農村公共品供給中的民主治理機制

龍斧，高萬芹

（武漢大學，湖北武漢 430074）

農村公共品供給中的民主治理機制

龍斧，高萬芹

（武漢大學，湖北武漢 430074）

通過財政支農資金和制度政策供給樹立起村級的民主治理結構，來解決項目制下公共品供給中的治理難題，從而有效滿足村民的公共品需求。地方政府借助財政支農資金來激活村落社會的民主治理能力，在資源配置和治理單元重構中，賦予村民一定的自治權和項目資源的自決權，村民在自主開展公共品建設中通過群眾動員和民主協商，并在成本共攤中實現交易成本內化，按照“誰負擔誰受益”的公共品使用收益原則，實現了對少數不合作人的治理，形成了公共品使用的權利義務均衡觀念，破解了項目制下公共品供給的治理難題，有效地促進了農村公共品供給。

群眾動員；成本共攤；交易成本內化；誰負擔誰受益；民主治理

一、文獻回顧與問題提出

小農生產方式導致單家獨戶的個體化小農難以獨自承擔道路、水利等公共品建設成本，必然通過組織或是合作的方式來解決農村公共品供給問題。然而無論是合作還是組織都有其難以克服的局限，而導致公共品供給不足。組織化道路是在“國家政權建設”的思路下，政府通過自上而下的集體組織建設，利用正式組織的強制力來解決村民集體行動困境。“但是組織也面臨著組織成本膨脹的問題”，[1](p69)無論是國民黨時期的贏利性經紀人群體的擴張，[2](p25)還是農業稅費時期的鄉村利益共同體，[3](p157)都因自身的組織運作成本過高而引發了一系列矛盾。前者導致農民的革命和政權的更迭；后者導致干群矛盾激化，而以國家取消農業稅費告終。合作化道路的問題在于以個體利益為出發點的農戶通過自發合作的形式，難以克服交易成本和解決管理權威問題，[4]由此產生集體行動困境。

正是基于自下而上“合作”和自上而下“組織”的兩難困境，農村的公共品始終難以形成有效的供給方式。國家為解決村級公共品問題，通過制度內財政轉移支付的方式向農村輸入了大量的項目資源，委托部門安排資金與項目，負責公共品建設，或者由基層政權向有關部門申請專項經費用于特定的公共品建設，由部門依據自己掌握的農村情況來決定如何建設公共品。這似乎克服了公共品供給的“組織和合作”問題，項目資金和具體方案不再經過村級組織，也無須向村民籌資籌勞。但作為一種“技術性管理手段”的項目制[5](p127)也存在諸多問題：“因為通過條條轉移經費漏洞太大，瞄準率太低”；[6](p20)項目的整體規劃由代表國家的各職能部門或單位

來實施，在“自上而下”的項目決策機制下，農民無法真正的表達需求和參與決策，供給和需求也就難以有效銜接，出現了“行政吸納資源”的邏輯。[7](p73)此外，稅費改革后，村級組織沒有了治理的權力和資源，無法有效的承擔起項目進村以后，所產生的利益糾紛。國家也試圖通過“一事一議”項目獎補的方式來滿足村莊的公共品需求。但因為它難以繞開成員“搭便車”的行為傾向問題，效果不佳。[8](p101)上述問題共同導致了國家公共品供給難以有效、公平地滿足村民的需求。

面對如此難題，一些學者看到了資源輸入的機遇，認為可以借助項目資源輸入的契機激活村集體的力量，國家應當將相當部分財政經費轉移到村集體，讓村民決策用于村莊公共事業，并在此基礎上讓村民更加嫻熟地學會協商使用國家轉移到村莊一級用于公共品供給的資源；[9](p21)在公共品供給中，利用村民自治來連接上級資源和村莊。[10](p39)有研究進一步指出以小組為基本自治單位的雙層治理結構能夠更好地滿足村落社會公益事業的需求；[11](p61-62)民間組織和村落社會的力量在村莊公共品供給中也能起到很到的組織動員作用。[12](p60-61)充分調動農民的積極性和利用村落社會結構力量來重建公共品供給中的治理主體角色，成為公共品制度內供給困境下的一種解決思路。

然而如何讓村民真正表達出自身的公共品偏好，利用村民自治的力量來解決公共品供給的治理難題，就要理順政府、村集體、村民在公共品供給中的角色定位，讓財政支農的資金轉化為村集體的治理能力和農民的合作能力。從源頭上解決農民公共品供給的組織和合作困境，就需要通過一定的權力和資源配置，重建村級治理結構，有效激活村民在公共品供給中的民主治理能力。本文通過秭歸地區S鄉的村民自治試驗，來探討政府如何通過賦權和配套資源給村落理事會，有效的動員村民，實現村民合作，化解了公共品供給中的治理難題，促進了村莊公共品的供給。

二、S鄉公共品供給模式之變

S鄉位于宜昌地區的一個偏遠山區，全鄉版圖面積200多平方公里，海拔在170～1700米之間，轄25個行政村、227個自然村，耕地面積1400多公頃，林地面積2萬公頃左右。行政村的版圖面積、海拔跨度比較大，同時由于江流穿梭、河谷縱橫等因素的制約，形成了行政村大散居、自然村小聚居的聚落形態。自然村的規模在20戶～50戶之間，內部互動的機會較多，形成了一個熟人社會。同時，大部分村落的歷史比較短，大約一百年左右，不少村莊屬于庫區移民，村莊的姓氏較多，且居住分散，并沒有形成強大的家族勢力。

S鄉的農民以種植臍橙、柑橘等經濟作物為主，2000年之前，外出打工的并不多，但是隨著市場經濟的深入，越來越多的青壯年勞動力選擇外出務工，剩下中老年人留守在村莊從事農業生產，村莊中的大部分農民家庭形成了以代際分工為基礎“半工半耕”的生計模式。農戶之間的經濟分化并不大。

然而，年輕勞力的日益流失，留守中老年人的年齡結構日益偏大，越來越難以滿足經濟作物種植對肩挑背扛的勞力需求；年輕勞力的稀缺，也增加了農業雇工的勞動力成本。農民更希望采用一些減輕體力的農業技術、生產工具和基礎設施改善，特別是對道路等基礎設施改善要求較為強烈。但是S鄉屬于中西部偏遠鄉鎮，經濟財政實力不強，村級交通道路等公共基礎設施建設一直比較落后。國家分配的一些專項項目和一事一議項目，卻因為村級組織無法形成對少數搭便車者的治理，而導致項目難以落地，村民也只能責怪村干部無能。也正是這種內在的需求與資源無法下村之間的矛盾，激發了基層政府創新的動力。

（一）自然村自治權重塑。

在村民日益強烈的公共品需求和項目資源又難以落地的情況下，S鄉對村級治理單元重新進行設置，試圖提高公共品供給的效率。為了能夠進行更好的設置，把原先大的社區單元（原先一個村設立3～4個大的社區，設立社區理事長來管理），重新劃分為若干個小自然村，小自然村大都是原先的生產小組；設立行政村——自然村兩級治理單元，并成立村兩委——村落理事會兩級治理結構，調整后的行政村和自然村兩級治理單元，行政村主要執行基本的行政職能，自然村作為基本的自治單元，開展自主治理。目前，自然村的主要職責是引導村民自發合作來開展公益事業，解決一些村民最急需的物質性公共品，并逐漸引導村民在其他公益事業上的行動。在自然村一級成立村落理事會，理事長和理事會成員作為具體的負責人由村民自己推選，賦權給村落理事會承擔起村落內部的公共品供給和

公共事務管理的權力。村干部在理事會的成立中起組織和宣傳的作用。幫助村民選舉出自己的“當家人”，并讓其理解理事會的作用和職能。村干部不具體干預村民的選舉和決策（但剛開始時要進行基本的把關），在具體事務的管理上則退居二線；對于一些政策任務，村干部起到上傳下達的作用，把組織意圖傳到村落理事會，由理事會成員來負責協商。為進一步把理事會和村民自治落到實處，政府在一些公共品的供給上提供相關的配套資源，包括一些專項項目和一事一議等獎補項目。項目進村時，由理事會來連接上級的項目資源，組織村民開展民主協商和自主決策。

理事會和理事會成員沒有任何工資和補助，也沒有組織運轉經費，屬于公益性的民間組織，不屬于政府的下派組織，不承擔政府的行政職務。做得比較好的理事會會進行相應的名譽獎勵，少部分也會獲得額外的政府獎金。經過改革，村莊的公共品建設確實取得了一定的成效，在村落理事會和村級組織的宣傳發動下，若干農戶聯合起來進行公共品建設（這里主要指水利、道路等基礎性公共工程）的事例越來越多。

L村5村落理事會成立以后，理事會成員就借助項目資源組織村民修了一條630米的生產生活用道。這條道路涉及收益農戶30戶，其中占地戶14戶，為建成這條生產用道，把這些受益戶和占地戶的利益調平，形成基本均衡的成本分攤方案，理事會和項目工作組（臨時成立的對修路意向比較強、收益比較大、比較積極的農戶組成）前前后后召開了20多次會議，主要是征求村民的同意，協商占地農戶的利益損失補償方案（主要是對臍橙樹等附屬物的賠償）。L村理事會先拿出了初步的路線和損失補償方案，按照受益面積來分攤項目落地產生的所有損失。再進一步征求村民的同意和意見，并先后開了4種會，按照程序依次是代表會、占地戶會、受益戶會、群眾會。根據他們的意見再修補方案，除了正式的會議，私下還對頑固的村民做工作、進行思想動員。

代表會主要是爭取意見。召集一些村民代表聽取他們的意見和看法。代表會由7個人參加，分別是受益戶最大的3戶，其中2戶不僅他們家的田畝多，而且住宅也在所修的道路上，兼具生產生活用道，還有占地最多的一戶；另外兩個代表是村落最大的兩個姓氏派出的代表，周姓2戶、譚姓1戶，這7戶基本上是較為合理的利益和勢力代表結構。在代表會上充分聽取他們的利益訴求，結合別處的經驗，形成了最優方案（占地少、修路成本低、收益戶多）和備選方案。方案形成以后他們又召開了“占地戶會”，問被占地農戶的意見，是否同意補償方案，如果不同意，聽取他們的原因和利益訴求，并對方案進行相應的修補。

在開會協商過程中確實有3戶占地戶不愿意，一戶原因是自己距離村級主干道比較近，這條道路修起來自己對自己收益不大；另一戶是因為土地面積比較少，道路修起來對他的收益比較小，補償標準低又不能彌補占地（及其附屬物）損失；還有一戶是因為跟其他村民鬧矛盾，故意阻攔。

針對這3戶，村落理事會和項目工程組反復對其做工作，甚至警告不同意的話，路修好后不讓其通過，但是多次動員無效后，放棄了最優方案，采取第二套方案，同樣遇到一兩個頑固的釘子戶不愿意被占地而流產，村落理事會和項目工程組又拿出了第三套方案，改道由理事長來承擔最大的成本，同時，他也是收益面積比較大的農戶。這套方案并不是最優的方案，卻也是能夠通過、達成共識的方案，并在受益戶會上和群眾會上通過。

經過反復協商和民主動員以后，村民形成了基本的輿論共識：“誰負擔誰受益”，對不拿地、不出錢的農戶積攢了極大的心理憤恨和懲罰欲望。村民針對這少部分人不僅事前警告不讓其通過，而且事后也對其進行了制約。道路建成以后，有一戶不拿地的農戶在準備通過的時候，被群眾出來制止：“你不是說不走的嗎？”村民不允許他通過，他只好交了5000元的使用費，使用期一年。

還有一個農戶認為這條路是國家出了錢，他作為國家的公民有權使用，但是其他出資的村民回答，“這條路你只能走一半，前半段允許你走，后半段不允許，前半段是國家出錢修的，后半段是村民自己出線拿地修的”，這戶人家也無可奈何。還有一個特別“不在乎臉面的人”，漠視村民議論，仍然強行通過，理事長也在想辦法安裝鐵門，不讓其通過，群眾也愿意為懲罰占便宜、臉皮厚的人而投資。

（二）自下而上的民主決策。

由村落理事會來協調項目進入，項目進入的程序也發生了變化：由于村民要負擔項目落地損失和

部分建設資金，先要征求村民的意見，再決定項目是否需要進入，而不是項目進入以后再進行協調。目前依賴項目的形式進行村莊的公共品建設主要包括兩種：建設資金全部由國家負擔的專項項目和需要部分村民自籌的一事一議等獎補項目，不管哪種形式，村民都要負擔一定的成本，而不是國家和政府買單，這就需要先爭取村民的意見，形成自下而上的民主決策以后，再決定項目是否需要引進。由村落理事會來負責牽頭后，就有一定的自主選舉權，改變了原先自上而下的決策機制。

因為要承擔一定的項目落地成本或先籌集部分建設成本，就要組織村民協調方案，特別是成本分攤方案，一般由“村落理事會”或成立專門的“項目工程組”（對公共品需求比較強、意向比較大的農戶、村落中的積極分子）來具體負責。承擔起成本分攤方案的起草、村民動員、資金籌集和項目工程的監督管理等項目進村過程中的一系列工作。在這些工作中最主要的是拿出一套大家都贊成的成本分攤方案和形成對少部分不合作者的排斥，一旦大家達成共識，再通過一定的動員，村民的合作集體行動能力就容易達成。為了形成一個大家都贊成的成本分攤方案，進行民主決策是非常重要的，在群眾動員、利益協商、聽取意見，群眾達成了共識，同時，在此過程中，也形成了對少數搭便車和釘子戶的排斥和約束能力。

由村落理事會來連接項目資源進村以后的利益調節問題，就改變了項目制“自上而下”決策所造成的問題，理事會在充分征求村民的意見中，通過“自下而上”的民主決策就村民最急需的公共品供給上達成共識，根據村民的利益和公共品訴求與村級組織、政府進行協商，以借助項目資金來滿足自身的公共品需求。此外，理事會組織村民共同商議公共品建設成本的過程中，“自下而上”的民主決策能夠調動起村民參與的熱情和提供更可能多的解決方案，不僅降低了集體行動的難度降低，而且，也調動了群眾的力量來解決少數不合作者所產生的集體行動的困境。

三、資源輸入與民主治理能力的激活

由村落理事會來牽頭組織的項目資源，通過村民民主參與和自我治理的方式化解了項目進入時產生的治理難題：一是負責協調的由村級組織變為村落理事會，由“代理人”做動員變為“當家人”做動員，交易成本內化；群眾也在參與項目建設中，化解了因為信息不對稱所產生的監督信任問題，實現了思想的轉化。二是由村民共同負擔項目落地時產生的利益損失或部分建設資金，誰負擔誰受益，不再全部由政府或是國家負擔。三是動員群眾，發揮普通村民的力量，對少部分人進行邊緣化。

（一）交易成本內化與群眾參與。

不管是采取獎補的方式還是利用國家分配下來的專項項目來實現村落公共品的供給。都是由村落理事會和部分積極分子來承擔項目進入所需要的利益協調和資金籌集工作，村落理事會作為一種非正式的組織和民間公益組織，承擔起組織和交易成本，不再由政府和村集體負擔，這就導致交易成本內化。交易成本的內化，大大降低了項目落地的難度，部分解決了委托代理所出現的對村干部激勵不足及其村民的監督信任問題。由村落理事會來牽頭不需要太大的組織成本，不需要很強的物質利益激勵，因為他們也是為自己的利益和方便做事，而且很多時候這些牽頭人往往是公共品供給收益比較大的農戶，同時，作為“當家人”的角色，也能在牽頭組織的過程中獲得一些精神激勵。自然村落是一個熟人社會，以血地緣紐帶而結成的社會關系網絡，容易產生社會價值、人情面子等精神激勵。正是這部分“當家人”在自身利益訴求和社會地位價值的激勵下，有較強的動機和意愿去承擔起集體行動中所產生的交易成本，不需要像村干部一樣進行額外的利益激勵和價值激勵。

此外，理事長和理事會的成員都被當作普通人中的一分子，在村民眼里就是牽頭和挑頭的，屬于“自己人”，較容易獲得村民的信任，也大大降低了信息、信任和監督等成本。項目制下，自上而下的政策資源分配和決策機制，及其“制度外激勵”手段也帶來政策執行不規范的負面后果。[13](p55)在國家和社會的連接點上村干部很難獲得村民的信任。項目下來以后，村民遵循的是最大利益博弈原則，對村干部在其中的貪占行為也不滿，有很強的機會主義心理，面對強釘子戶，村干部很難調節。群眾的參與解決了信息不對稱所產生的村民對基層政權特別是村干部的不信任問題。村民在參與項目建設的過程中更近距離地了解項目運作的程序和村級財政狀況。

理事會成員和普通群眾都是自己人，在參與項

目落地的過程中，不再以為村委會私貪國家的錢，也不再認為政府是無限兜底，村民不再等靠要，而是想辦法自己解決問題。同時，在一些政策項目和資金運作上，由于需要征求村民的同意，村級組織也越來越把信息擺在明面上，這樣就讓村民更加了解情況。原先的不信任和等靠要的思想慢慢地轉變過來，對一些迫切需求的小型公共品就能自發聯合起來。群眾的參與公共品供給打下了良好的思想基礎和群眾基礎。公共品供給中村民的民主參與，實際上國家和社會之間重建了一條信任紐帶，也降低了村民的機會主義行為，從而有效地實現公共品的供給。

（二）成本共攤與誰負擔誰受益的共識。

村落理事會還要做好利益調節工作，由于村民自己要承擔項目進入以后部分農戶所產生的利益損失，有些獎補項目還需要先籌建部分建設資金，這就需要村落理事會組織村民協商討論，經過充分的利益協商后，大家形成關于成本分攤的共識。村民一般按照收益面積來分攤成本，按照收益大小來分配成本的原則是較為均衡的利益調節方案，受益戶和受損戶之間的責任和利益關系也較為明朗，每個收益戶都有責任去承擔損失或是籌集資金。不愿意承擔損失的農戶，村民有權按照“誰負擔誰受益”的共識，將其排除在使用范圍之外。這種“成本共攤”和“誰負擔誰受益”的共識，就把大多數農戶組織起來。同時，也對機會主義者和釘子戶的行為形成排斥。公共品具有了主觀上的“排他性”，只有承擔起成本的農戶才有使用權，對于當初不愿意承擔成本的人，可以禁止其使用，講究權利義務的均衡。

此外，博弈邏輯也發生了變化。根據成本共攤的原則，由村民來共同承擔成本損失或建設資金，而不是國家去承擔，村民面對的不再是免費的、無償的公共品，就不會最大程度地進行利益博弈，只要能基本補平自己的利益損失，村民就愿意合作。同時，對少部分釘子戶的談判，不再是國家、村干部去做工作，而是變成了“當家人”和“熟人”，博弈的對象變成了自己人。村落中熟人之間在利益和人情往來上有著千絲萬縷的聯系，得罪自己人的風險和情感道德損失更大。而且，群眾自身提供利益補償的能力也有限。博弈主體和博弈對象的變化增加了熟人間交往的人情輿論壓力，降低了農民機會主義行為。成本共攤和誰負擔誰受益的共識一旦被村民接受，就能夠形成集體的合力，共同懲治少部分不合作者。

（三）群眾動員與公共品的“排他性”。

“誰負擔誰受益”不單是把公共品變得主觀上具有“排他性”，更為重要的是在權利義務均衡觀念下，產生了群眾治理釘子戶的動力，讓這種“排他性”在實踐中得以實現。誰負擔誰受益，不承擔就無法收益，這種共識是在多次的開會協商和民主動員中形成的，村民內化這種共識就會對少數人搭便車的和釘子戶的行為產生強烈的輿論壓力。這部分少部分人的搭便車行為也會對負擔者產生利益損失，每個承擔成本的人，都是潛在的監督者和懲罰者，特別是出錢出力較多的村落理事會成員、項目工程組成員，都不想讓搭便車的人占便宜、無條件使用。

而熟人社會的生活也為“村民自治”提供了良好的環境，村民在小范圍、頻繁的公共生產生活中，很容易發現那些搭便車和釘子戶的占便宜行為，從而起到很好的監督作用，讓這些人無法存在機會主義的心理。再加上村民沒有村干部和正式國家公務人員體制性身份的約束，可以自由采用各種有效的手段限制搭便車的人來使用公共品。在村落理事會的帶領下，通過動員群眾和自我教育的方式對少數不合作的人進行懲治和排斥，在公共品的使用上真正產生了“排他”效果。

四、公共品供給的民主治理機制何以可能

在財政支農的背景下，鄉村兩級組織因為無法有效解決項目下來以后國家與村莊的有效對接，以項目的形式進行農村公共品供給實際上產生了很多的問題。不解決村級治理問題，單純的增加財政支農資金，也會因為各利益主體獲取利益的動力，很快形成了一個結構穩定的分利秩序。[14](p62)中西部地區的村干部群體因為缺乏強勢的精英作為治理群體，其治理困境是雙重的。但是，恰恰沒有強勢精英的存在為民主化治理開展奠定了基礎，S鄉正是通過對村落社會力量的重新賦權和資源配置來形成一定的民主化治理能力。實際上自“村民自治”提倡以來，大部分農村的村民自治有名無實，以“村民選舉”為主要標志的村民自治，由于過于重視選舉程序和精英的力量，而形成了少數人對村莊的控制，忽視普通村民對村莊事務的真正參與，村民自治也大都走向“形式化”，脫離群眾參與的村民自治，因為缺乏村民的配合、監督而出現了一些問題，

村級治理的難度也不斷增大，村莊民主也無法真正實現。

村民自治的核心在于形成一種民主治理能力，而非形式化的村民選舉和精英政治。通過普通村民的民主參與，就村莊的公共事務進行集體的協商討論，形成一定的共識和集體行動能力，并能發動群眾的力量和智慧來對少數邊緣人形成一定的治理能力，真正形成一種自我服務和自我治理的能力，而S鄉的改革正是借助外部資源，形成了對普通村民的動員，在找回“群眾”的過程中恢復了村莊政治。外部惠農資源輸入以后，自然村自主權的重構和項目落地程序的變化，村民在擁有一定自下而上的決策權的情況下，有效地解決了項目下來以后的國家與村莊的對接問題。發揮村民自治的力量來克服集體行動的困境，從而達成有效的公共品供給。其內在的機制在于通過加強民主治理能力，解決了公共品供給中治理問題。

（一）扁平結構的治理主體。

S鄉作為一個貧困鄉鎮，村莊中沒有足夠的利益和資源來產生富人和強勢精英，富人大都進城務工經商，后定居在城市。尚未城鎮化的絕大多數的普通村民，形成了以代際分工為基礎“半工半耕”的生計模式，青壯年勞動力和能人也大都外出打工經商，村莊中也沒有混混、灰黑勢力等強人、惡人的存在，他們大都轉移到城鎮活動。因此，村莊中的權力結構相對扁平化，出現了一種“精英不強，惡人不惡”的局面。基層政權就無法像東部地區一樣，利用富人或是強人的私人影響力來開展治理，缺乏強有力的治理主體來滿足村莊公共品的建設。但這種扁平勢力結構也為民主治理提供了可能性，因為在村的村莊精英難以產生足夠的權威，普通村民與精英之間形成一種較為平級的權力關系，村莊精英要想完成村級建設和村級治理的任務不得不依賴村民的自覺參與與配合，需要動員群眾來達成集體行動。

而采取民主動員的方式，也需要一定的精英群體來帶動，在他們的影響下改變氛圍。合作是建立在村民對自身利益認識基礎上的，并不是所有的農戶都是理性、長遠的，能充分認識到自身的利益所在，也有很多對利益不均衡的問題斤斤計較，這就需要一部分人來做思想動員，對一些猶豫不決的人積極爭取，達到大多數人的同意。同時，在公共品建設中成本分攤和收益是不均質的，有些農戶收益小而負擔成本多些，就有可能導致集體行動失敗，要有人多付出一定的時間和精力去進行利益調平，主動承擔起集體行動的成本。

而S鄉確實存在一部分“中堅農民”，[15](p1-6)雖然在打工經濟下大部分青壯年勞力外出務工，但在留守群體之中，仍有少量年富力強的群體，他們因為田畝較多（親朋好友流轉或是婚喪嫁娶等繼承下來的），或掌握某種技術，或是充當經紀人、開運輸車等額外的收入比較多，比普通村民的收入稍微高些，在村莊中屬于中上層，收入在5萬～20萬之間，成為經濟精英，他們作為留守村莊的少數經濟精英，也在村莊公共事務中發揮積極作用，成為村莊治理的重要力量。

村落中還有一部分老年人，他們年齡并不大50歲～65歲左右，他們中有一些是老干部、老黨員，有一定的覺悟，有一定的權威；他們靠著種田收入能維系自己的生活，同時，閑暇空余比較多，晚年又想讓自己的生活更充實些、更有意義些，這部分人成為村落公共事業的積極分子。正是這部分群體成為百分之三的利他主義者的后備力量。這部分中堅農民的社會關系、價值和生活體驗都在村莊中，他們的利益和收入主要在村莊中獲得，因此，對村莊的公共品建設比較關心，對自身的利益也有清晰的認識，同時閑暇空余也廣。他們也是村莊中民主治理的主體。他們的精英形象比較弱小，收入比普通村民高不了多少，只是在知識、口才、視野、技術或組織能力上超出普通村民，在村莊的經濟和社會的公共事務中發揮了一定的影響力。他們有一定的公信力和社會資本優勢來動員群眾進行公共品建設。但是，總起來說他們與普通村民的差異不大，無法利用私人影響力和強力來解決釘子戶、上訪等問題。只能在充分尊重村民意愿的基礎上進行民主協商，是基于大多數人的同意和參與而形成的民主治理方式。

在村莊精英普遍外流的情況下，扁平勢力結構下這部分精英群體及其他們在民主治理上的優勢，為村莊公共品的供給中治理主體缺失提供了一種后備力量，成為村莊公共事務的組織者和帶頭人。

（二）制度支持與賦權的必要性。

要讓這部分農村“中堅力量”在公共品供給中有效發揮作用，國家自上而下的賦權和制度支持不

可缺少。S鄉在連接項目資源時，一方面賦予村落理事會和村民一定的項目選擇權、自主權，另一方面在項目實施的具體方案、成本分攤以及執行、管理、監督等過程中給予他們充分的自決權。即便對一些專款專項項目，政府也放寬政策，允許村民有部分決定權。有了這些自決權和決定權，村落理事會才能在方案協商和民主動員上有充分的號召力以及項目實施的執行力，降低了因少部分人阻礙而導致合作失敗的可能性。

同時，村落理事會也需要一定的“自上而下的賦權”來解決管理權威和村民認可問題。國家是組織合法性的唯一授權單位，理事會有了它的認可，也就有了行使民主議決職能的合法性。這種合法性與村落理事會產生的民主性的結合，才能有效地保證村民的參與性，村落理事會和“中堅力量”才能充分發揮積極性，把農民的利益關系與社會關系結合起來，并利用積極分子的影響力，保證公共品供給的公平性、合理性和效益性。

除了組織、管理上的賦權外，國家在資源供給上的制度支持也可以加強村落理事會民主治理的權威性和合法性。S鄉經驗表明，公共品建設中如果自籌成本過大，村民合作動力就降低，村落理事會動員他們參與民主議決的說服力就越小。而當政府加大項目資金配套力度，尤其加大對一事一議項目的獎補力度，村民籌資籌勞負擔越輕，村民民主議決的積極性就越高，對公共品建設參與性就越強，項目執行時的合作阻力就越小。顯然，資源上的制度支持既激活了村莊的民主治理積極性和參與性，又使村民合作有了利益保障。

（三）資源輸入與民主治理。

以外部項目資源來激活村莊內生的治理資源，通過外部資源輸入，動員村民參與，利用村落社會的治理資源，重塑了村民民主自治的能力，村落理事會利用國家項目等公共資源，通過民主協商形成較為合理的成本分攤方案，達成基本的利益共識，充分調動起村民參與公共品建設的積極性，并依托熟人社會公共生活中所積累的人情網絡資源和地方性共識輿論壓力來對不合作行為進行約束。其動員手段更多地強調精英帶頭、民主參與，利用熟人關系反復“做工作、講道理”，進行思想動員，并在村民之間進行利益協商，以滿足不同的利益訴求，但不是無原則的滿足，村民可以組織起來將其邊緣化，也可以采取一些手段懲治其占便宜行為。針對一些釘子戶的無理要求，與當下村干部利用私人的資源進行利益交換或是利用社會勢力進行威逼等治理手段不同。[16](p87-92)村落理事會充分發揮了村民自治的優勢，其權力的運作依托于村落社會的人財物和地方共識等非正式的治理資源，通過群眾的力量來形成對釘子戶等的排斥。

公共品建設中所采用的共識規則不單是人情化的、私人交往邏輯，而是在共同承擔公共品建設成本中所形成的公共規則，是經過民主協商以后達成的公共品使用規則。通過“成本共攤”形成基本的利益聯結紐帶，并按照“誰負擔誰受益”的原則，形成公共品使用上權利義務均衡觀念，公共品的使用范圍限于愿意承擔成本的農戶，搭便車和釘子戶無權使用，也正是這種共識和利益關聯，為群眾聯合起來治理搭便車和釘子戶的行為提供了名義和動力。在公共品使用規則的維系上，村民用自己的方式，對少數不合作群體進行邊緣化和懲戒，就對后續的機會主義行為起了警示作用，有效地制止了機會主義行為的漫延。

此外，這種治理規則和民主治理實踐逐漸內化為村民的政治意識，村民在參與實踐中也形成了一種責任意識和公共意識。村民的參與不是強制的，而是有主體性的參與，是在民主的動員和利益協商中，基于自身利益和公共利益的理性、道德約束而參與的。并且村民在公共品建設和分擔集體行動的成本中，逐漸認可和接納自身應承擔的義務。公共品體現的是一種集體利益和公共利益，其成本的負擔每個人都有責任。公共品的建設不再認為全是國家、政府和村干部的責任，村民個人也有責任，同時，村民也不再只考慮個人的私利，而是要考慮到大家的公共利益，有了明顯的權利責任意識，公的觀念也得以強化。對釘子戶和少數群體的邊緣化和不妥協也成為村民的共識，在群眾動員起來維護集體利益的同時，形成一種公共治理模式。在公共品的建設中，內生治理資源的激活和民主治理的實踐形成了一種民主治理的能力。這種治理能力為村民之間以后的合作和集體行動提供了良好的群眾基礎和經驗共識。

五、結論：民主治理下的公共品供給

項目已經成為農村公共品供給的主要方式，但是，項目制所造成的公共品供給的“最后一公里”困

境及其效率損失，導致農村公共品供給狀況并不樂觀。S鄉的公共品供給實踐實際上通過自然村一級的村民自治來解決公共品供給的“最后一公里”問題，在行政村一級很難發揮治理功能的情況下，通過下沉自治權到自然村，利用財政支農的項目資金，重構“自然村”一級的自治實體，使村民自治的功能真正發揮出來。

S鄉村民自治的核心，在于真正的通過動員群眾實現了民主治理，而非形式化的村民選舉和精英政治。村集體利用項目資源來發動“村落理事會”，并由其來組織公共品建設，讓村民自己來解決項目進村中產生的利益矛盾，這就導致交易成本內化，村落理事會在民主協商方案和利益關系調節中，通過項目成本共攤和“誰負擔誰受益”公共品使用原則，對釘子戶、搭便車等機會主義行為形成一種制約，并動員群眾的力量對其懲罰，使其邊緣化，真正形成了一種民主自治的能力。村民在公共品的建設中也形成一種基本的權利義務均衡觀念和公共意識，為接下來的村莊治理和村民合作提供了較好的群眾基礎。同時，村級組織的職能和角色也更加的清晰，專心地在國家和社會中做好協商溝通和政策信息傳達的角色，而不必強行執行其政策和意圖。也更好地發揮和平衡了國家、集體和社會三者之間的力量。

特別是在邊緣群體崛起和村干部治理資源缺失的情況下，依賴少數精英的治理，越來越難以形成善治，因為缺乏村民的參與、配合、監督等，村級治理的難度也越來越大，村集體行動和村莊公益事業難以開展，外部資源的輸入在相當程度上出現效率損失，因此，在國家不可能完全實現農村公共品覆蓋的條件下，以有限的財政支農資源激活村莊社會的資源和自主治理能力才能更為持久地解決公共品供給問題。在理順國家和社會在公共品供給中的角色和職能中，通過全新的資源配置和治理單位的重構，更多地發揮普通群眾的力量來解決公共品供給中的治理問題。在具體的項目設計和村級治理實踐中更多地表現為如何把財政支農資源變為村集體的治理資源。因此，國家在財政支農資金的撥付上，應改變所有的資金和項目都由國家來決定和安排的局面，在自上而下的權力資源配置中，賦予村落一定的治理資源和權力，并由此推動村落社會的民主自治能力，從而引發更多的村民合作及其公共品供給。

[1]桂華.組織與合作:論中國基層治理二難困境——從農田水利治理談起[J].社會科學，2010，（11）.

[2][美]杜贊奇（PrasenjitDuara）.文化、權力與國家[M].王福明，譯.南京：江蘇人民出版社，2003.

[3]魏建，趙錢龍.中國鄉村利益共同體的變遷及其影響——由均勢到非均勢[J].學習與探索，2008，（2）.

[4]老田：精英主義制度化是“三農”問題的根源[EB/OL].http://www.wyzxwk.com/Article/sannong/2013 /03/300688.html,2013-03-20.

[5]折曉葉,陳嬰嬰.項目制的分級運作機制和治理邏輯——對“項目進村”案例的社會學分析[J].中國社會科學，2011，（4）.

[6]賀雪峰.農民公共品需求偏好的表達與供給[J].學習月刊，2008，（15）.

[7]韓鵬云.農村社區公共品供給的國家治理分析[J].中州學刊，2013，（3）.

[8]劉祖華.農村“一事一議”的實踐困局與制度重構[J].甘肅理論學刊，2007，（5）.

[9]賀雪峰.農民公共品需求偏好的表達與供給[J].學習月刊，2008，（15）.

[10]耿羽.“輸入式供給”:當前農村公共物品的運作模式[J].經濟與管理研究，2011，（12）.

[11]王德福.政策性與公益性:中部農村的雙層治理結構與邏輯[J].青年研究，2011，（4）.

[12]張世勇.積極分子動員下的村莊公共品供給[D].華中師范大學，2007.

[13]桂華.項目制與農村公共品供給體制分析——以農地整治為例[J].政治學研究，2014，（4）.

[14]王海娟,賀雪峰.資源下鄉與分利秩序的形成[J].學習與探索，2015，（2）.

[15]賀雪峰.論中堅農民[J].南京農業大學學報（社會科學版），2015，（4）.

[16]曾紅萍.去公共化的鄉村治理及其后果[J].學習與實踐，2013，（2）.

責任編輯 申華

D638

A

1003-8477（2016）11-0033-08

龍斧（1959—），男，武漢大學戰略決策研究中心主任、社會學系教授、博導，杜克昆山大學管理學教授；高萬芹（1987—），女，武漢大學社會學系博士研究生。

中國博士后科學基金第7批特別資助項目“農村公共產品需求表達機制的實證研究:基于6省市的調查”（2014T70706）。