅收政策還不完善；二是尚缺乏國家層面的環境稅收優惠政策；三是環境治理細分行業優惠措施還不均衡或遭取消。

例如，2015年財政部和國家稅務總局印發的78號文（《資源綜合利用產品和勞務增值稅優惠目錄》），其本意是為了給環保企業減稅，但實際執行不理想，引發地方政府、環保從業者在環保實踐中的困擾。此前享受增值稅免稅政策的污水、垃圾處理等企業，雖說現在實行“即征即退”，但各地方財政稅務部門逐級審核批準的時限較長，每季度或半年才集中辦理退稅，實際上形成了“先征后返”的方式。

這將導致企業資金墊付率總體上升至65%左右，使企業資金周轉面臨更大壓力。此外，由于上游建筑業沒有進行增值稅改革，下游的污水、垃圾處理企業就無法取得進項稅額抵扣增值稅，使得污水、垃圾處理行業整體稅賦全面上升。“先征后返”的增值稅還為相關企業產生了額外的“城建稅及教育費附加”等費用，而增值稅返還部分如果被納入所得稅的計稅范圍，可能造成重復征稅。

為了維護好環保產業的發展環境，政府部門在出臺新政策時，應當充分評估該政策對整個行業的傳導效應，充分完善政策實施細則，這樣才能真正發揮好政策在企業節能減排和污染防治方面的調節和引導作用。

環保執法落地難

2015年，被認為“史上最嚴”的新環保法為環保產業注入了活力。新環保法是配合國家提升環保標準的重要法律手段，實行以來，環保部門強力關停了一批違法企業，釋放出鐵腕執法的信號，取得了初步效果。但是，從公眾環境研究中心主辦的蔚藍地圖APP和上市公司排污榜的數據來看，不符合環保標準的現象仍然普遍，新環保法的全面落地還面臨諸多考驗。

十八屆五中全會提出了省級以下環保機構監測監察執法垂直管理制度。這一制度有利于排除執法中遭遇“土政策”干預、數據造假等問題，增強執法權威性，為獨立、公正地開展環境監管執法提供了重要保障，環保界為之一振。但如何有效覆蓋廣闊的地域和眾多的污染源，仍是環保部門的巨大挑戰。在政府轉變職能，推動社會化服務的大背景下，省級機構不可能無限擴大執法隊伍和監測機構，應該引入市場的力量。

環境治理和監測檢測的充分市場化，可以讓更為專業的企業帶來環境的有效改善；而購買這些專業化服務，可以讓政府更多關注制度設計、監管執法等工作，維護市場秩序，形成環保產業的良性循環。

值得一提的是，環保市場力量的開發，不是簡單的環境治理市場化，關鍵在于積極推進高效、優質、可持續的環境公共服務市場化供給體系的建立，引導環保企業追求更專業、更高品質的發展。此外，做好環境信息公開，更多地發揮輿論和廣大群眾的監督作用，也是推動新環保法落地的重要抓手。