公民參與推動政府績效評估探析
——基于現(xiàn)實依據(jù)、實現(xiàn)途徑及溢出價值的維度

丁建彪

（吉林大學(xué)行政學(xué)院，吉林長春 130012）

公民參與推動政府績效評估探析
——基于現(xiàn)實依據(jù)、實現(xiàn)途徑及溢出價值的維度

丁建彪

（吉林大學(xué)行政學(xué)院，吉林長春 130012）

公民參與推動政府績效評估，是當(dāng)今社會發(fā)展的普遍趨勢。其現(xiàn)實依據(jù)取決于政府系統(tǒng)輸出結(jié)果的內(nèi)在特性及公民參與的矯正性功能。輸出結(jié)果的可接受性、可支持性以及評估本身的可持續(xù)性要求公民參與，而公民參與又能從整體上矯正由技術(shù)要素產(chǎn)生的評估偏差。發(fā)展和形成符合公民參與的實現(xiàn)途徑與技術(shù)手段，并形成結(jié)構(gòu)化的制度安排，是參與式績效評估的中樞環(huán)節(jié)，它的溢出價值在于增進(jìn)了公民與政府之間基于影響和行為的信任。

公民參與；政府；績效評估；信任

參與式政府績效評估在全世界廣泛興起和深入發(fā)展。無論是美國推動的“公民發(fā)起的績效評估項目”（CIPA）,還是中國興起的公民評議政府機(jī)關(guān)滿意度評選，都在探索它的實踐進(jìn)程，以激發(fā)政府績效評估產(chǎn)生的效率與經(jīng)濟(jì)、公平與責(zé)任的價值。本文從規(guī)范性視角出發(fā)，在理論上探討其現(xiàn)實依據(jù)、實現(xiàn)途徑與溢出價值，力求勾勒參與式政府績效評估過程的全整圖景，增強(qiáng)對它的理論認(rèn)知并發(fā)現(xiàn)其實踐價值。

一、公民參與推動政府績效評估的現(xiàn)實依據(jù)

政府績效自政府產(chǎn)生之初就客觀存在，但對它的評估卻隨著人們對政府職能及其實現(xiàn)方式的認(rèn)識而不斷地深入。傳統(tǒng)的公共行政圍繞著怎樣利用可用的資源提供更多更好的服務(wù)，怎樣在節(jié)省支出的同時保持較高的服務(wù)水平。前者涉及效率問題，后者涉及經(jīng)濟(jì)問題，效率和經(jīng)濟(jì)構(gòu)成傳統(tǒng)公共新政的主軸。新公共行政在效率和經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上，重點關(guān)注政府提供的服務(wù)是否增進(jìn)了社會公平，它強(qiáng)調(diào)公民應(yīng)參與到公共服務(wù)的供給和評估過程中。“社會公平強(qiáng)調(diào)政府服務(wù)的平等，強(qiáng)調(diào)公共管理者決策和項目執(zhí)行的責(zé)任，強(qiáng)調(diào)公共管理的變革，強(qiáng)調(diào)對公民需求而非公共組織需求的回應(yīng)”。[1](p4)社會公平觀念要求政府為特定需求對象提供的不平等服務(wù)應(yīng)該與服務(wù)客體的差異地位或身份相符合，因為現(xiàn)代政府的設(shè)計并不是為全體公民提供所有的服務(wù)，政府也不會有足夠的資金為所有人提供所有服務(wù)，而是為了滿足有限服務(wù)對象提供平等的服務(wù)。要實現(xiàn)不平等與差異事實相符合，就需要公民參與，推動提供服務(wù)的程序和結(jié)果符合社會公平的原則。社會公平成為新公共行政視閾下政府績效評估的價值基礎(chǔ)。

政府績效評估對提高服務(wù)能力，增進(jìn)公民福祉具有積極意義，但政府績效評估中的公民參與，有其特定的內(nèi)涵，既不同于公民爭取權(quán)利資格、身份

地位的政治參與，也不同于公民直接參與自身事務(wù)和基層事務(wù)的自我管理，而是政府對公民參與地位、標(biāo)準(zhǔn)、程序和方法的規(guī)定，對公民參與的實現(xiàn)形式及保障手段的支持，是政府應(yīng)履行的一項公共責(zé)任，也是公民直接或間接地表達(dá)和評價政府產(chǎn)出結(jié)果的行為。在現(xiàn)代社會，政府系統(tǒng)輸出的具體結(jié)果包括公共政策、公共物品和服務(wù)以及公共項目等方面。參與式績效評估是由政府系統(tǒng)輸出結(jié)果的內(nèi)在特性決定的。其一，公民參與公共政策評估，可發(fā)揮確認(rèn)性和預(yù)防性作用。公共政策評估需要較高的專業(yè)知識，評估周期長、指標(biāo)多樣、技術(shù)手段復(fù)雜，政府保有對公共政策評估的優(yōu)先考量權(quán)，公民參與政策評估受到優(yōu)先考量權(quán)和專業(yè)性知識的限制。但是，公民參與能確認(rèn)公民從政策過程及其結(jié)果中獲得什么好處以及多大的好處，這種確認(rèn)限制政府選擇做什么和不做什么的空間，制約政府按照政策的設(shè)計目標(biāo)執(zhí)行政策和評估政策。預(yù)防性體現(xiàn)在公民參與為政策過程提供真實信息和理性偏好，防止政策過程因信息不充分而造成的失真。支撐政府系統(tǒng)運行的官僚制結(jié)構(gòu)，造成信息傳遞上的選擇性和過濾性，下層主體在向上層主體傳遞信息時，都選擇有利于下層處境的信息向上傳遞，屏蔽甚至過濾部分信息，造成信息不完整和失真。公民參與能擴(kuò)大信息來源，為政策過程提供相對平衡和完整的信息。其二，公民參與公共物品和服務(wù)的評估，可提高公民對服務(wù)內(nèi)容和提供方式的接受性。政府提供的物品和服務(wù)應(yīng)盡可能接近公民的實際需要，滿足公民多元化的現(xiàn)實需求。公民是否接受公共物品與服務(wù)是評估的重要依據(jù)。公民提出對考核標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)側(cè)重點及滿意度指標(biāo)設(shè)計的意見，政府吸納公民意愿調(diào)整和優(yōu)化指標(biāo)體系，靈活地調(diào)整服務(wù)的內(nèi)容與服務(wù)方式，有利于服務(wù)供給的便利化，改進(jìn)服務(wù)設(shè)施的優(yōu)化配置，增強(qiáng)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的均等化，提高公民的接受程度。其三，公民參與公共項目評估，可增強(qiáng)公民對項目的支持程度。公共項目的順利實施需要特定的地理空間要素、人力物力及智力支持。公民參與項目績效評估，可減輕公民對項目的抵制和對抗情緒，節(jié)約由此產(chǎn)生的大量額外成本和溢出成本，同時也能確認(rèn)項目帶來的副作用。公共項目不僅帶動項目輻射范圍內(nèi)公民群體的就業(yè)，增加了特定群體的收入，但也帶來一定的負(fù)面效應(yīng)。公民參與能具體確認(rèn)負(fù)面效應(yīng)的范圍和程度，使政府對項目帶來的負(fù)面效應(yīng)進(jìn)行規(guī)避和化解，對部分群體產(chǎn)生的不利后果進(jìn)行救濟(jì)和彌補(bǔ)。其四，公民參與政府績效評估，可推動評估本身的持續(xù)性。持續(xù)性體現(xiàn)在績效評估結(jié)果被持續(xù)地應(yīng)用，對后續(xù)改進(jìn)發(fā)揮實質(zhì)性作用。政府績效評估，部分由專業(yè)機(jī)構(gòu)或第三方獨立發(fā)起并自主實施。沒有公民參與，評估結(jié)果會因缺乏相應(yīng)的民意基礎(chǔ)而難以為繼，政府也會因缺乏公民參與，拒絕承認(rèn)或吸納評估結(jié)果。由政府部門發(fā)起并組織實施的績效評估活動，同樣需要公民參與來保證評估活動的合法性和正當(dāng)性。“績效評估注重的是行為的實際效果，評估活動從自主實施開始，以自我欣賞、自我消費結(jié)束，沒有產(chǎn)生所期望的影響，其積極性也難以持久”。[2](p34)

公民參與推動政府績效評估，也是由公民參與的矯正性功能決定的。科學(xué)的績效評估，通過分層聚類，篩選出一定指標(biāo)，這些指標(biāo)代表著政府輸出的內(nèi)容和結(jié)果。“專業(yè)的績效評估本質(zhì)上是，政府為證明其合法性，向民眾展示其績效，并從中獲取反饋信息調(diào)整其職能的邊界和實現(xiàn)的方式，從而規(guī)避毀滅性后果的程序，它是政府績效由模糊感知到相對精確的轉(zhuǎn)變”。[3](p50-54)在具體的操作過程中，政府往往有意無意地將篩選出的指標(biāo)所代表的內(nèi)容當(dāng)成政府活動的所有內(nèi)容，輕視甚至忽略未被選中的內(nèi)容。實際上，政府活動的范圍廣泛，部分內(nèi)容難以依靠指標(biāo)來衡量，篩選出的指標(biāo)只代表特定時期政府履行職能的重點或關(guān)注焦點。由于篩選指標(biāo)的不科學(xué)，造成評估偏差現(xiàn)象的出現(xiàn)。同樣，篩選的指標(biāo)不能真實反映政府績效的實際水平。評估指標(biāo)是由人設(shè)計的，人為設(shè)計指標(biāo)的過程存在著偏好、知識和信息等多種因素的限制，導(dǎo)致評估偏差現(xiàn)象發(fā)生。另外，指標(biāo)設(shè)計也誘發(fā)政府評估活動中“負(fù)面效應(yīng)”的發(fā)生。公共管理者做出的選擇也是通過理性計算的。當(dāng)政府的實際結(jié)果沒有達(dá)到指標(biāo)要求的內(nèi)容，或政府活動產(chǎn)出的結(jié)果偏離了指標(biāo)內(nèi)容，公共官員會通過技術(shù)性手段來實現(xiàn)活動內(nèi)容和指標(biāo)體系的匹配，造成政府評估活動中大量虛假現(xiàn)象的出現(xiàn)，影響了績效評估的科學(xué)性。因此，矯正評估偏差成為政府績效評估的一項重要內(nèi)容。政府績效評估不同于私營部門或其他形式的評估，它是由價值性要素和技術(shù)性要素構(gòu)成的有機(jī)體。價值性要素體現(xiàn)為輸出結(jié)果為誰負(fù)責(zé)、為誰分享和為誰服務(wù)的認(rèn)識論前提。技術(shù)性要素則體現(xiàn)為評估指標(biāo)的選定，評

估標(biāo)準(zhǔn)與程序的確立以及評估方法的采納。技術(shù)性要素的改進(jìn)對評估的科學(xué)性發(fā)揮著不可或缺的作用，但由于技術(shù)性要素產(chǎn)生的隨機(jī)性和系統(tǒng)性偏差，難以通過技術(shù)本身來進(jìn)行矯正和克服，只能借助公民參與進(jìn)行整體性矯正。政府在特定時期提供的服務(wù)，通過一定的指標(biāo)設(shè)計能夠進(jìn)行評估，當(dāng)服務(wù)對象的需求發(fā)生變化時，既有的指標(biāo)體系會滯后于變化需求，需要對指標(biāo)體系進(jìn)行優(yōu)化和重新設(shè)計。只有從價值性要素出發(fā)，以公民訴求為核心，以公民滿意度和幸福感為出發(fā)點，設(shè)定動態(tài)調(diào)整的指標(biāo)體系，并且與特定的管理情景和政府運行模式相匹配，才能從根本上實現(xiàn)政府系統(tǒng)輸出結(jié)果為民負(fù)責(zé)的責(zé)任性要求。缺乏整體性矯正，技術(shù)偏差會陷入矯正、偏誤、再矯正、再偏誤的循環(huán)之中。“將傳統(tǒng)的輸出指標(biāo)與反應(yīng)市民意愿的指標(biāo)相結(jié)合或相比較，一個有意義的管理工具就誕生了。一般市民能夠理解的有意義的指標(biāo)為市民提供了評價和改進(jìn)政府的機(jī)會，以及市民影響政府服務(wù)對社區(qū)需要和側(cè)重點負(fù)責(zé)的機(jī)會”。[4](p36-40)對績效指標(biāo)誘發(fā)的負(fù)面效應(yīng)，也只有通過公民參與，才能得到有效的抑制和化解。

二、公民參與推動政府績效評估的實現(xiàn)途徑

發(fā)展和形成參與式績效評估的現(xiàn)實途徑，是政府績效評估的中樞環(huán)節(jié)，沒有可行的現(xiàn)實途徑和有效的技術(shù)手段作為保障和支撐，公民參與就無法獲得實質(zhì)性意義。公民績效聽證會，代表各方面利益的績效咨詢委員會是重要途徑。公民調(diào)查技術(shù)和關(guān)鍵公眾接觸技術(shù)是重要手段。政府績效評估是借助一系列指標(biāo)，比如，投入、產(chǎn)出，收益、效益，結(jié)果、效能，服務(wù)質(zhì)量、行政能力及公眾滿意度，來界定實際結(jié)果與績效目標(biāo)的差異，排列出政府提供服務(wù)的相對價值，調(diào)整服務(wù)優(yōu)先順序，改進(jìn)政府績效的過程。作為產(chǎn)出結(jié)果受影響的客體以及政府績效的消費者、監(jiān)督者與生產(chǎn)者，公民必然要表達(dá)自我偏好、真實感受和關(guān)注焦點。公民績效聽證會是公民與政府相互交流和互動的平臺。通過一定的程序和設(shè)定特定的主題，公民代表與政府代表就某一特定績效內(nèi)容展開廣泛討論。公民將自身在實際過程中的真實感受、獲得的具體結(jié)果和對績效改進(jìn)的期待表達(dá)出來，政府就公民的疑問、質(zhì)疑和期待進(jìn)行解釋，闡明政府做出的成績、對問題改進(jìn)的方案和未來的行動計劃，這種面對面的交流機(jī)制，相對準(zhǔn)確地確認(rèn)政府績效對特定群體的真實影響。在公民聽證會的舉行過程中，公民也能相互學(xué)習(xí)與交流，了解政府系統(tǒng)輸出結(jié)果的真實情況，增強(qiáng)信息分析和辨別力，提高參與績效評估的能力。在聽證會結(jié)束之后，運用投票或問卷調(diào)查的方式來細(xì)化和豐富公民意見，這種途徑收集到相對準(zhǔn)確和完善的評估信息，“公民參與的質(zhì)量依賴收集公民態(tài)度和意見的信息質(zhì)量，掌握如何收集、分析和呈現(xiàn)信息是關(guān)鍵性的環(huán)節(jié)”。[5](p32-39)不過，公民績效聽證會規(guī)模大、成本高，需要一定的時間集中組織討論和學(xué)習(xí)，來了解績效評估的關(guān)鍵因素和核心指標(biāo)。一旦缺乏大量的資料和深入的學(xué)習(xí)討論，公民績效聽證會收集的評估信息質(zhì)量就會受到限制。

政府輸出的結(jié)果與多個利益團(tuán)體或利益群體相聯(lián)系,代表各方利益的公民績效咨詢委員會產(chǎn)生的信息質(zhì)量相對較高，在特定的評估項目上作用更加突出，對改進(jìn)績效的價值更為明顯。咨詢委員會的成員是由公民選舉或推薦產(chǎn)生，代表著各方面的利益，受到公民的公開監(jiān)督和制約，他們擁有相應(yīng)的專業(yè)知識，對政府績效目標(biāo)和實際結(jié)果之間的關(guān)系能做出準(zhǔn)確的判斷，提出的績效改進(jìn)計劃科學(xué)可行。參與績效評估的資格，也會激勵他們站在更客觀的立場評價政府績效，將自身擁有的知識與公民意見結(jié)合在一起，不僅滿足績效評估的專業(yè)性要求，也提升評估的科學(xué)性。但是，這種評估方式范圍有限，只代表受特定影響的利益群體，在評估過程中易發(fā)生與公共管理者共謀現(xiàn)象。因此，公民績效咨詢委員會與公民績效聽證交叉使用，將各自的優(yōu)勢發(fā)揮出來，形成混合式的評估形式，是參與式績效評估的重要途徑。

政府輸出結(jié)果的影響客體數(shù)量眾多、分布廣泛，面對龐大的人口數(shù)量和廣闊的分布空間，需要一定的技術(shù)手段收集公民意見。公民調(diào)查技術(shù)是一種優(yōu)勢明顯和操作可行的手段。從公民群體中隨機(jī)選取一定的樣本，利用電話訪談、郵件問訊、資料郵寄和網(wǎng)上劃分績效等級等形式，就政府系統(tǒng)產(chǎn)出結(jié)果對公民的影響、績效存在的問題和后續(xù)改進(jìn)的意見開展調(diào)查，政府可收集大量的公民信息。通過定期和不定期的調(diào)查，不僅可以修正之前的信息，也可以判斷公民需求和意見的變化趨勢，實現(xiàn)靜態(tài)和動態(tài)的結(jié)合。公民調(diào)查技術(shù)提供的信息相對準(zhǔn)確和完整，在于小規(guī)模的隨機(jī)抽樣樣本所提供的調(diào)查結(jié)

果，要比一個規(guī)模較大的非隨機(jī)性樣本的調(diào)查結(jié)果更具代表性。利用基準(zhǔn)績效評估標(biāo)準(zhǔn)，對掌握的基礎(chǔ)信息進(jìn)行清洗，對不同的信息進(jìn)行聚合和抵消，形成反映公民意見的完整信息。公民調(diào)查技術(shù)是績效評估的先行步驟，是在一個大規(guī)模社會收集公民信息的有效方法。不過，它同樣在獲取信息的深度上存在局限。公民調(diào)查技術(shù)要考慮不同的對象群體，設(shè)計的問題便于理解和回答，并受到時間、環(huán)境等多重因素影響，不同的問題甚至在不同的時期或通過不同的方式獲得的結(jié)果也不盡相同。因此，公民調(diào)查技術(shù)與掌握一定績效信息的關(guān)鍵公眾接觸方法混合使用，發(fā)揮出二者的最大效用。公共管理者向掌握關(guān)鍵績效信息的公眾就特定的評估問題征詢他們的意見，這一方法不僅成本低，使用彈性強(qiáng)，在獲得深度信息和發(fā)現(xiàn)新的績效問題上具有優(yōu)勢。大多數(shù)關(guān)鍵人物掌握著相對充分的信息，發(fā)現(xiàn)績效問題的能力強(qiáng)，對輸出結(jié)果的社會經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，對公民的影響程度等方面了解深入。“作為當(dāng)代公民參與的一種方式，向關(guān)鍵接觸者咨詢的方法是不應(yīng)該被拋棄的。只要使用合理，這種方法也具有明顯的優(yōu)點，有助于高質(zhì)量信息的產(chǎn)生，應(yīng)用幾乎不需要任何正式的規(guī)劃或?qū)I(yè)技術(shù)，不需要與接觸者分享決策影響權(quán)。”[6](p75)該方法的局限在于不能準(zhǔn)確界定是否代表了所有公民的意見，評估的事項范圍有限。一旦范圍擴(kuò)大，績效信息會發(fā)生偏差。

在技術(shù)上保證公民參與的前提下，參與式政府績效評估得以真正實現(xiàn)，核心途徑在于評估過程的結(jié)構(gòu)化，并通過制度設(shè)計來保證結(jié)構(gòu)化的實現(xiàn)。首先，合理界定政府職能，公開績效目標(biāo)、評估流程以及相關(guān)信息，為公民參與提供條件。政府職能是績效評估的前提，不同的職能界定要求不同的評估指標(biāo)，評估指標(biāo)只有圍繞職能進(jìn)行設(shè)計才是科學(xué)的，否則就會將不屬于職能范圍的績效進(jìn)行評估，不僅浪費評估資源，也造成評估偏差。績效評估的本質(zhì)是在績效目標(biāo)與實際結(jié)果之間進(jìn)行關(guān)聯(lián)性比較。公開績效目標(biāo)是評估的關(guān)鍵步驟。政府應(yīng)詳細(xì)公開職能部門和崗位部門的績效目標(biāo)，公開績效評估過程中參與的步驟、方式和渠道。公民通過公開的渠道，了解被評估者提供服務(wù)的重點，依據(jù)公開的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范參與評估過程。信息資料是公民參與評估的重要因素，政府部門只有公開相關(guān)的績效信息，公民才能實質(zhì)性地參與評估過程。“政府部門與公眾的信息溝通機(jī)制包括政府信息傳遞機(jī)制、公眾信息反饋機(jī)制、政府回應(yīng)機(jī)制三個層面。在內(nèi)容上主要包括政府部門向公眾傳遞的信息，公眾向政府部門反饋的信息，政府部門對公眾的回應(yīng)”。[7](p82-90)其次，實現(xiàn)評估內(nèi)容、評估指標(biāo)和評估方法的相對穩(wěn)定，為公民參與提供基礎(chǔ)。公民對評估過程的熟悉程度,取決于對評估內(nèi)容、指標(biāo)和方法的熟悉程度。政府績效評估具有較高的專業(yè)性，需要將政府的一系列產(chǎn)出轉(zhuǎn)化為可測量、可操作的指標(biāo)體系。公民只有在實踐中不斷學(xué)習(xí)、總結(jié)，才能理解和識別服務(wù)的結(jié)果轉(zhuǎn)化為指標(biāo)體系的過程，了解具體指標(biāo)所蘊(yùn)含的內(nèi)容，掌握適合評估的方法。因此，評估的各個環(huán)節(jié)不易輕易改變，即使改變，也要經(jīng)過特定的程序，以此保持公民參與的持續(xù)性。再次，實現(xiàn)評估結(jié)果與問責(zé)機(jī)制的銜接，為公民參與提供穩(wěn)定的預(yù)期。績效評估的價值在于將績效結(jié)果反饋給政府，政府依據(jù)可量化和可測定的評估標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)整、修正、改進(jìn)績效存在的不足和缺陷。評價結(jié)果與問責(zé)機(jī)制相銜接,是責(zé)任性政府建立的根本性措施。政府回應(yīng)公民訴求，及時調(diào)整服務(wù)內(nèi)容來實現(xiàn)績效目標(biāo)的承諾，這一過程需要健全的問責(zé)機(jī)制作為保障。問責(zé)機(jī)制也會抑制評估過程中逆激勵行為導(dǎo)致的負(fù)面效應(yīng)，減少虛假指標(biāo)和虛假績效信息的泛濫，促使政府在公共管理過程中科學(xué)配置資源，發(fā)揮績效評估對政府管理的“結(jié)果導(dǎo)向”作用。結(jié)構(gòu)化的評估體系需要相應(yīng)的制度設(shè)計來支撐。這些制度應(yīng)包括“評估公開制度。包括評估方法、評估指標(biāo)體系、實施路徑以及公眾評價的信息都必須充分公開。評估回應(yīng)機(jī)制。公眾對政府績效的評價和意見表達(dá),應(yīng)當(dāng)?shù)玫截?fù)責(zé)任的反饋和回應(yīng)。評估結(jié)果使用機(jī)制。使用機(jī)制表現(xiàn)為政府基于績效評價結(jié)果而采取相應(yīng)行動”。[8](p22-26)政府績效評估是一個由多種環(huán)節(jié)和要素構(gòu)成的動態(tài)過程，實現(xiàn)多層次的結(jié)構(gòu)體系，并依靠制度支撐，推動參與式績效評估真正實現(xiàn)。

三、公民參與推動政府績效評估的溢出價值

信任是由基于認(rèn)知性（Cognition-Based）信任、影響性（Affect-based）信任和行為性（behavior-based）信任構(gòu)成的統(tǒng)一體。公民與政府之間認(rèn)知性信任與一個社會特定的政治體制、政治文化、政府運行模式以及政府形象宣傳等多重因素相聯(lián)系，它的變化是相對緩慢和漸進(jìn)的過程，并在一定程度上呈現(xiàn)出穩(wěn)定化的特征。影響性信任是公民與

政府之間相互影響的產(chǎn)物，它的變化較為敏感，隨著公民與政府互動方式、公共服務(wù)能力、評估過程的透明度等因素的變化而變化。行為性信任是公民與政府互動交流在行為特征上的表現(xiàn)，具體包括公民支持、認(rèn)同和滿意政府的積極行為，或反對、抵觸和不滿政府的消極行為，它的變化隨公民與政府交流互動的頻率、互惠雙贏的程度而變化。在績效評估過程中，影響性信任與行為性信任相互交織在一起，前者是后者的基礎(chǔ)，后者是前者的結(jié)果。影響性信任更多地依賴制度體系作為載體，而行為性信任則是情感表達(dá)和理性算計的結(jié)果。參與式績效評估的溢出價值在于增進(jìn)了公民與政府之間影響性和行為性信任。影響性信任的增進(jìn)通過績效評估的過程標(biāo)準(zhǔn)和結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)來實現(xiàn)。

就績效評估的過程標(biāo)準(zhǔn)來看。首先，公民參與推動政府提供一定的參與資源，增強(qiáng)影響性信任。參與資源包括時間資源、人力物力資源，評估所需的信息資源以及技術(shù)平臺資源。為了滿足公民參與的條件，政府提供一定的場地、基礎(chǔ)性信息數(shù)據(jù)，發(fā)展和普及電子政府。其中，電子政府的發(fā)展作為重要的技術(shù)平臺資源，成為公民參與績效評估的重要渠道。“電子政府能夠?qū)崿F(xiàn)服務(wù)對象精準(zhǔn)化，它建立用戶分類標(biāo)準(zhǔn)，對使用電子政務(wù)體系的人群加以精確分類，明確電子政務(wù)服務(wù)的目標(biāo)群體，針對不同的客戶提供差異化的服務(wù)，并記錄具有針對性的反饋意見”。[9](p18)當(dāng)政府提供的資源滿足公民參與的條件時，影響性信任則會增強(qiáng)。其次，公民參與推動評估過程進(jìn)一步透明開放，增強(qiáng)影響性信任。政府績效評估并不僅僅是一個分層聚類設(shè)定評估指標(biāo)的過程，也是一個公開透明的過程。政府需要公開說明評估主體的選用規(guī)則，劃分績效等級的依據(jù)，參與的流程標(biāo)準(zhǔn)，獲取信息的權(quán)限。政府公開主要指標(biāo)、引用數(shù)據(jù)及評估結(jié)果，滿足公民參與和接受公民監(jiān)督。當(dāng)評估過程達(dá)到一定的透明度標(biāo)準(zhǔn)時，公民便知道評估是如何做出和如何進(jìn)行的，增加影響性信任。“參與過程應(yīng)該是透明的，以便公眾能夠知道評估是如何進(jìn)行，決策是如何做出的，這是一個被廣泛接受的標(biāo)準(zhǔn)。借助透明性標(biāo)準(zhǔn)，公眾對評估主導(dǎo)者及其它們動機(jī)的懷疑會減少，透明化也釋放出關(guān)于評估過程的各個方面的信息”。[10](p3-29)再次，公民參與推動評估結(jié)果進(jìn)一步改進(jìn)政府績效，增強(qiáng)影響性信任。任何政府產(chǎn)出的實際結(jié)果與原初的績效目標(biāo)之間都有差異，存在著與公眾現(xiàn)實需求不一致的情形。績效評估的功能在于將評估結(jié)果作為后續(xù)改進(jìn)的基礎(chǔ)，推動政府提升服務(wù)質(zhì)量。參與式績效評估最大限度地保證公眾與公共管理者一起確認(rèn)績效存在的不足，共同協(xié)作尋求改進(jìn)的途徑、措施、方法和手段，合作生產(chǎn)以提供滿足公眾真實需要的服務(wù)，共同確立新的評估規(guī)范和指標(biāo)。當(dāng)政府不斷改進(jìn)績效存在的問題，影響性信任得以增強(qiáng)。

就績效評估的結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)來看。一方面，公民參與將公平和平等作為重要原則，增進(jìn)影響性信任。公平體現(xiàn)在政府不斷地擴(kuò)大公民參與的機(jī)會與渠道，并保證對所有的公民機(jī)會均等和普遍開放。對因收入、知識和信息障礙導(dǎo)致的部分公民無法參與評估過程，政府提供必要的資源和培訓(xùn)適當(dāng)?shù)募寄埽瑵M足他們參與的條件。平等體現(xiàn)在評估過程中，政府平等地傾聽和尊重參與群體的訴求和意愿，對部分群體設(shè)定享受服務(wù)的限制性條件時，重點關(guān)注特定群體與其他群體在分享服務(wù)過程中產(chǎn)生的平等性后果。另一方面，將成本與效能作為評估的重要依據(jù)，增進(jìn)影響性信任。盡管政府的輸入不像私營部門那樣易于準(zhǔn)確計算，有的輸入是公共部門和私營部門混合輸入的，甚至是不易計算的隱形投入。但參與式績效評估要求政府充分計算輸入的各種資源數(shù)量和成本，為績效評估提供基礎(chǔ)。大數(shù)據(jù)技術(shù)、云計算和云存儲技術(shù)的發(fā)展，為政府大規(guī)模計算輸入提供了技術(shù)保障，使成本計算成為可能。效能關(guān)注產(chǎn)出結(jié)果對受眾的具體福祉和實際收益。效能標(biāo)準(zhǔn)利用加權(quán)賦值的評估方式代替?zhèn)鹘y(tǒng)的平均賦值評估方式。平均賦值并不能準(zhǔn)確反映每個受眾和目標(biāo)群體的實際收益。實際收益受到特定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、外部效應(yīng)、物價水平以及公民其他開支的多重影響。平均賦值高，實際收益低的情形普遍存在。只有關(guān)注加權(quán)賦值下的具體收益，才能準(zhǔn)確評估輸出的具體效益。“成本—效能”標(biāo)準(zhǔn)不僅有助于節(jié)約政府資源，提高資源使用的經(jīng)濟(jì)性和效率性，也有助于政府關(guān)注成本和效能之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，并充分考量服務(wù)結(jié)果對公民的實際影響和具體收益。“績效評估應(yīng)該主導(dǎo)政府的交流行為，這對政府中的公民信任是關(guān)鍵性的，因為信任需要信息和證據(jù)”。[11](p114-126)

行為性信任的增進(jìn)體現(xiàn)在公民與政府在互動交流中不斷地調(diào)整自己的行為和態(tài)度，增進(jìn)彼此之

間的理解與認(rèn)可。政府績效是公民判斷政府行為的一個依據(jù)。不過，公民在關(guān)注產(chǎn)出結(jié)果的同時，也關(guān)注政府系統(tǒng)成員的具體表現(xiàn)，比如成員的態(tài)度、能力、道德水準(zhǔn)以及專業(yè)素養(yǎng)。參與式績效評估增強(qiáng)了公民與政府成員之間人際互動交往的頻率與強(qiáng)度。公民逐漸認(rèn)識到，政府成員提供的服務(wù)并不是萬能的，存在著個體能力和機(jī)構(gòu)能力的限制。公共管理者也在不斷地超越狹隘的個人利益和部分利益，來滿足公民的實際需要和加強(qiáng)公民的滿意度。大多數(shù)公共管理者忠誠于公共利益的價值目標(biāo)，評估過程也不完全是虛假的和人為操縱的。在彼此互動過程中，公民逐步減少對政府機(jī)構(gòu)及其成員的批評，容忍在提供服務(wù)過程中造成的各種不便狀況，原諒一些不可避免的績效問題。同樣，政府成員將自己看作是公民事務(wù)的咨詢者、協(xié)助者和引導(dǎo)者，而不是強(qiáng)制者和控制者。政府成員會利用他們掌握的專業(yè)知識、擁有的行政經(jīng)驗和專業(yè)技能，與公民一道尋求解決事務(wù)的方法和及時調(diào)整服務(wù)的側(cè)重點，以更加親和的態(tài)度對待公民。通過互動交往，政府與公民之間存在的信任風(fēng)險得到控制、規(guī)避和一定程度的化解，增加了公民對不確定性的承受能力和對未來政府服務(wù)能力和管理能力的信心。“信任作為一種積極的可信性評價，表現(xiàn)為公民認(rèn)同、相信、信賴并依賴政府，從而促進(jìn)公民與政府之間的互動與合作，并實現(xiàn)互惠和雙贏”。[12](p13-21)

整體來看，公民與政府之間的信任在現(xiàn)代社會變得十分重要。狹窄的、限制性參與評估會將公民置于反對政府行動而不是積極支持政府行為的位置上。弗朗西斯·福山指出，“企業(yè)網(wǎng)絡(luò)成員之間的信任一旦破裂，它們之間的關(guān)系就不得不又落在合同上，非正式的規(guī)則也需要羅列成章，有了分歧則需要第三方來解決”。[13](p320)同樣，公民與政府之間信任降低或破裂，導(dǎo)致政府懷疑公民及其團(tuán)體參與評估的動機(jī)。政府官員會認(rèn)為公民參與評估影響了自身擁有的優(yōu)先選擇權(quán)與自由裁量權(quán)，降低了決策質(zhì)量并試圖分享決策權(quán)力。對公眾而言，政府的不信任造成參與信息、渠道及機(jī)會的堵塞，降低了公民參與的意愿，消極被動地適應(yīng)政府提供的福利產(chǎn)品，不僅難以有效增進(jìn)公眾的實際福祉，造成公共資源的浪費和黑箱作業(yè)，也嚴(yán)重影響到公民對政府的支持，增加了政府的運行成本和治理成本。

[1]喬治·弗雷德里克森.新公共行政[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2011.

[2]周志忍.政府績效評估中的公民參與——中國地方政府的實踐與經(jīng)驗[M].北京：人民出版社，2015.

[3]何文盛.政府績效評估結(jié)果偏差探析：基于一種三維視角[J].中國行政管理，2013，（1）.

[4]馬克·霍哲.公共部門業(yè)績評估與改善[J].中國行政管理，2000，（3）.

[5]Charles K.Bens.Effective citizen involvement:How to make it happen[J].National Civic Review，1994,83（1）.

[6]約翰·克萊頓·托馬斯.公共決策中的公民參與[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2014.

[7]蔡立輝.政府績效評估:現(xiàn)狀與發(fā)展前景[J].中山大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2007，（5）.

[8]毛壽龍，陳小華.政府績效評估中公眾參與的限度及超越[J].理論探討,2011，（1）.

[9]孫松濤.電子政務(wù)績效評估——思考與體系構(gòu)建[M].北京：人民出版社，2014.

[10]Gene Rowe,Lynn J.Frewer.Public Participation Methods:A Framework for Evaluation[J].Science,Technology,&Human Values,2000,25（1）.

[11]Kaifeng Yang，Marc Holzer.The Performance–Trust Link:Implications for Performance,2000, 66（1）.

[12]張成福，邊曉慧.論政府信任的結(jié)構(gòu)與功能[J].教學(xué)與研究，2013，（10）.

[13]弗朗西斯·福山.信任：社會美德與創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)繁榮[M].桂林：廣西師范大學(xué)出版社，2016.

責(zé)任編輯 申華

D63-31

A

1003-8477（2016）11-0041-06

丁建彪（1979—），男，吉林大學(xué)行政學(xué)院講師。

國家社會科學(xué)基金重大招標(biāo)項目“中國特色社會主義政治發(fā)展道路的理論闡釋與實踐路經(jīng)研究”（12&ZD058）；吉林大學(xué)種子基金項目“‘垃圾圍城’治理中的政策效能缺失及聯(lián)盟治理結(jié)構(gòu)研究”（2015ZZ037）。