基于海洋環境保護視角的海洋功能區劃評價問題研究

王權明，黃杰，李濱勇，于淼

(1.國家海洋局海域管理技術重點實驗室 大連 116023；2.國家海洋環境監測中心 大連 116023)

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基于海洋環境保護視角的海洋功能區劃評價問題研究

王權明1，2，黃杰1，2，李濱勇1，2，于淼1，2

(1.國家海洋局海域管理技術重點實驗室 大連 116023；2.國家海洋環境監測中心 大連 116023)

海洋功能區劃是加強海域使用和海洋環境保護而采取的一種管理手段，但在海洋開發過程中其海洋環境保護作用正不斷弱化。文章深入分析海洋功能區劃與海洋環境保護之間的關系，并從海洋環境保護視角出發剖析目前海洋功能區劃存在的不足，提出科學劃分區劃的海洋開發與保護格局、加強區劃對海域開發利用方式的轉變、實施分類分區的海域生態系統等建議，以強化海洋功能區劃的海洋環境保護作用。

海洋功能區劃；海洋環境保護；海域使用管理

作為我國海域使用管理的基本制度之一，海洋功能區劃在協調各類用海需求的過程中發揮重大作用，同時也為海洋環境保護做出巨大貢獻。海洋功能區劃是海洋環境保護工作的重要依據，海洋功能區劃的編制與實施要著力保護與改善海洋生態環境[1]。《中華人民共和國海域使用管理法》《中華人民共和國海洋環境保護法》《海洋功能區劃管理規定》等法律法規對二者關系做出明確規定[2]；《海洋功能區劃技術導則》(GB/T 17108—2006，以下簡稱《技術導則》)從海洋環境質量標準和管理要求的角度詳細列舉各類功能區對海水質量、沉積物質量、海洋生物質量以及生態環境管理的要求，《海洋功能區劃管理規定》中明確功能區的環境質量要求應作為強制內容嚴格執行。然而隨著我國經濟的快速發展，沿海各地對于開發海洋的熱情空前高漲，海洋功能區劃的海洋環境保護功能正不斷弱化。本文以海洋環境保護視角提出我國目前海洋功能區劃存在的主要問題，并提出強化功能區劃海洋環境保護作用的對策建議。

1 海洋功能區劃與海洋環境保護的關系

1.1 海洋功能區劃是海洋環境保護的重要依據

1.1.1 海洋功能區劃是制定海洋環境保護規劃的依據

依照《中華人民共和國海洋環境保護法》第七條的規定，國家根據海洋功能區劃制定全國海洋環境保護規劃和重點海域區域性海洋環境保護規劃。海洋環境保護規劃是對一定時間內海洋環境保護目標和措施所做出的規劃[1]，是海洋環境保護工作的基礎和行動方案。海洋環境保護規劃的確立是以海洋功能區劃為基礎的，即根據不同海域的功能來確定海洋環境保護的整體保護目標和保護任務等。

1.1.2 海洋功能區劃確定海洋開發與保護的基本布局

海洋資源具有種類多樣性的特征，在海洋中并非均勻分布。因此，在海洋開發利用過程中，必須根據海洋功能區劃合理布局，在海洋功能許可的范圍內確定開發利用的規模和深度，突出主導功能，兼顧其他功能，保證發揮自然資源、環境的客觀價值和經濟、社會持續發展的綜合效益，避免次要功能對主導功能的削弱和破壞。如果不按照海洋功能區劃開發利用海洋、違背海域的基本功能，則會出現無序和混亂狀態，影響或破壞海域的社會屬性和自然屬性，其結果不僅會降低海洋開發利用整體效益，而且會造成海洋生態環境的破壞。

1.1.3 根據海洋功能區劃選劃入海排污口

遵照《中華人民共和國海洋環境保護法》第三十條和第四十七條的規定，根據海洋功能區劃選擇入海排污口、設置陸源污染物深海離岸排放排污口。海洋功能區劃明確在海洋自然保護區、重要漁業水域、海濱風景名勝區和其他需要特別保護的區域不得新建排污口，在有條件的地區應將排污口深海設置、實行離岸排放。

1.2 海洋功能區劃編制與實施的重要目標是保護和改善生態環境

《中華人民共和國海域使用管理法》第十一條規定，海洋功能區劃的編制應遵循“生態環境保護和可持續利用的原則”，即要求編制出的海洋功能區劃要有利于保護和改善生態環境、有利于實現海域可持續利用。海洋功能區劃要成為合理開發利用海洋和保護海洋生態環境一項基礎性和科學性的工作，其編制過程包含對海洋環境保護現狀和問題進行深入分析的過程，在編制海洋功能區劃前應對海洋環境保護狀況等方面進行前瞻性研究。基于全面分析所編制的海洋功能區劃可以為海洋生態環境保護工作提供有力的支撐[2]。

《海洋功能區劃管理規定》第十六條進一步規定，海洋功能區劃上報審批前，應經同級人民政府審核同意，其中審核的內容包括目標的確定是否與本地區國民經濟和社會發展規劃相協調，是否有利于促進當地經濟的發展和生態環境的保護。這一規定保證海洋功能區劃編制與實施的目標應有利于生態環境保護。

1.3 海洋功能區的海洋環境質量保護要求應嚴格遵守

海洋功能區劃是《中華人民共和國海域使用管理法》確定的我國海域使用管理的基本制度，一經批準必須嚴格執行。在海洋功能區劃文本、登記表和圖件中，所有一級類和二級類海洋功能區及其環境保護要求應當確定為嚴格執行的強制性內容。

區劃需要被強制執行體現在兩個方面，即功能區劃分本身要被嚴格遵守，以及各功能區對海洋環境保護的要求也要被嚴格遵守。《海洋功能區劃技術導則》附錄D 是“海洋功能區環境保護要求”，其中詳細列舉33類二類功能區對海水質量、沉積物質量、海洋生物質量以及生態環境管理的要求。各類海洋功能區應按照國家相關標準，明確海洋環境保護要求和具體管理措施；各類用海活動必須嚴格執行規定的海洋功能區劃環境保護要求。這相當于給海域劃定環境質量的底線，也是為海洋環境保護工作提出最低限度的要求。

2 基于海洋環境保護視角的海洋功能區劃存在的不足

2.1 區劃與海洋環境保護的協調性不足

海洋功能區劃確定海洋環境保護的總體方向，通過重點海域和各類別功能區劃分確定海洋開發與保護的格局，制訂重點海域與各類功能區環境保護的一般性要求，明確功能區水質等環境質量目標，提出區劃實施的海洋環境保護措施。但由于功能區劃編制的主體內容還是確定海域功能，設定的環境保護目標與實施保障措施比較寬泛，環境保護要求與海洋環境保護制度措施之間缺少協調與銜接，具體的海洋環境保護任務指標等還需要在專門的海洋環境保護相關規劃中落實。

2.2 功能區環境質量標準的連續性不夠

由于功能區劃中海洋功能區環境保護目標的功能區環境質量要求依據海水水質、沉積物、生物質量標準，從維護功能區環境生態功能的要求出發，依據功能區類型確定標準，這就導致功能區的環境質量目標與海域環境現狀之間缺乏聯系[3]，同一海區、流域、海灣等環境區中相鄰功能區的環境質量要求缺少連續性。如，丹東市大部分近岸海域位于鴨綠江國家自然保護區內，其海域功能為海洋自然保護區，但其相鄰功能區有港口區、工業與城鎮用海區；港口區和工業與城鎮用海區海水水質要求都是不劣于三類，而海洋保護區水質要求為不劣于一類，相鄰海洋功能區存在環境質量不連續的情況。

2.3 區劃的海洋生態保護區域類別比較單一

目前功能區劃的海洋開發保護格局主要由功能類型區和重點海域劃分來確定，重點海域中既有生態保護修復類功能區又有開發建設類功能區，不利于海洋生態環境的分區控制管理，區域的海洋環境保護策略難于落實。

同時，功能區劃中的海洋保護區類型只有海洋自然保護區與海洋特別保護區，并沒有涵蓋目前尚未建成保護區的重要海洋生態系統區域。一些重要的海洋漁業資源產卵場、漁場水域以及濱海濕地、珊瑚礁、紅樹林、河口等典型海洋生態系統還被劃為漁業養殖、旅游等開發功能類型等，導致全海域海洋生態保護格局不夠清晰、明確，重要生態系統區域的海洋生態環境保護措施相對滯后。當前濱海灘涂濕地面積萎縮、海灣環境容量降低、紅樹林珊瑚礁海草床面積退化等是我國海洋生態環境保護中的主要問題，區劃的海洋環境保護目標應側重于海洋保護格局的界定，即控制濕地、河口、灘涂等生態空間與環境容量的減少。

2.4 海洋功能區劃的海洋環境保護作用落實不夠

由于功能區劃設定的環境保護目標與實施保障措施比較寬泛，在實際的海洋環境保護工作中對功能區的水動力環境、岸灘穩定性、生物棲息環境等一般性海洋生態環境保護要求缺乏操作與考核機制，功能區劃的海洋環境保護作用落實尚顯不夠。

2.5 海洋功能區劃對陸源污染的控制約束力不強

海洋功能區劃的范圍是近岸海域，重點對海域的開發利用與保護進行指導與約束，而多年海洋環境監測評價結果顯示，近岸海域污染物主要來自陸域，因此海洋環境保護與污染控制的重點在于堅持陸海統籌的發展理念、實施主要污染物排海總量控制制度等陸源污染控制手段，海洋功能區劃對陸海統籌的控制約束能力還有待提高[4]。

3 強化功能區劃海洋環境保護作用的建議

3.1 科學劃分明確區劃的海洋開發與保護、修復格局

建議在功能區劃的海洋開發與保護格局的確定中，應以海洋生態系統與環境功能的自然分區為基礎，結合海洋生態環境現狀評價和資源環境承載力分析結果，細化區域海洋開發、保護、修復的格局，明確海洋生態重要區域、脆弱區域和敏感區域的海洋生態紅線，形成專門的海洋生態建設、修復、控制相連續的海洋環境保護空間格局，控制壓縮海洋資源開發空間區域的尺度規模，并與保護修復區域形成相對分離清晰的界線。

在現行海洋功能區劃中，應根據各重點海域、各類功能區的保護、修復與開發特點進行區域合并歸類，形成整體完善的保護與開發控制格局[5]。在功能區劃的分類體系中，應增加海洋保護類、生態環境修復類功能區的類型層次，為新增海洋保護區的選劃以及海洋保護區網絡的形成與完善提供依據。

3.2 提高區劃在海洋綜合管理中的基礎性作用

海洋功能區劃是我國海洋空間開發、控制和綜合管理的整體性、基礎性和約束性文件，是開展海域管理、海洋環境保護等海洋綜合管理工作的重要依據。在海洋綜合管理工作中應提高區劃在海洋環境保護與海域管理中的銜接性和基礎性作用，切實協調海洋開發與保護的關系，完善海域資源配置管理與海洋環境監督管理之間的綜合銜接；依據海洋功能區劃，在海域資源開發管理中加強圍填海控制、用海方式控制等維護海洋環境的約束性措施，在海洋環境保護中增加區域限批等海域使用調節控制手段。在功能區用海方式控制中，應嚴格控制改變海域屬性的填海、圍海等海域使用方式項目，控制用海占用河口、濕地、灘涂、重要海灣、自然海岸線等生態環境空間。此外，在海洋功能區劃中應將海洋生態文明建設落實到沿海地方經濟、社會與文化發展的目標和指標體系，使之得到有序開展。

3.3 加強區劃對轉變海洋開發方式的引導調節

習近平總書記曾提出“要提高海洋資源開發能力，著力推動海洋經濟向質量效益型轉變；要保護海洋生態環境，著力推動海洋開發方式向循環利用型轉變”的要求。著力推動轉變海洋開發方式是目前海洋環境保護工作的重點工作，而“統籌協調行業用海，優化海洋產業布局和開發方式”是海洋功能區劃的重要目標和原則之一，在海洋功能區劃的編制與實施中要努力形成節約集約的空間開發格局、走綠色發展道路。依據沿海地區海域和陸域資源稟賦、環境容量和生態承載能力，科學規劃產業布局、優化產業結構。大力發展海洋生物資源利用、海水淡化與綜合利用、節能環保、海洋能開發等海洋新興產業，發展循環經濟和低碳經濟，用生態文明理念指導和促進濱海旅游業，促進海洋資源利用效率，促進產業結構升級。

3.4 實施分類分區的海域生態系統管理

維護自然再生產能力是生態文明建設的首要任務。在落實海洋功能區劃的環境保護目標與要求中，應依據海洋生態承載能力規劃海洋產業發展，突出重點海域主導功能的恢復與保護，實行分類指導、分級管理、分步實施、分區推進[6]。對各類典型珍稀的海洋生態區域，實行嚴格保護與生態涵養相結合的環境政策，強化海洋自然保護區建設和管理；對脆弱敏感的海洋生態區域，實行限制開發與生態保護相結合的環境政策，抓緊建立海洋特別保護區；對已受損破壞的海洋生態環境，實施生態建設與綜合整治相結合的環境政策，積極開展典型海洋生態系統修復；對全海域的海洋生態環境，實行綜合管理與協調開發相結合的環境政策，推進基于生態系統的海洋管理，努力構建區域海洋生態環境安全格局，保證海洋生態服務功能的持續發揮[7]。

[1] 阿東.我國海域使用管理和海洋環境保護的依據：海洋功能區劃[J].海洋開發與管理，2000，17(4):19-22.

[2] 陸州舜，盧靜.試論海洋功能區劃與近岸海域環境功能區劃之間的關系及其實踐意義[J].海洋開發與管理，2008，25(9)：14-18.

[3] 王江濤，郭佩芳.海洋功能區劃問題及對策探討[J].海洋湖沼通報，2011(3)：163-167.

[4] 郭佩芳.海洋功能區劃的矛盾和變革[J].海洋開發與管理，2009，26(5)：5.

[5] 劉百橋，阿東，關道明.2011—2020年中國海洋功能區劃體系設計[J].海洋環境科學，2014(3):441-445.

[6] 劉百橋.我國海洋功能區劃體系發展構想[J].海洋開發與管理，2008，25(7)：19-23.

[7] 郝艷萍，楊鳳麗.中國海洋環境管理現狀與對策[J].海洋開發與管理，2008，25(7):74-80．

Evaluation of Marine Functional Zoning Based on Marine Environmental Protection

WANG Quanming1，2，HUANG Jie1，2，LI Binyong1，2，YU Miao1，2

(1.Key Laboratory of Sea Areas Management Technology，SOA，Dalian 116023，China；2.National Marine Environmental Monitoring Center，Dalian 116023，China)

Marine functional zoning is a kind of marine management method based on marine environmental protection.But in the process of ocean development，its environmental protection function has been weakened.This paper deeply analyzed the relationship between marine functional zoning and marine environmental protection，and analyzed the existing problems of marine environmental protection，and put forward some suggestions on the development and protection of marine environment.

Marine functional zoning，Marine environmental protection，Sea areas management

2016-07-16；

2016-11-24

國家自然科學基金項目(41371131)；海洋公益性行業科研專項(201505001).

王權明，高級工程師，碩士，研究方向為海洋功能區劃與規劃，電子信箱：qmwang@nmemc.org.cn

黃杰，工程師，博士，研究方向為海洋資源綜合管理，電子信箱：huangjie1015@126.com

P7；F205

A

1005-9857(2016)12-0072-04