流域機(jī)構(gòu)基層水政執(zhí)法能力建設(shè)的思考
——以海委漳河上游管理局為例

靳利翠，王　磊

（1.河北工程大學(xué)，河北 邯鄲　056006；2.海河水利委員會(huì)漳河上游管理局，河北 邯鄲　056006）

流域機(jī)構(gòu)基層水政執(zhí)法能力建設(shè)的思考
——以海委漳河上游管理局為例

靳利翠1，王磊2

（1.河北工程大學(xué)，河北 邯鄲056006；2.海河水利委員會(huì)漳河上游管理局，河北 邯鄲056006）

摘 要：在全面建成小康社會(huì)進(jìn)程中，水資源地位和作用日益突出，由此帶來的水資源沖突特別是跨界水資源沖突也隨之表現(xiàn)出時(shí)代特征。解決跨界水資源沖突，必然要求提高居中協(xié)調(diào)者、直接參與者的水政執(zhí)法能力。通過對(duì)作為基層流域機(jī)構(gòu)的漳河上游管理局提升基層水政執(zhí)法能力的剖析，提出進(jìn)一步提升能力的思考。

關(guān)鍵詞：流域機(jī)構(gòu)；漳河上游；水政執(zhí)法

1　前言

近年來，隨著水利在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中地位的不斷鞏固和中央治水新方針的不斷實(shí)施，流域機(jī)構(gòu)基層水政執(zhí)法能力建設(shè)面臨著新的考驗(yàn)。海河水利委員會(huì)漳河上游管理局（以下簡(jiǎn)稱漳河上游局）大力推進(jìn)嚴(yán)格執(zhí)法，為“和諧流域、美麗漳河”建設(shè)提供了良好的法治保障，對(duì)我國(guó)流域機(jī)構(gòu)基層水政執(zhí)法能力建設(shè)有一定的參考價(jià)值。

2水政執(zhí)法能力建設(shè)現(xiàn)狀

2.1水政監(jiān)察隊(duì)伍建設(shè)概況

漳河上游局現(xiàn)有水政總隊(duì)1支，下轄4個(gè)支隊(duì)。其中，總隊(duì)人員18人，一支隊(duì)3人，二支隊(duì)3人，三支隊(duì)3人，清漳河支隊(duì)5人（2011年成立），總計(jì)32人。

2.2深化組織領(lǐng)導(dǎo)，切實(shí)履行水政監(jiān)察職責(zé)

（1）強(qiáng)化組織建設(shè)，切實(shí)落實(shí)責(zé)任。漳河上游局黨委高度重視水政監(jiān)察工作，把排查、化解水事矛盾糾紛工作納入重要議事日程，主要負(fù)責(zé)人對(duì)調(diào)處水事糾紛工作親自抓，制定了《海委漳河上游局年度依法治理計(jì)劃》。

（2）強(qiáng)化理論學(xué)習(xí)，提高執(zhí)法能力。近幾年來，漳河上游局共舉辦了覆蓋全流域的水政監(jiān)察隊(duì)伍培訓(xùn)班10期，經(jīng)常邀請(qǐng)法律顧問進(jìn)行水政培訓(xùn)授課，提升了隊(duì)伍素質(zhì)和執(zhí)法能力。

（3）強(qiáng)化經(jīng)費(fèi)管理，做好后勤保障。漳河上游局嚴(yán)格水政基建項(xiàng)目和海河流域水政執(zhí)法監(jiān)督項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)使用，認(rèn)真履行執(zhí)法裝備配置與管理職責(zé)；為水政監(jiān)察人員辦理了綜合意外傷害保險(xiǎn)，以保證水政監(jiān)察人員執(zhí)法安全。

2.3深化依法行政，切實(shí)增強(qiáng)水事調(diào)處能力

（1）加強(qiáng)水法規(guī)宣傳。漳河上游局利用普法宣傳關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，開展水利政策、法規(guī)宣傳活動(dòng)。近幾年來，共制作發(fā)放各類宣傳品近4萬(wàn)件，極大增強(qiáng)了沿漳兩岸群眾水法規(guī)意識(shí)。

（2）開展糾紛隱患摸底調(diào)查。漳河上游局重點(diǎn)檢查管轄范圍內(nèi)的河道采砂、涉河建設(shè)項(xiàng)目履行報(bào)批手續(xù)、取水許可等7個(gè)方面的情況，對(duì)糾紛隱患落實(shí)責(zé)任制，制定預(yù)防措施，掌握事態(tài)動(dòng)向。

（3）堅(jiān)持依法行政。圍繞工作重點(diǎn)，漳河上游局協(xié)助處置了2013年的濁漳河突發(fā)性水污染事件，積極推進(jìn)了《濁漳河水量分配意見（試行）》的落實(shí)，處理了沿河電站的違法建設(shè)問題。根據(jù)海委要求，漳河上游局監(jiān)督了淜頭、澤城西安水電站工程建設(shè)情況，積極協(xié)助解決了涉縣漳西渠、漳北渠與黎城縣三村的糾紛。圍繞管轄范圍水事穩(wěn)定，漳河上游局制止了河南省安陽(yáng)縣在漳河規(guī)劃治導(dǎo)線內(nèi)非法造地引發(fā)的與河北省涉縣糾紛，聯(lián)合地方制止非法河道采砂。

2.4深化制度落實(shí)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)糾紛隱患

近年來，漳河上游局先后制定并逐步完善了《漳河上游河道巡查管理制度》《重點(diǎn)村莊月走訪制度》《漳河上游河道周巡查零報(bào)告制度》和《漳河上游河道巡查考核辦法》等規(guī)章制度，細(xì)化巡查內(nèi)容，規(guī)范巡查形式，對(duì)巡查過程中可能遇到問題的處理辦法做了詳細(xì)的指導(dǎo)，同時(shí)通過獎(jiǎng)懲激勵(lì)機(jī)制的運(yùn)用，采取定期與不定期相結(jié)合的考核方法，確保各項(xiàng)措施落到實(shí)處、取得實(shí)效。

3　水政執(zhí)法能力建設(shè)存在的主要問題

3.1多頭執(zhí)法對(duì)水行政管理工作的危害

在近年來漳河上游局水事糾紛案例中特別是在涉河項(xiàng)目建設(shè)、圍河造地等案例中，出現(xiàn)了一個(gè)管理相對(duì)人有可能要分別接受幾個(gè)涉水管理部門缺乏集中統(tǒng)一協(xié)調(diào)的行業(yè)管理執(zhí)法，即多頭執(zhí)法。缺少集中協(xié)調(diào)和統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的多頭執(zhí)法，不僅使得執(zhí)法力量削弱、執(zhí)法威懾力降低、執(zhí)法成本加大、執(zhí)法效率不高，而且會(huì)出現(xiàn)當(dāng)遇到棘手的水事案件時(shí)互相推諉、等靠現(xiàn)象，造成行業(yè)執(zhí)法混亂和執(zhí)法不到位。

3.2水政執(zhí)法隊(duì)伍的整體素質(zhì)還不高

從漳河上游局的水政執(zhí)法隊(duì)伍現(xiàn)狀來看，水政執(zhí)法人員大多數(shù)不是法律專業(yè)出身，在執(zhí)法過程中，部分執(zhí)法人員不能靈活運(yùn)用法律法規(guī)，難以界定案件性質(zhì)、處罰的手段和力度，影響了行政執(zhí)法效率和效果。如，該出示證件時(shí)不出示證件，在作出的行政處罰中未向被處罰人交待訴權(quán)，有的在作出行政處罰前搜集的證據(jù)不足、所認(rèn)定的事實(shí)不清，使問題復(fù)雜化，增加了執(zhí)法難度。

3.3水政執(zhí)法依據(jù)存在缺陷

《中華人民共和國(guó)水法》雖然規(guī)定了依法治水的基本原則以及水資源開發(fā)利用和保護(hù)的基本原則，但是其針對(duì)性和操作性卻不是很強(qiáng)，致使水法的有些規(guī)定在實(shí)際操作中難以執(zhí)行。如，《中華人民共和國(guó)水法》第六十五條規(guī)定:在河道管理范圍內(nèi)建設(shè)妨礙行洪的建筑物、構(gòu)筑物，或者從事影響河勢(shì)穩(wěn)定、危害河岸堤防安全和其他妨礙河道行洪的活動(dòng)的，由縣級(jí)以上人民政府水行政主管部門或者流域管理機(jī)構(gòu)依據(jù)職權(quán)，責(zé)令停止違法行為，限期拆除違法建筑物、構(gòu)筑物，恢復(fù)原狀；逾期不拆除、不恢復(fù)原狀的，強(qiáng)行拆除，所需費(fèi)用由違法單位或者個(gè)人負(fù)擔(dān)，并處一萬(wàn)元以上十萬(wàn)元以下的罰款。但是，需要在河流城區(qū)段內(nèi)進(jìn)行建設(shè)的項(xiàng)目，一般在符合城市建設(shè)整體規(guī)劃基礎(chǔ)上先報(bào)經(jīng)發(fā)展改革、城建等部門審批同意，而水政執(zhí)法往往是事后介入，這就給強(qiáng)制拆除河道管理范圍內(nèi)的違法建筑物、構(gòu)筑物帶來重重阻力。

3.4水政執(zhí)法手段薄弱

由于管理相對(duì)人成分復(fù)雜、水法律意識(shí)淡薄，在水政執(zhí)法過程中，一些管理相對(duì)人面對(duì)執(zhí)法人員采取避而不見或不予理睬的態(tài)度，更有甚者謾罵、圍攻水政執(zhí)法人員，同時(shí)一些旁證害怕報(bào)復(fù)不敢作證，這給水政執(zhí)法人員調(diào)查取證帶來相當(dāng)大的困難，從而影響水事案件的查處。

3.5水政執(zhí)法車輛經(jīng)費(fèi)缺乏

漳河上游局管轄范圍內(nèi)的大部分河段為省界山區(qū)河道，情況復(fù)雜，水資源短缺，水污染嚴(yán)重，水事案件較多，水事糾紛頻發(fā)，水行政管理任務(wù)繁重。因此，急需充足的水政執(zhí)法用車經(jīng)費(fèi)，這對(duì)保證水政執(zhí)法監(jiān)督工作的開展、維護(hù)水事管理秩序、保障水利工程安全、確保河道行洪安全具有決定性的意義。同時(shí)，漳河上游局各支隊(duì)執(zhí)法車輛基本上是2005年左右購(gòu)置的，已使用10年左右，需進(jìn)行更新。

4　推進(jìn)水政執(zhí)法能力建設(shè)的思考

4.1實(shí)行水政綜合執(zhí)法

國(guó)務(wù)院在《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中明確提出了“深化行政執(zhí)法體制改革。加快建立責(zé)權(quán)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的行政執(zhí)法體制。繼續(xù)開展相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作，積極探索相對(duì)集中行政許可權(quán)，推進(jìn)綜合執(zhí)法試點(diǎn)”的要求，給流域機(jī)構(gòu)基層水政執(zhí)法能力建設(shè)指明了方向。因此，漳河上游局要認(rèn)清形勢(shì)，明確目標(biāo)，從行政執(zhí)法體制上加強(qiáng)和改進(jìn)執(zhí)法工作；同時(shí)，與地方政府相關(guān)部門整合執(zhí)法資源，降低執(zhí)法成本，提高執(zhí)法效率，加大執(zhí)法力度，保障水法規(guī)的貫徹落實(shí)。為適應(yīng)水行政綜合執(zhí)法的需要，在條件允許的情況下可以單獨(dú)設(shè)立水政機(jī)構(gòu)，建立專職水政監(jiān)察隊(duì)伍，充實(shí)專職水政工作人員及專職水政監(jiān)察員。只有單獨(dú)設(shè)立水政機(jī)構(gòu)，才能充分發(fā)揮其職能作用。

4.2建立一支高素質(zhì)的執(zhí)法隊(duì)伍

要使國(guó)家的水利法規(guī)和政策能夠貫徹落實(shí)下去，為我國(guó)的水利事業(yè)健康發(fā)展保駕護(hù)航，則需要有一支高素質(zhì)的水政執(zhí)法隊(duì)伍，通過具體的水政執(zhí)法手段來實(shí)現(xiàn)。搞好水政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，提高水政執(zhí)法人員的素質(zhì)，可著力采取以下一些措施。

（1）實(shí)行水政執(zhí)法資格考核認(rèn)證制度，堅(jiān)持持證上崗；同時(shí)，實(shí)行執(zhí)法證年審制度，如發(fā)現(xiàn)不能勝任執(zhí)法的工作人員，應(yīng)及時(shí)清除出水政執(zhí)法隊(duì)伍。

（2）建立經(jīng)常性的培訓(xùn)機(jī)制，加強(qiáng)在崗水政執(zhí)法人員專業(yè)知識(shí)和法律知識(shí)的培訓(xùn)和學(xué)習(xí)，提高人員業(yè)務(wù)素質(zhì)，實(shí)現(xiàn)秉公執(zhí)法、文明執(zhí)法、優(yōu)質(zhì)執(zhí)法。

（3）加大宣傳教育力度。繼續(xù)在漳河上游流域深入、全面、持久地宣傳河道管理、采砂管理、水資源管理等方面的法律法規(guī)，特別是以沿河兩岸的鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為重點(diǎn)宣傳對(duì)象，讓廣大干部群眾學(xué)法、知法、懂法、守法。

（4）加強(qiáng)與地方水行政主管部門的聯(lián)系。漳河上游局計(jì)劃下階段給三省五縣市政府發(fā)文，通報(bào)有關(guān)情況，禁止在河道規(guī)劃治導(dǎo)線內(nèi)進(jìn)行土地圍墾項(xiàng)目，提前介入，堅(jiān)持“預(yù)防為主，預(yù)防與調(diào)處相結(jié)合”的方針，確保管轄河段內(nèi)的違章行為出現(xiàn)一起、查處一起。

5結(jié)語(yǔ)

基于對(duì)漳河上游局的剖析，筆者認(rèn)為強(qiáng)化流域機(jī)構(gòu)基層水政執(zhí)法隊(duì)伍能力建設(shè)既需要全方位考慮、多角度入手，更需要注重頂層設(shè)計(jì)、工作機(jī)制理順、隊(duì)伍建設(shè)，以使當(dāng)?shù)丶跋嚓P(guān)方對(duì)流域內(nèi)水資源需求的滿足框于法治內(nèi)。

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中圖分類號(hào)：TV213.4

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：C

文章編號(hào)：1004-7328（2016）02-0026-03

DOI:10.3969/j.issn.1004-7328.2016.02.011

收稿日期：2015—12—23

作者簡(jiǎn)介：靳利翠（1988—），女，碩士，助教，主要從事水資源管理方面的研究工作。