推進現代大學治理的學術委員會制度探析
——兼評新修改的《高等教育法》

黃厚明

（南昌大學教育學院，江西南昌 330031）

推進現代大學治理的學術委員會制度探析
——兼評新修改的《高等教育法》

黃厚明

（南昌大學教育學院，江西南昌 330031）

學術委員會制度建設是現代大學治理的基礎，這不僅源于科學研究自由這一基本權利的社會權屬性，還源于學術委員會制度的建立并不必然會保障科學研究自由，所以必須通過不斷地加強規范性法律文件和章程建設來推進現代大學治理。學術委員會制度建設經歷了雛形階段、《高等教育法》依法規定和依法修改階段，推進了現代大學治理。目前我國高校學術權力仍然處于“依附”狀態，由此，必須進一步修改和完善《高等教育法》等相關法律法規和高校學術委員會章程，建設一個相對獨立的學術委員會。

學術委員會制度；現代大學治理；《高等教育法》

一、學術委員會制度建設：現代大學治理的基礎

治理理論的核心在于改變傳統管理方式中唯一權威中心，以及行政權力的單一性強制手段，構建多主體共同參與的管理模式。從傳統管理向現代治理轉變的內在軌跡是法治，也就是通過一些制度安排建立利益相關主體的權利保護體系，使不同利益相關主體共同參與大學事務管理，使不同利益相關主體的權利都能訴諸司法的保護，具有可訴性。現代大學治理就是通過學術委員會制度等現代大學制度建設來承載現代大學使命的治理，并且通過學術委員會制度等現代大學制度建設來傳遞現代大學理念的治理。

學術委員會制度建設之所以是現代大學治理的基礎，這是源于“科學研究自由”作為一種憲法基本權利所具有的社會權屬性。我國高校學術委員會所行使的學術權力，比如學科專業規劃、教學科研評定等，基本上涵蓋了新修改的《高等教育法》所規定的高校辦學自主權范圍，所以說，我國高校學術委員會所行使的學術權力并不是來自于教育部的授權，其性質不是行政權力。為此，很有必要從《憲法》層面進一步探尋學術委員會權力的來源。與高校辦學自主權直接相關的就是《憲法》第47條規定的“公民有進行科學研究的自由”，所以說，我國高校學術委員會所行使的學術權力，其來源于《憲法》所規定的基本權利“科學研究自由”。憲法教義學的理論觀點認為，《憲法》所規定的基本權利具有三種功能：防御權功能、受益權功能和客觀價值秩序功能。其中防御權功能對于國家所提出的要求是“履行消極義務”，受益權功能對于國家所提出的要求是“履行給付義務”，客觀價值秩序功能對于國家所提出的要求是“履行保護義務”。根據憲法教義學的理論觀點，《憲法》第47條所提出的“公民有進行科學研究的自由”規定，就是要求國家履行消極義務，

《憲法》第47條要求對從事科學研究的給予鼓勵和幫助，就是要求國家履行給付義務，而《憲法》第19條關于國家發展“高等教育”的規定，以及《憲法》第20條關于“發展自然科學和社會科學事業”的規定，就是要求國家履行保護義務，為科學研究自由提供制度保障。《憲法》所規定的基本權利“科學研究自由”所具有的受益權功能和客觀價值秩序功能，表明“科學研究自由”作為一種憲法基本權利具有社會權屬性。所以說，加強學術委員會制度建設，這是由科學研究自由這一基本權利的社會權屬性所決定的。

學術委員會制度建設之所以是現代大學治理的基礎，還源于大學辦學自主權與科學研究自由并無必然聯系。比如，中世紀歐洲的大學不僅享有高度的自治權，與此同時，還享有一些方面的豁免權利，比如稅務與勞役，以及某些刑事處罰等，中世紀歐洲的大學享有如此高度的自治權，被形容為“國家中的國家”。但是由于整個中世紀的歐洲大學受制于教皇的最高權威，基本上沒有學術自由可言。所以說，大學高度自治權的享有，并不一定使科學研究自由權利得以保障。如何解決這個問題呢？必須有賴于憲法和法律法規的建設，大學學術委員會不能違反憲法和法律法規的立法目的，也不能違反憲法和法律法規所規定的關于科學研究自由權利的邊界。由此，必須不斷地加強規范性法律文件建設，從而不斷促進學術委員會制度建設，明晰學術委員會與其他相關主體之間權利（職權）規范邊界和義務（責任）規范邊界，推進我國高校學術委員會與其他相關主體之間形成多主體的共同治理。

二、學術委員會制度建設演進：推進現代大學治理

新中國成立以來，我國高校學術委員會制度建設經歷了一個艱難的演進過程。其演變可以劃分為兩個階段：第一個階段，從1949年至1998年，這一階段“學術委員會”沒有取得相對獨立的法律地位；第二階段，從1998年至今，這一階段對“學術委員會”不斷進行立法，使學術委員會制度建設有法可依。

新中國第一部提及“學術委員會”的規范性文件是1956年教育部頒布的《中華人民共和國高等學校章程草案》，該草案規定高校學術委員會主席由校（院）長擔任，處理關于學銜授予等重大問題。[1]這一時期的“學術委員會”職責并沒有與校（院）長負責制職責以及校務委員會職責區別開來。1963年教育部規定高校可以在校務委員會下試行設立學術委員會。[2]學術委員會主要由具有高深學術造詣的教授組成，其職責主要包括審議科學研究規劃、對重大科研成果進行評審和對重大科學研究問題進行研究等。[2]這一時期的“學術委員會”仍然依附于“行政權力”，沒有獨立的法律地位。1978年教育部頒布的《全國重點高等學校暫行工作條例（試行草案）》規定高校設立學術委員會，在校長領導下開展工作，并且對學術委員會的主要職責做出了規定，比如對學校事業發展的重大問題提出建議，對科研成果進行審定，對研究生的學位論文進行評議，對高級職稱教師工作進行評議等等。[1]這一時期的“學術委員會”也沒有獨立的法律地位，從屬于行政權力并被其分割肢解。總的來說，這一階段的“學術委員會”沒有取得相對獨立的法律地位，但是學術委員會制度的雛形開始呈現，比如，對“學術委員會”的組成規則做出的規定和對“學術委員會”職權做出的規定。由于這幾個時期的“學術委員會”沒有相對獨立的法律地位，并沒有推進現代大學治理的進程。

1998全國人大常委會通過的《高等教育法》第42條規定高校設立學術委員會，并且對學術委員會的職責做出規定，包括對學科和專業設置的審議，對教學和科研方案的審議，對教學和科研成果的評定等。這是我國高校學術委員會制度建設的最高法律依據。《高等教育法》關于學術委員會的規定，對教授參與學術管理起到一定程度的促進作用，并且在一定程度上推動了現代大學治理的進程。但是，這一時期只是對“學術委員會”的職權范圍作了原則性的規定，并沒有對學術權力與行政權力的職權規范邊界、“學術委員會”的組成規則、學術權力的行使方式和保障機制等做出具體的規定，這樣不利于學術委員會作為獨立的法律主體參與現代大學治理。

2014年教育部頒布的《高等學校學術委員會規程》對我國現代大學治理體系建設具有里程碑式的價值和意義。《高等學校學術委員會規程》是新中國成立以來關于高等學校學術委員會建設最全面、最詳細的由國家強制力保障實施的規范性文件，第一次對學術委員會作為高校的最高學術機構做出了

明確規定，對高等學校學術委員會如何組成、具有哪些職責、以及如何運行也做出了相應規定，《高等學校學術委員會規程》的頒布與實施，將極大地促進高校學術委員會制度建設和現代大學治理建設。但是，作為由國家強制力保障實施的規范性文件，《高等學校學術委員會規程》沒有對相關主體違反《高等學校學術委員會規程》所應承擔的法律責任做出規定，也沒有對各種糾紛解決機制做出規定。與此同時，《高等學校學術委員會規程》也不是全國人大制定的法律，其所規定的有關制度在地方執行可能會存在障礙。

2015年全國人大常委會對《高等教育法》做出了修改，第42條對高校設立的學術委員會所履行的職責做出了規定，主要包括對學科和專業設置的審議，對教學和科研方案的審議，對教學和科研成果的評定，對學術糾紛的調查和處理，對學術不端行為的調查和認定，以及有關學術發展、學術評價、學術規范其他事項的審議和決定。與1998全國人大常委會通過的《高等教育法》相比，明確了調查和處理學術糾紛、調查和認定學術不端行為等。但是與2014年教育部頒布的《高等學校學術委員會規程》相比，一是沒有對學術委員會關于學術事務的決策、審議、評定和咨詢等職權方面做出具體的規定，使學術委員會行使學術權力缺乏實體規范層面的法律依據；二是沒有對學術委員會運行規則、議事程序與監督機制等做出規定，使學術委員會行使學術權力缺乏程序規范層面的法律依據；三是沒有對學術委員會人員的組成和產生規則做出規定，容易導致學術委員會組織機構產生的隨意性和不規范性。以上問題的存在將對學術委員會作為獨立的法律主體參與現代大學治理產生較大的影響。

通過對我國高校學術委員會制度建設演進歷程的梳理，我國高校學術委員會制度建設亟須解決的問題主要包括：一是《高等教育法》和《高等學校學術委員會規程》對于學術委員會做出的規定趨于原則性，學術委員會職責不明晰，也不完善。二是學術委員會的組成人員缺乏代表性，學術委員會的機構設置存在不合理的問題，學術委員會的議事規程缺乏程序性。三是學術委員會與其他學術組織之間關系不夠明確。這些問題的存在都不利于學術委員會作為獨立的法律主體推進現代大學治理的進程。

三、學術委員會制度建設展望：從“依附”走向“相對獨立”

在高校內部治理體系中，學術委員會制度建設成效如何，將直接影響高校學術權力的有效運行，促進學術委員會制度建設是推動現代大學治理的有效途徑。當前我國高校學術權力仍然處于對政治權力和行政權力的“依附”狀態，缺乏相對的“獨立性”，在高校學術事務管理中沒有發揮應有的作用。正如前面所述，從傳統管理向現代治理轉變的內在軌跡是法治，所以，很有必要通過《高等教育法》等相關法律法規和高校學術委員會章程的修改和完善，建設一個相對獨立的學術委員會。

1.明確學術委員會的整體功能定位。

建立學術權力本位的現代大學治理結構，是提升高校核心競爭力的關鍵因素之所在。[3]學術權力是高校自有的天然權力，而學術委員會制度建設對高校學術權力的維護和保障具有至關重要的作用，這就要明確學術委員會的整體功能定位，要求高校學術委員會對學術事務發展起著決策性的作用，而不能僅僅停留在咨詢層面。通過前面對我國高校學術委員會制度建設演進歷程的梳理可以知道，在我國高校的權力結構中，我國高校學術委員會是處于一種“依附”狀態，并沒有獨立的法律地位，而政治權力和行政權力處于一種強勢地位，極大地擠壓了學術權力的空間。在高校的具體實踐中，一些重大的學術事務，往往先由學術委員會進行所謂的“審議”，但是還需要由高校的政治權力和行政權力來做最后的決定，這樣就使學術委員會的整體功能弱化和異化，從而導致高校中政治權力和行政權力的過度膨脹，不利于現代大學治理的推進。

《高等學校學術委員會規程》第一次對學術委員會作為高校的最高學術機構做出了明確規定，并且第一次明確了學術委員會在大學學術事務中的決策地位，這無疑對我國現代大學治理體系建設具有里程碑式的價值和意義。但是在高校的具體實踐中，一些高校章程和學術委員會章程中存在著學術委員會的不同功能表述，與《高等學校學術委員會規程》中對學術委員會的整體功能定位并不一致。在高校學術委員會制度建設中，只有真正建立起一個主要由學術研究人員組成、具有科學民主決策運行機制以及對學術事務具有最終決策權的學術委員會，這樣我國高校學術委員會才能擺脫“依附”狀態，取得相對獨立的法律地位。

2.學術委員會組成人員應體現學術性和多元性。

《高等學校學術委員會規程》規定學術委員會人員組成中，行政領導職務成員的比例不得超過四分之一，可以進一步壓縮行政領導職務成員在學術委員會人員組成中的比例，2011年深圳大學就在全國首先實施“學術委員會中沒有一名學校領導”的改革舉措。《高等學校學術委員會規程》明確了學術委員會人員的組成規則，強調向教師和基層學術組織傾斜，并且有一定比例的青年教師。在高校的具體實踐中，學術委員會的人員基本限定于正高級職稱的人員和高校行政領導。應當根據學術委員會審議的事項，適當吸納不具有正高級職稱的青年教師和學生代表等利益相關者參加，這樣可以保證學術委員會成員的流動性與多元化。關于校長等校、院行政負責人是否應該退出學術委員會的問題，一些高校的做法也不一樣，比如《中國政法大學學術委員會章程》中規定“校學術委員會主席由校長兼任”，而清華大學學術委員會規程則規定校長不能成為學術委員會成員。清華大學的這種做法可以避免行政權力干涉學術權力問題的出現，有利于保證學術委員會的相對獨立性，這是國內大多數學者的觀點。但是，也有學者認為，校長等校、院行政負責人進入學術委員會，“有利于信息溝通，便于教授了解學校學術活動相關情況，便于管理層切實了解學術委員會做出學術決策，提出意見和建議的背景和依據”。[4]筆者認為，校長等校、院行政負責人進入學術委員會的前提是學術委員會自身建構了民主的學術議事規程，否則，將不利于保證學術委員會的相對獨立性，也不利于現代大學治理的推進。

3.進一步厘清學術委員會的具體職權。

1998全國人大常委會通過的《高等教育法》和2015年全國人大常委會修改的《高等教育法》對“學術委員會”的職權范圍只是作了原則性的規定，并沒有對學術委員會的“審議”和“評定”等權力內涵做出具體的界定。雖然《高等學校學術委員會規程》分別對審議決策、評定、咨詢和調查裁決等四種權力做出較為具體的規定。但是，在高校學術委員會運行的具體實踐中，仍然存在模糊不清的問題，比如，根據《高等學校學術委員會規程》第15條的規定，究竟哪些事務決策前應當提交學術委員會審議，哪些事務決策前應當交由學術委員會審議并直接做出決定？實踐結果就是基本上都只是交由學術委員會審議，而并不交由學術委員會審議并直接做出決定。又如，《高等學校學術委員會規程》第18條的規定，對違反學術道德的行為，學術委員會可以依職權直接撤銷或者建議相關部門撤銷當事人相應的學術稱號、學術待遇，并可以同時向學校、相關部門提出處理建議。那么，究竟什么情況下學術委員會可以依職權直接撤銷，什么情況下建議相關部門撤銷呢？這些模糊不清的問題，其根本就是一些學術事務的最終決策權究竟是歸屬于學術委員會還是歸屬于學校黨委和行政。所以說，進一步厘清學術委員會的具體職權，也就是進一步對學術權力、政治權力和行政權力之間的權力邊界做出相對清晰的界定，這樣才能有利于學術委員會取得相對獨立性的法律地位，推進現代大學治理的進程。

4.進一步完善學術委員會的內部治理結構。

在橫向層面，當前我國高校除了設立了學術委員會，還設立了教學委員會、學位委員會和專業技術職稱評審委員會等，這樣容易導致學術權力行使不統一的問題。由此，為了促進學術權力行使的科學化和規范化，很有必要建立學術委員會一元權力組織模式，即設立作為最高學術權力機構的學術委員會，可以下設教學委員會、學位委員會和專業技術職稱評審委員會、科研委員會等，這些下設委員會對作為最高學術權力機構的學術委員會負責。有的學者認為將教學委員會、學位委員會和專業技術職稱評審委員會、科研委員會等都并入學術委員會，這與我國高校的長期實踐并不相符，也可能使學術委員會出現“難以承受之重”。筆者認為，這些都并不是分割和肢解學術委員會的理由，只有學術委員會保持相對的統一性，才更有利于學術委員會保持相對的獨立性。

在縱向層面，就是如何進一步完善學校學術委員會與院系（學部）學術委員會（教授委員會）之間的關系。筆者認為，作為高校基層學術組織的學術決策機構，院系（學部）學術委員會（教授委員會）與學校學術委員會之間應當是一種協調、指導和監督的關系，并不是一種領導與被領導的關系，這樣可以充分發揮院系（學部）學術委員會（教授委員會）對其學科和專業領域中學術事務決策的專業性和科學性，這也是學術委員會自身特性的一種反映。

5.建立學術權力的監督與問責機制。

《高等學校學術委員會規程》第一次規定了學術委員會會議開放參與制度、委員回避制度、復議制度以及年度報告制度等相關制度，其目的是通過規定學術委員會的相關制度來形成對學術委員會行使學術權力進行相應的有效規制，從而對學術權力的有效監督，防止學術權力的異化和濫用。當前，一些高校學術委員會的復議制度等相關制度僅有原則性的規定，缺乏對于學術委員會的有效監督和救濟機制。學術委員會職權運行規則有利于學術委員會制度的科學化和規范化，很有必要加強學術委員會職權運行規則建設，按照《高等學校學術委員會規程》的規定，在學術委員會章程建設中，進一步細化學術委員會會議開放參與制度、委員回避制度等相關制度。對相關主體違反《高等教育法》等相關法律法規和章程所應承擔的法律責任和各種糾紛解決機制做出規定，進一步明確復議的具體時間、受理單位、具體程序和結果處理方式，公開救濟的具體渠道和方式，使學術委員會行使學術權力具有程序規范層面的依據，能夠訴諸司法的保護，具有可訴性。進一步明確學術權力問責的主體、客體、內容、標準、程序和后果等，真正建立對于學術權力的有效監督和問責機制。

6.形成學術權力與其他權力之間制衡與監督。

在我國高校內部治理體系中，不僅包括學術權力和行政權力，還包括政治權力和民主參與權力，其中政治權力和行政權力處于強勢地位，而民主參與權力和學術權力則處于相對的弱勢處境；而且這些基本權力組織機構之間存在職能交叉、權責不清等問題。這些問題的存在不利于建設相對獨立的學術委員會，也不利于學術委員會作為獨立的法律主體參與現代大學治理。由此，一是要厘清各種權力之間有效邊界及其歸屬。在我國高校內部治理體系中，主要是對學術權力與行政權力之間的邊界進行明確，學術權力主要應該包括對學術制度的審定、對學科和專業設置的審議，對教學和科研方案的審議，對教學和科研成果的評定，對學術糾紛的調查和處理，對學術不端行為的調查和認定，以及有關學術發展、學術評價、學術規范等其他事項的審議和決定等，行政權力主要應該包括政府委托行使的權力和政府授予行使的權力，高校行使行政權力要遵循“法無明文規定不能為的原則”。二是不僅要實現權利對權力的有效制約，還要實現權力之間的有效制約，從而在我國高校內部治理體系中形成權力制衡與監督的運行機制。

[1]何東昌.中華人民共和國重要教育文獻（1949-1997）[M].海口：海南出版社，1998.

[2]教育大辭典編纂委員會.教育大辭典：第3卷[M].上海：上海教育出版社，1991.

[3]祁占勇.高等學校學術權力本位治理結構的現實困境與邏輯路向[J].高等教育研究，2011，（2）.

[4]楊開忠.深化高校學術委員會改革的幾點思考[J].中國高等教育，2014，（8）.

責任編輯 張豫

G647

A

1003-8477（2016）11-0170-05

黃厚明（1973—），男，南昌大學教育學院副教授，教育學博士。

國家社科基金項目“基于高校自主權與司法審查權關系視角的高校學生管理法治化研究”（15BFX021）階段性成果之一。