中國(guó)對(duì)外援助都用在哪兒

萬宏蕾

埃塞俄比亞首都亞的斯亞貝巴，由中國(guó)政府無償援建的非盟總部所在地——非盟會(huì)議中心

2015年底，津巴布韋財(cái)政部長(zhǎng)稱，中國(guó)將免除該國(guó)大約4000萬美元（約2.6億元人民幣）的到期債務(wù)。

這是此前中國(guó)作出的承諾。2015年9月26日，中國(guó)國(guó)家主席習(xí)近平在聯(lián)合國(guó)發(fā)展峰會(huì)上宣布，中國(guó)將免除對(duì)有關(guān)最不發(fā)達(dá)國(guó)家、內(nèi)陸發(fā)展中國(guó)家、小島嶼發(fā)展中國(guó)家截至2015年底到期未還的政府間無息貸款債務(wù)。

“對(duì)外援助勢(shì)必要花錢，變革中的中國(guó)正在走上國(guó)際舞臺(tái)中央，這筆錢不僅必須花，更要花好。”中國(guó)社科院歐洲所研究員趙俊杰告訴《瞭望東方周刊》。

錢都用在哪兒了

根據(jù)中國(guó)官方首次發(fā)布的正式報(bào)告——《中國(guó)的對(duì)外援助2011》白皮書，截至2009年底，中國(guó)累計(jì)對(duì)外提供援助金額超過2500億元人民幣，其中無償援助1062億元，無息貸款765.4億元，優(yōu)惠貸款735.5億元。

在第二次發(fā)布的《中國(guó)的對(duì)外援助2014》白皮書中，這一數(shù)據(jù)更新為：2010年至2012年，中國(guó)對(duì)外援助金額達(dá)到893.4億元人民幣，其中中國(guó)對(duì)外提供無償援助323.2億元人民幣，占對(duì)外援助總額的36.2%。

這意味著：自新中國(guó)成立以來，中國(guó)累計(jì)對(duì)外援助金額已經(jīng)超過3400億元人民幣。

自新中國(guó)建立伊始，中國(guó)就開始向其他國(guó)家提供經(jīng)濟(jì)援助，最早的受援國(guó)包括朝鮮和越南等周邊社會(huì)主義國(guó)家。1955年萬隆會(huì)議召開之后，中國(guó)對(duì)外援助范圍擴(kuò)展到亞洲和非洲一些對(duì)華友好的發(fā)展中國(guó)家。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，1950～1963年間，共有21個(gè)社會(huì)主義國(guó)家和亞非發(fā)展中國(guó)家接受了中國(guó)援助，而到1970年和1978年，受援國(guó)數(shù)量分別增加到32個(gè)和66個(gè)，受援國(guó)的地理范圍也從亞洲、非洲和東歐擴(kuò)展到了拉丁美洲和大洋洲地區(qū)。

這一時(shí)期的外援形式以經(jīng)濟(jì)和技術(shù)援助為主，主要包括援建成套項(xiàng)目、提供各類物資、進(jìn)行技術(shù)和人力資源合作以及派出援外醫(yī)療隊(duì)，資金來源多為中方的無償援助和無息貸款。

但是，由于缺乏經(jīng)驗(yàn)，歷史上的外援也出現(xiàn)過不少脫離國(guó)情、援助規(guī)模過大、承諾過多的現(xiàn)象。

有一段時(shí)間，“請(qǐng)求中國(guó)援助”“要求中國(guó)提供”……成為中國(guó)一些駐外大使館來電及外交部上送報(bào)告中的常見字句。

直到1978年之后，隨著中國(guó)外交政策的調(diào)整，中國(guó)對(duì)外援助的主體、方式也開始發(fā)生變化。“從過去意識(shí)形態(tài)的兄弟情回歸到互惠互利、健康可持續(xù)發(fā)展的國(guó)際交往中來。中國(guó)向發(fā)達(dá)國(guó)家借鑒經(jīng)驗(yàn)，學(xué)會(huì)量力而行，良性發(fā)展。”趙俊杰說。

從“交鑰匙”“撒胡椒面”到民生

不僅在援助對(duì)象方面，在援助領(lǐng)域和援助方式上，中國(guó)也發(fā)生了明顯的變化。

新中國(guó)建立初期，中國(guó)的外援以糧食援助、人道主義援助為主;到上世紀(jì)60、70年代，外援重點(diǎn)轉(zhuǎn)向大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和派遣醫(yī)療隊(duì);到了上世紀(jì)80年代，則轉(zhuǎn)向建設(shè)工廠，促進(jìn)受援國(guó)自身生產(chǎn)能力、技術(shù)水平提升。

埃塞俄比亞首都亞的斯亞貝巴的阿勒特醫(yī)院，一名小朋友等待參加“光明行”活動(dòng)的中國(guó)眼科專家為他看診

根據(jù)《中國(guó)對(duì)外援助2014》白皮書，中國(guó)的最新外援資金分布結(jié)構(gòu)中，44.8%的外援資金用于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施，27.6%用于社會(huì)公共基礎(chǔ)設(shè)施，其他物資占15.0%，人力資源開發(fā)合作占5.8%，工業(yè)占3.6%，農(nóng)業(yè)2.0%，人道主義0.4%，其他0.8%。

“幾乎近80%的資金都投入到受援國(guó)減貧、教育、衛(wèi)生、體育、文化、交通等民生和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。”外交學(xué)院國(guó)際關(guān)系研究所教授周永生告訴《瞭望東方周刊》。

“相比于以前‘交鑰匙‘撒胡椒面式的做法，現(xiàn)在我們更關(guān)注改善民生，強(qiáng)調(diào)區(qū)域合作。”中國(guó)國(guó)際扶貧中心研究處處長(zhǎng)王小林告訴《瞭望東方周刊》。

減貧、教育、衛(wèi)生、文化等領(lǐng)域雖然沒有直接經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，只有當(dāng)這些國(guó)家有了安定的國(guó)內(nèi)環(huán)境后，才能安心發(fā)展經(jīng)濟(jì)，這不僅有利于受援國(guó)自身的發(fā)展，也有利于中國(guó)與受援國(guó)進(jìn)行經(jīng)貿(mào)合作。“以中非關(guān)系為例，中非貿(mào)易總額到2013年已達(dá)2102億美元，是1965年的近2000倍。”趙俊杰認(rèn)為。

正是因此，《中國(guó)對(duì)外援助2014》白皮書強(qiáng)調(diào)促進(jìn)貿(mào)易的援助，并結(jié)合國(guó)際社會(huì)面臨的共同挑戰(zhàn)，比如消除貧困、氣候變化等全球性議題。

不是“窮大方”“冤大頭”

但是，隨著中國(guó)對(duì)外援助規(guī)模的擴(kuò)大，近年來，國(guó)內(nèi)也開始出現(xiàn)一些不同的聲音：中國(guó)是發(fā)展中國(guó)家，有為數(shù)并不算少的貧困人口，為什么還要拿出大筆資金對(duì)外援助？這些錢為什么不用在國(guó)內(nèi)？

“當(dāng)然，援助誰，不援助誰，數(shù)額多少，我們心中都有桿秤。”趙俊杰說。

出于對(duì)地緣政治及國(guó)家戰(zhàn)略安全的考量，亞洲是中國(guó)對(duì)外援助的重點(diǎn)，從戰(zhàn)略資源的角度考慮，中亞地區(qū)、俄羅斯的西伯利亞地區(qū)、中東、非洲和南美洲也是中國(guó)對(duì)外援助的重點(diǎn)。

“對(duì)外援助不是像有些人誤解的‘窮大方或‘冤大頭。我們?nèi)绻唤o，歐洲會(huì)給，美國(guó)會(huì)給，日本會(huì)給。這是復(fù)雜的國(guó)際局勢(shì)決定的。”趙俊杰說。

“從更廣范圍上，中國(guó)在國(guó)際上積極參與各種人道主義援助，幫助第三世界國(guó)家發(fā)展。本身就是積極塑造大國(guó)應(yīng)有的正面形象。”周永生告訴本刊記者。

以2010年到2012年的對(duì)外援助為例，中國(guó)對(duì)外援助的約三分之二投向了最不發(fā)達(dá)國(guó)家和其他低收入國(guó)家。

中國(guó)的對(duì)外援助機(jī)制，一般是由外交部、商務(wù)部及其相關(guān)銀行、財(cái)政部聯(lián)合管理。外交部負(fù)責(zé)制定援助名單，財(cái)政部負(fù)責(zé)確定規(guī)模、劃撥資金，商務(wù)部和中國(guó)進(jìn)出口銀行、國(guó)家發(fā)展銀行、部分商業(yè)銀行進(jìn)行項(xiàng)目執(zhí)行。關(guān)于文化教育方面的，則由文化部、教育部安排。

“相比于一些設(shè)有獨(dú)立政府部門全權(quán)負(fù)責(zé)對(duì)外援助的歐美國(guó)家，中國(guó)參與外援的部門和機(jī)構(gòu)比較多，工作流程也略為復(fù)雜。”中國(guó)社科院世界經(jīng)濟(jì)與政治研究所研究員何帆告訴《瞭望東方周刊》，“在對(duì)外交往的過程中，中國(guó)正在學(xué)習(xí)如何運(yùn)用科學(xué)的方法，更合理有效地規(guī)范對(duì)外援助工作，爭(zhēng)取讓每一分錢都發(fā)揮最大效用。”

對(duì)外援助最多的是美國(guó)

中國(guó)現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系研究院研究員徐偉忠告訴《瞭望東方周刊》：“經(jīng)濟(jì)能力較強(qiáng)的國(guó)家，在正常的貿(mào)易投資和經(jīng)貿(mào)交往中獲利較多，因此有義務(wù)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中相對(duì)不足的一方給予補(bǔ)償。這是國(guó)際認(rèn)可的慣例。”

國(guó)際援助的由來有深刻的歷史背景：最初，經(jīng)濟(jì)合作組織的24個(gè)成員國(guó)是國(guó)際發(fā)展援助的主要提供者，由于其殖民歷史，這些發(fā)達(dá)國(guó)家在二戰(zhàn)結(jié)束后，承擔(dān)著國(guó)際義務(wù)，即幫助發(fā)展中國(guó)家戰(zhàn)后重建、恢復(fù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)、改善民生。

“從這個(gè)角度來看，中國(guó)的對(duì)外援助與國(guó)際社會(huì)并不存在直接的比較。中國(guó)作為最大的發(fā)展中國(guó)家，對(duì)外援助是在南南合作的框架下展開的，體現(xiàn)的是合作共贏、共同發(fā)展的理念，不是由過去的戰(zhàn)爭(zhēng)和殖民背景而履行的強(qiáng)制性義務(wù)。”周永生補(bǔ)充。

在中國(guó)遭遇汶川地震時(shí)，巴基斯坦、柬埔寨、赤道幾內(nèi)亞、剛果（布）等數(shù)十個(gè)發(fā)展中國(guó)家，在自身并不富裕的情況下也向中國(guó)伸出了援助之手。“這說明，中國(guó)的對(duì)外援助屬于發(fā)展中國(guó)家之間的相互幫助，體現(xiàn)的是相互扶持、同舟共濟(jì)的兄弟情誼。”周永生認(rèn)為。

從數(shù)額來看，根據(jù)《中國(guó)對(duì)外援助2014》披露的數(shù)據(jù)，2012年對(duì)外援助金額最多的美國(guó)達(dá)到304.60億美元，占GNI（國(guó)民總收入）比例為0.19%，其次分別為英國(guó)、德國(guó)、日本，援助金額分別為136.59、131.08及104.94億美元，各自占GNI比例為0.56%、0.83%、0.17%。與之相比，中國(guó)援助金額為26.73億美元，占GNI比例為0.034%。

“從國(guó)際交往的大局出發(fā)，現(xiàn)在的中國(guó)有了更強(qiáng)大的對(duì)外援助能力，第三世界國(guó)家的期待也在上升。這不應(yīng)看成是負(fù)擔(dān)，而應(yīng)被視作機(jī)遇。”周永生解釋，“從具體操作層面來說，進(jìn)入新世紀(jì)以后，中國(guó)通過國(guó)際貿(mào)易積累了大量外匯資金，但這筆資金不能完全用于國(guó)內(nèi)發(fā)展，否則會(huì)造成通貨膨脹。用在國(guó)際方面，有助于經(jīng)濟(jì)的平衡發(fā)展。”

“中國(guó)已經(jīng)深刻地融入了全球化進(jìn)程中，伴隨經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，國(guó)際發(fā)展援助也需要調(diào)整。”王小林認(rèn)為，“我個(gè)人判斷，按照我們的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段來看，中國(guó)的援助比例還是適當(dāng)?shù)摹！?p>

2015年12月11日，津巴布韋瀑布城，一名乘客在由中國(guó)公司擴(kuò)建后的瀑布城機(jī)場(chǎng)侯機(jī)