中國水污染物總量控制特色研究

張文靜 王 強 吳悅穎 葉維麗 文宇立 劉雅玲

(環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院，北京 100012)

水污染物總量控制是一種水環(huán)境管理戰(zhàn)略和制定水環(huán)境規(guī)劃的指導(dǎo)思想，它是以控制一定時段內(nèi)一定區(qū)域內(nèi)排污單位排放水污染物總量為核心的環(huán)境管理方法體系。其核心內(nèi)容是從定量的角度出發(fā)，依據(jù)水環(huán)境質(zhì)量標準，通過科學(xué)的計算得出環(huán)境所能承受的最大污染物排放量，然后通過優(yōu)化配置，制定合理的方案和措施，控制污染源的某項水污染物的排放總量，把水污染物負荷總量控制在水體的環(huán)境承載能力范圍內(nèi)。

總量控制根據(jù)總量目標確定方式，分為目標、容量總量控制兩種形式[1]；根據(jù)控制對象，分為行業(yè)、排污口、污染物排放源總量控制；根據(jù)控制區(qū)域，分為區(qū)域、水系總量控制；根據(jù)控制頻率，分為年度、季節(jié)總量控制等。

1 美國、日本的水污染物總量控制

水污染物總量控制既是一種水環(huán)境管理思想，也是一種水環(huán)境管理的手段。1970年，水污染物總量控制政策已在美國、日本等發(fā)達國家推行，并在相應(yīng)國家的水環(huán)境質(zhì)量恢復(fù)方面正起著重要而巨大的作用[2]。

1.1 美 國

水污染物總量控制最早由美國環(huán)境保護署提出，并逐步將水質(zhì)標準和水污染物總量控制關(guān)聯(lián)起來。1965年，美國通過了《聯(lián)邦水污染控制法》的修正案，確定了以水質(zhì)標準為依據(jù)的水污染管理辦法。當(dāng)時的調(diào)查顯示，40%的水體水質(zhì)未達到水質(zhì)標準，而污染源與水質(zhì)的響應(yīng)關(guān)系并未建立。1972年，美國環(huán)境保護署對《聯(lián)邦水污染控制法》進行修訂，提出點源污染要符合“國家污染物排放削減體系(NPDES)”的許可，確定了以水質(zhì)達標為目標、以排污許可證為手段的水污染物總量控制的思路，同年在《清潔水法》中提出“最大日負荷總量”(TMDL)計劃，主要對象為實施了一定污染控制措施后水質(zhì)仍然無法達標的水體，通過將水體可接受的最大負荷量與污染源污染負荷分配進行對接，對該水體實行TMDL計劃。1983年，美國立法，實施以水質(zhì)限制為基點的排放總量控制，之后某些州還進行“季節(jié)總量控制”[3]。1997年后，美國水污染物總量控制目標逐步由水質(zhì)達標提升至水生態(tài)系統(tǒng)健康。水污染物總量控制制度使美國從濃度控制、污染源控制逐漸向基于水質(zhì)功能、水生態(tài)健康、由市場調(diào)控的水污染物總量控制轉(zhuǎn)變。

TMDL計劃主要對問題水體進行污染物篩選，估算水體容量及排入水體的水污染物總量，結(jié)合水質(zhì)目標，確定水體允許的水污染負荷總量后，將水體允許的污染負荷分配到各污染源。在各州或美國環(huán)境保護署實施過程中，通過NPDES的排放許可證限制點源排放，并借助“最佳管理辦法”(BMPs)保證非點源控制措施的實施[4]。截至2010年2月，美國各州制定的TMDL計劃數(shù)量已達到40 000個以上，同時計劃接下來的8～13年，仍需實施70 000個TMDL計劃[5]。

TMDL計劃實施流程具體見表1。

圖1 TMDL計劃實施流程Fig.1 Implementation process of TMDL plan

1.2 日 本

1970年，日本國會通過的《水質(zhì)污濁防止法》，規(guī)定了全國統(tǒng)一的排放標準，在考慮河流、海域等水域水體自凈作用的基礎(chǔ)上，通過實施濃度控制，改善了水質(zhì)污染狀況。但是，東京灣、伊勢灣和瀨戶內(nèi)海3個封閉性海域，人口、產(chǎn)業(yè)集中，污染負荷量高，水環(huán)境標準達標率低于全國平均水平。為此，1979年日本引入了區(qū)域COD總量控制制度，1980年開始對東京灣、伊勢灣和瀨戶內(nèi)海這3個封閉性海域?qū)嵭袇^(qū)域多種水污染物總量控制。

至2006年，日本先后共實施了6次的區(qū)域水污染物總量減排計劃，水污染物總量控制指標從單一的COD控制轉(zhuǎn)向了COD和氮磷綜合控制，涉及工廠企業(yè)、生活污染、農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、生態(tài)保護等不同行業(yè)和不同設(shè)施，共215個大類，根據(jù)生產(chǎn)工藝和污染治理技術(shù)水平，在考慮地方和企業(yè)的執(zhí)行能力后，自下而上反饋確定了各污染物的排放濃度限值，根據(jù)排放水量標準限制了各污染源的年度排放總量，并提出了不同的管理措施。但對水污染總量控制目標并沒有設(shè)定嚴格的考核制度[6]。

水污染物總量制度的實施，使得日本水質(zhì)污染極嚴重的海域和河川的水質(zhì)得到了改善，惡臭現(xiàn)象減少，成功減少了相關(guān)水域的污染負荷量。東京灣和大阪灣水質(zhì)趨向改善，赤潮發(fā)生次數(shù)逐年減少。

2 中國的水污染總量控制與執(zhí)行

水污染物總量控制是中國水環(huán)境管理中的一項重要管理制度，始于20世紀70年代末，概念源于日本的“封閉性水域總量控制”，技術(shù)方法則引自美國的水質(zhì)規(guī)劃理論。中國水污染物總量控制變化情況具體見表1。

表1 中國水污染物總量控制變化情況

1996年，全國人民代表大會通過了《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“九五“計劃和2010年遠景目標綱要》，正式將總量控制作為基本制度納入全國環(huán)境保護政策體系。至今，每個五年規(guī)劃都制定實施全國污染物總量控制計劃。1997年，推出了《“九五”期間全國主要污染物排放總量控制規(guī)劃》，由此總量控制制度由思路框架落實成為一項具體的國家級環(huán)境保護政策，并且按照突出重點、區(qū)別對待、扶持優(yōu)強的總量分解原則首次將總量控制的目標分配到各省、自治區(qū)、直轄市，并要求層層分解下達，確保完成。這標志著中國污染控制將由濃度控制向總量控制轉(zhuǎn)變，是中國環(huán)境管理制度的一個重大變革。

2000年，《水污染防治法實施細則》(國務(wù)院令第284號)對水污染總量控制做了細化和更具有可操作性的規(guī)定。“十五”期間編制并實施了《“十五”期間全國主要污染物排放總量控制分解計劃》。但是，GDP為地方主要的政績考核，這使得地方政府對環(huán)境監(jiān)管缺乏興趣。而且，排放數(shù)據(jù)的采集、發(fā)布、利用并無專職機構(gòu)和人員負責(zé)，排放數(shù)據(jù)無法得到準確掌握，導(dǎo)致“十五“至”十一五“前期的總量控制制度無法有效實施。

《國家“十一五”環(huán)境保護規(guī)劃》是推進環(huán)境保護歷史性轉(zhuǎn)變的規(guī)劃，它從傳統(tǒng)的GDP增長和總量平衡規(guī)劃，轉(zhuǎn)向注重區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的規(guī)劃。2007年，國務(wù)院頒布了污染物總量控制的統(tǒng)計、監(jiān)測、考核辦法(如《主要污染物總量減排監(jiān)測辦法》(國發(fā)[2007]36號)、《“十一五”主要污染物總量減排核查辦法(試行)》(環(huán)發(fā)[2007]124號)、《主要污染物總量減排核算細則(試行)》(環(huán)發(fā)[2007]183號)、《關(guān)于實施“十一五”主要污染物總量減排措施季度報告制度的通知》(環(huán)辦[2007]131號)等)，開始實施減排目標責(zé)任制，奠定了排放數(shù)據(jù)核算的基礎(chǔ)。2008年，開始建立總量減排的組織機制；環(huán)境保護部總量控制司和6個區(qū)域的環(huán)境督察中心陸續(xù)成立，各級環(huán)境保護部門相應(yīng)成立總量控制部門，由專職機構(gòu)和人員負責(zé)數(shù)據(jù)的采集與核算，實現(xiàn)了地方采集、計算和上報排放數(shù)據(jù)，環(huán)境保護部對排放數(shù)據(jù)進行審核的長效減排機制。通過認定產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、工程措施、監(jiān)管減排等多種減排項目，將排放數(shù)據(jù)最終確認和解釋的權(quán)力收歸中央和環(huán)境保護部，有效地壓縮了地方政府干擾排放數(shù)據(jù)的空間。自此，全國COD排放量開始逐年下降。“十一五”期間對污染減排存在問題的111個單位通報批評或掛牌督辦，區(qū)域限批6個地級市和4個企業(yè)集團，環(huán)境保護投入占比、環(huán)境監(jiān)測、監(jiān)察硬件能力大幅度提高。

“十二五”期間，總量減排體系逐漸臻于完善，主要包括總量減排目標分配、年度減排計劃、減排調(diào)度、總量核查、減排統(tǒng)計、減排考核等，具體見圖2。總量減排體系主要由環(huán)境保護部總量司、區(qū)域督察中心、環(huán)境保護部相關(guān)下屬單位、省級環(huán)境保護廳總量處、市/縣級環(huán)境保護局總量部門、環(huán)境監(jiān)測站等組織機構(gòu)組成，減排工作基本由“自下而上”、“自上而下”的組織形式完成，“自下而上”是數(shù)據(jù)生成過程，基層環(huán)境保護部門及執(zhí)行監(jiān)測任務(wù)的監(jiān)測站收集整理數(shù)據(jù)后上報到上級環(huán)境保護部門；“自上而下”是減排目標確定和數(shù)據(jù)的反饋應(yīng)用過程，上級環(huán)境保護部門分解減排指標、審核排放數(shù)據(jù)，逐級明確減排責(zé)任和減排任務(wù)完成情況。

圖2 “十二五”期間總量減排體系Fig.2 System diagram of the total amount of emission reduction in “Twelfth Five Year Plan”

總量控制目標分配完成于“十二五”初期，經(jīng)過“兩上兩下”的審批程序確定了全國各省市的污染物總量減排目標。地方上報當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展總量、可能的新增量以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)情況，基于產(chǎn)值總量和排污總量的客觀規(guī)律后，環(huán)境保護部計算出各省市的減排潛力，并根據(jù)經(jīng)濟形勢和污染壓力狀況，給出低于減排潛力的減排目標建議值；經(jīng)過地方研究反饋再次上報后，環(huán)境保護部調(diào)整并最終確定各省市五年的減排目標值[7]，并根據(jù)上報減排工程措施與各省主要負責(zé)人簽訂目標責(zé)任狀。值得注意的是，“十二五”期間總量減排屬于目標總量減排，這是由中國現(xiàn)階段經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護并重的發(fā)展需求決定的，基于環(huán)境容量的總量減排目標將會嚴重制約中國部分地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。

每年年初各省市根據(jù)減排目標任務(wù)，遵循上年減排環(huán)境統(tǒng)計基數(shù)，分配當(dāng)年的減排任務(wù)，即年度減排計劃。減排計劃上報給環(huán)境保護部后，環(huán)境保護部總量司會同專家進行審核反饋，減排計劃將用于安排各地減排工作任務(wù)和年底總量考核工作。減排工作進度也在環(huán)境保護部的調(diào)度掌握中，各減排企業(yè)按季度上報減排工作進展，由省級環(huán)境保護部門匯總已完成的減排工作清單數(shù)據(jù)，上報環(huán)境保護部審核，最終數(shù)據(jù)將用于年度核查。

總量核查是中國總量控制的核心，是保證水污染物排放總量數(shù)據(jù)準確性至關(guān)重要的環(huán)節(jié)。目前，中國總量核查方式是環(huán)境保護部及區(qū)域督察中心組織相關(guān)專家每年對各省進行兩次考核，考核分為現(xiàn)場核查和數(shù)據(jù)核算兩部分。現(xiàn)場核查中，需要收集各省減排項目及減排數(shù)據(jù)，查閱所有上報減排企業(yè)的生產(chǎn)及減排臺賬，對部分企業(yè)進行現(xiàn)場核查；數(shù)據(jù)核算則由環(huán)境保護部總量司會同專家進行審核。在操作層面上，確立“遵循基數(shù)、算清增量、核實減量”的核算原則，將污染物排放量與宏觀經(jīng)濟、社會數(shù)據(jù)掛鉤；在減排量的認定上，將減排量與具體的工程治理項目、結(jié)構(gòu)關(guān)停項目等掛鉤，對項目進行嚴格審核。這樣既保證了減排數(shù)據(jù)與環(huán)境統(tǒng)計數(shù)據(jù)的邏輯連貫性，又有效地推動了環(huán)境保護工程項目的建設(shè)實施，極大地壓縮了環(huán)境數(shù)據(jù)被干擾的空間。污染物總量減排領(lǐng)域涉及工業(yè)、城鎮(zhèn)生活、農(nóng)業(yè)源和集中式處理設(shè)施這4個方面，主要分為造紙全口徑、印染全口徑、工業(yè)結(jié)構(gòu)(關(guān)停)減排、工業(yè)工程治理減排、污水處理廠減排、畜禽養(yǎng)殖污染物減排、集中式處理設(shè)施減排等核算。

核查的水污染物排放總量數(shù)據(jù)在環(huán)境保護部審核校對后，上報給國務(wù)院，其后向各省及全社會發(fā)布。除造紙、印染行業(yè)數(shù)據(jù)外，其他行業(yè)排放數(shù)據(jù)的得出是基于宏觀算法扣除減排量得出，因此還用于指導(dǎo)地方環(huán)境統(tǒng)計數(shù)據(jù)的生成，保證環(huán)境統(tǒng)計數(shù)據(jù)的真實性。環(huán)境統(tǒng)計數(shù)據(jù)還作為第2年總量核算的基數(shù)，從而保證數(shù)據(jù)的邏輯連貫性。

總量控制制度作為中國現(xiàn)階段最強執(zhí)行力的環(huán)境保護政策，與其強硬的考核機制有關(guān)。“十二五”期間，新的《環(huán)境保護法》確立了總量控制制度的法律地位，同時目標責(zé)任書的問責(zé)制和“一票否決”制的實施，有效地推動了總量控制制度的實施落地。總量控制制度的責(zé)任主體是地方各級政府，而非地方環(huán)境保護部門。總量減排任務(wù)的完成與否直接與各級政府領(lǐng)導(dǎo)的政績和任免密切相關(guān)。中央根據(jù)年度目標的完成情況對省級政府進行考核，未完成的省市將執(zhí)行區(qū)域限批、掛牌督辦，責(zé)任人會被約談問責(zé)。省級政府也會依據(jù)排放數(shù)據(jù)對市縣級政府進行考核，從而督促地方在發(fā)展經(jīng)濟和環(huán)境保護中實現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展。

3 總量制度的特點

水污染物總量控制是各國水環(huán)境污染防治進行到一定階段的政策，具有長效性和普遍約束力，是在濃度控制制度解決不了水環(huán)境問題后，對整個區(qū)域進行全盤考慮后進行水環(huán)境污染治理、改善水環(huán)境質(zhì)量的重要手段。

(1) 中國的水污染物總量控制實質(zhì)是根據(jù)流域或區(qū)域的社會經(jīng)濟發(fā)展狀況，通過行政與經(jīng)濟干預(yù)以及各種技術(shù)措施，逐步將水污染物的總量控制在水環(huán)境容量范圍內(nèi)的過程。現(xiàn)階段執(zhí)行的目標總量控制，是在達標排放的基礎(chǔ)上，考慮工程建設(shè)、發(fā)展結(jié)構(gòu)調(diào)整工作帶來的減排潛力，對水污染物總量進行控制，但并不能充分考慮不同區(qū)域經(jīng)濟水平和環(huán)境容量的巨大差異。隨著水污染物總量控制的不斷推進，水污染物在不同區(qū)域呈現(xiàn)出多元化和復(fù)雜化，水體本身的容量能力必將被重視，總量控制制度逐步與環(huán)境質(zhì)量掛鉤，開啟不同區(qū)域、不同水質(zhì)目標和不同控制指標的精細化容量總量控制模式。如海河流域污染較嚴重、污染物排放量遠超環(huán)境容量，可暫時實施技術(shù)經(jīng)濟可行的目標總量控制，遠期再實現(xiàn)以環(huán)境質(zhì)量要求為約束控制區(qū)域排污的目標，并進一步將污染物排放總量分配到排污單位，推行排污許可證制度[8]。

(2) 自上而下的總量減排管理方式，地方工作壓力巨大。水污染物總量控制推動的工程項目最終落實在地方，并且多需要跨部門聯(lián)動，工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化、水污染處理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運行、畜禽養(yǎng)殖場的綜合治理等，都需要地方政府其他部門的共同參與。但由于環(huán)境保護系統(tǒng)的非垂直管理，地方環(huán)境保護部門承擔(dān)環(huán)境保護部及地方政府的雙重壓力，工作協(xié)調(diào)難度大，任務(wù)量重。其次，總量核算使用的宏觀數(shù)據(jù)具體到基層往往與實際情況出入較大，存在數(shù)據(jù)失真，新增排放量無法落到具體企業(yè)；核查對減排項目的種類規(guī)定較硬性，核算尺度把握不一，數(shù)據(jù)結(jié)果分級差異大，一些地方實施了減排工程卻因為不符合核算細則而不予認定減排量，對地方減排工作的積極性影響較大。此外，核查工作一年兩次，地方工作需要匯總、自算、上報減排數(shù)據(jù)，整理大量日常運行及減排資料備查，數(shù)據(jù)需求多，工作量巨大。

(3) 以排污許可證管理擴展總量控制。以水污染物總量控制為目的的排污許可制度是污染物管理體系的中心環(huán)節(jié)，是實現(xiàn)總量控制長效化的核心和基礎(chǔ)。總量控制制度進一步以排污許可證形式落地，不需要過高的技術(shù)和復(fù)雜的研究過程，資金投入少；能充分利用現(xiàn)有的污染排放數(shù)據(jù)和環(huán)境狀況數(shù)據(jù)，有效地控制和管理排污單位的排污行為，合理制定排污單位可排放污染物的種類、數(shù)量、濃度、方式、去向等內(nèi)容，節(jié)省決策過程的交易成本，充分利用現(xiàn)有的政策和法規(guī)，易獲得各級政府支持。因此，以排污許可證管理為載體加強污染源綜合管理，出臺《排污許可證管理條例》等相關(guān)條例，明確無許可證或違反許可證排污行為的法律責(zé)任，將排污許可的監(jiān)督檢查作為環(huán)境監(jiān)管的主要內(nèi)容。

(4) 探討污染減排與其他環(huán)境保護管理制度的有機銜接。將污染物總量控制與環(huán)境影響評價、“三同時”制度有機結(jié)合，在企業(yè)建設(shè)前期工作中，發(fā)揮總量控制的作用，實施由國家和地方分別就不同規(guī)模企業(yè)進行管理控制的“總量前置”、“排污交易”等政策，未達到總量控制要求的，堅決不允許其投產(chǎn)，使新增量從根本上可控，使區(qū)域在新建污染源的同時能做到“增產(chǎn)不增污”，不會對環(huán)境質(zhì)量產(chǎn)生負面影響。探索排放總量預(yù)算管理制度，嚴格新建項目環(huán)境總量前置審批，同時實施環(huán)境規(guī)劃制度、加大環(huán)境總量控制執(zhí)法權(quán)益、提出超總量排放罰款制度等，實現(xiàn)區(qū)域污染物新增量指標與實際減排力度掛鉤、聯(lián)動。

(5) 各國的總量控制實踐表明，成功推行污染物總量控制的關(guān)鍵是準確的排放數(shù)據(jù)和嚴密的系統(tǒng)。中國的基準、標準體系相對滯后，而與環(huán)境容量測算相關(guān)的水文數(shù)據(jù)、水環(huán)境功能區(qū)劃、污染物排放量都存在一定的模糊性和不確定性，容量測算及總量目標的確定也沒有制定相應(yīng)的技術(shù)規(guī)范，導(dǎo)致容量計算和總量分配的不確定性，無法有效地指導(dǎo)地方的總量控制實施工作。在總量控制中，減排目標分配、污染負荷削減都要以污染排放現(xiàn)狀為基礎(chǔ)，而對區(qū)域存在的污染源及其排放負荷調(diào)查并不全面。現(xiàn)階段的總量控制主要建立在重點污染點源上，忽略了非點源和無組織排放點源對水環(huán)境質(zhì)量的影響。非點源是中國水體的重要污染源，但污染現(xiàn)階段并未納入在總量控制范圍內(nèi)。相關(guān)資料顯示，中國水體污染物排放量大約1/3來自農(nóng)業(yè)非點源污染。對于太湖、滇池等流域，非點源污染是水體污染的主要原因，其貢獻率總計超過70%，遠高于來自工業(yè)生產(chǎn)與城市生活排污造成的點源污染[9]。點源控制中，環(huán)境統(tǒng)計數(shù)據(jù)只包括了地區(qū)排放總量85%的重點調(diào)查單位，而小(微)型企業(yè)并未納入總量控制范圍，部分地區(qū)的無組織排放量遠超相同規(guī)模重點調(diào)查單位排放量[10]。在容量總量控制中，只有根據(jù)不同水污染源對水體造成的影響進行分類，才能有效控制水體污染。

(6) 中國排污總量控制監(jiān)測體系不完善、法律效力不夠，排污企業(yè)對于排污總量控制監(jiān)測硬件的投入普遍不足。總量控制制度極大地推動了環(huán)境保護系統(tǒng)的量化管理，如處理能力大于2萬t/d的城鎮(zhèn)污水處理廠基本全部安裝了中控、在線等系統(tǒng)；不少省級行政區(qū)加密了重點污染源的監(jiān)督性監(jiān)測頻次，普遍建設(shè)了污染源在線監(jiān)測平臺。但是，在線監(jiān)測設(shè)備建設(shè)較少，運行也不規(guī)范，監(jiān)測結(jié)果使用發(fā)布率低。截至2012年，10 000余家國控重點污染源企業(yè)中，僅有67%的企業(yè)開展了自行監(jiān)測[11]，而通過中控系統(tǒng)開展在線監(jiān)測的企業(yè)除部分造紙企業(yè)外寥寥無幾。而在美國、日本總量控制中，對水質(zhì)檢測和監(jiān)管異常重視，做好水質(zhì)檢測是制定水環(huán)境質(zhì)量改善政策和實施總量控制的先決條件。

(7) 中國的水污染物總量控制指標經(jīng)歷了從多個到單一再到多個的變化過程，體現(xiàn)了中國總量控制制度逐步務(wù)實的特點。“九五”期間包括重金屬在內(nèi)的8個控制指標在“十五”期間壓縮到COD和氨氮兩個，主要是因為重金屬污染在中國并不是全國普遍現(xiàn)象，且多個控制指標在體系不完善的情況下造成了巨大的行政成本。“十一五”期間水污染總量控制指標壓縮為COD，主要考慮了COD削減對氨氮的協(xié)同削減作用。2010年實行全國污染源普查結(jié)果顯示，氨氮成為影響水環(huán)境質(zhì)量的主要污染因子，尤其是湖泊、水庫等封閉性水域，富營養(yǎng)化問題突出，氨氮、總氮等成為首要污染物。“十二五”期間，水污染物總量控制指標又增加了氨氮。美國的污染物總量控制指標是根據(jù)TMDL計劃的水體情況確定。

(8) 污染物總量排放逐年降低與環(huán)境質(zhì)量并未明顯改善的矛盾凸顯。總量控制近年來遭遇最大的質(zhì)疑主要是，近10年的水污染物排放量持續(xù)降低與滿足社會公眾快速增長的環(huán)境質(zhì)量改善預(yù)期不符。主要原因有兩點：①中國污染物排放基數(shù)大，新增排放量更大，隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展、城市人口的急速膨脹、工業(yè)化進程的加速，中國污染物新增排放量巨大，污染物總量控制制度在削減新增量的基礎(chǔ)上，逐年削減存量，在5～10年時間內(nèi)體現(xiàn)出減排對環(huán)境改善的成效壓力較大，且大區(qū)域的總量減排與小區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量改善的對等性較弱；②現(xiàn)階段施行的目標總量控制，并未在污染物排放量和環(huán)境質(zhì)量之間建立明確的響應(yīng)關(guān)系，無法定量確定污染物排放帶來的經(jīng)濟損失、對環(huán)境造成的影響以及對人體的損害。因此，目標總量控制忽視水體本身的容納能力，造成總量減排效果與水環(huán)境改善有較大差距的尷尬處境。

4 結(jié) 語

“十一五”以來，水污染物總量控制制度在解決突出環(huán)境問題、緩解資源環(huán)境矛盾、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式發(fā)揮了重要作用。“十三五”時期，中國環(huán)境保護工作將向環(huán)境質(zhì)量為核心轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮總量減排實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量改善目標的硬抓手作用，總量控制將迎來新的任務(wù)。

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