行政事業單位內部控制建設的問題及建議

王淼 首都經濟貿易大學

行政事業單位內部控制建設的問題及建議

王淼 首都經濟貿易大學

在反腐倡廉的背景下，內部控制建設已成為行政事業單位改革發展的重要舉措。隨著《行政事業單位內部控制規范（試行）》的發布，首次拉開了行政事業單位內部控制建設的序幕，從先行試點到全面鋪開，實施情況究竟如何？本文從行政事業單位內部控制建設的現狀出發，剖析存在的問題，針對實施問題提出了合理化建議。

行政事業單位 內部控制 問題 建議

一、引言

一直以來，行政事業單位承擔著宏觀調控、社會管理和公共服務等重要職責，其內部管理水平的高低直接影響到政治、經濟、文化和社會生活的方方面面。為了使行政事業單位廉潔高效的健康運行，加強內部控制就變得尤為重要。特別是十八大以來，層出不窮的貪腐案件，把問題的癥結和解決途徑歸因到了內部控制。內部控制薄弱的現狀倒逼了制度的跟進。2012年11月，財政部印發《行政事業單位內部控制規范（試行）》，首次出臺了有關行政事業單位內部控制的規范性文件，并于2014年1月1日正式施行。《規范》的發布使事業單位內部控制有章可循，有規可依。明確了單位層面和業務層面的可控內容，提出了詳盡的控制方法，針對長期以來各單位標準不一、雜亂無章、漏洞頻發、隱患諸多的內部管理機制和各項制度安排，有效進行了全面整合，高度統一。

雖然行政事業單位內部控制建設工作在《內控規范》的指導下以點帶面的逐步展開，并初見成效，但目前沒有達到理想的效果，系統理論尚未形成，詳盡的具體指導性文件尚未制定，大部分事業單位還在觀望當中。與此同時，內部控制建設逐漸暴露出一些新老問題，諸如：內控意識薄弱、組織機構不健全、相關制度缺失、內部監督尚未形成等等，影響了行政事業單位內部控制的提速。要正視和解決這些問題，針對其內部控制的進一步研究就顯得十分必要。

二、行政事業單位內部控制建設的問題

1.重視程度不夠

內部控制既是行政事業單位的一項重要管理活動，又是一項重要的制度創新，是行政事業單位治理的基石。由于長期以來，行政事業單位的收入來源主要為財政資金,資金保障充足,沒有經營壓力和績效評價，缺乏外部與內部的約束機制，所以很多單位和個人認為內部控制是企業做的事，對行政事業單位內部控制建設持觀望態度，接受起來比較被動。另外，領導層過于重視政績，重結果、輕過程，重業務、輕管理，忽視內部管理，缺乏對內部控制的基本認知，有些單位雖然制定了內控制度，只用于應付工作和檢查，并未真正奏效。還有一些黨政干部認為，自十八大以來，從八項規定到整治四風，從群眾路線、三嚴三實到兩學一做，體制內管理越來越嚴格，反腐形勢越來越嚴峻，而且又有嚴格的黨紀國法約束，無需再制定條條框框，對內控建設缺乏重視。

2.內控環境不佳

內部控制是一個復雜的系統工程，需要搭建一整套完備的內控環境才能正常運行。良好的內控環境應包括組織架構、制度建設、人員配置等基礎性建設。在組織架構方面，由于審批難度和編制限制，增設獨立的內控部門可能性不大，往往把內控工作下放到財務部門或紀檢監察部門，內控工作缺乏獨立性，執行效果也大打折扣；制度建設方面，缺乏對原有制度的重新整合，很多單位沒有嚴格按照《規范》分門別類的健全相應制度，即便有了制度，也沒有完全體現《規范》要求，制度的生命力在于執行，沒有認真執行的制度相當于一紙空文，發揮不出應有的作用；人員管理上未建立常態化的學習培訓、考核評價、崗位輪換等機制，缺乏專業人才，不相容崗位未能分離，

3.實施效果不均衡

按照《規范》將內部控制從業務層面劃分為預算業務、收支業務、政府采購、資產管理、建設項目、合同管理六大類別，而在實施內控的過程中，調查發現，各業務層面的控制效果差異顯著，例如：預算管理缺乏科學性，盡管已經做到預算編審、執行的合法合規，但在預算的績效管理上存在漏洞，預算約束軟化；收支業務作為財務常規業務一直監管嚴格，雖然不乏瑕疵，但整體控制較好；政府采購基本上能按需求、按標準、按流程實施，但一直被詬病的質次價高問題還大量存在，且非內部控制能夠獨立解決；資產管理情況良好，能夠建立臺賬，并在行政事業單位資產管理系統報備，依規購置和報廢，但也存在使用效率不高的問題；建設項目的問題最大最多，在于行政事業單位的資金大多集中在建設項目，是經濟犯罪的重點領域，存在資金浪費嚴重，貪腐問題高發的問題，內部控制難度較大；合同管理幾乎涉及各類經濟活動，但財務和法務人員參與較少，合同訂立、執行缺乏審核監督。

4.缺乏內部監督

內部控制的有效性，離不開嚴格的內部監督，以及時查漏補缺。目前，未廣泛開展以內部控制為主體的審計，內部審計機構不健全、審計專業人員缺失，內部控制與內部監督不能有效分離。有些單位雖然成立了內審部門，但并未實現制度化、規范化，難以發揮實質性監督作用。

三、行政事業單位內部控制實施的建議

1.積極宣傳培訓

目前各行政事業單位對內部控制的概念、內容、流程等方面并不熟悉，認識較為模糊，對內部控制的重要性理解不到位，進而對《規范》執行的動力不足，甚至有所抵觸。因此加強宣傳尤為重要，特別要自上而下由“一把手”來推動宣傳，組織全體人員學習研討，邀請內部控制工作主管部門或相關領域專家進行專題培訓。如缺乏專業人員，可通過政府購買服務方式，借助社會中介機構（會計師事務所和專業咨詢公司）的力量，制訂詳細的內控工作實施方案。營造“人人學內控，人人講內控”的良好氛圍，使上至“一把手” 下到具體工作人員充分認識行政事業單位實施內控規范的重要意義，并將內部控制建設作為和業務工作并舉的重要工作來抓。

2.強化責任分工

將《規范》及指導性文件和單位實際相結合，建立領導責任制，逐級簽訂責任書，讓內控責任層層傳導。明確各單位負責人要對內部控制體系的建立完善、有效運行和監督管理承擔主要責任，成立負責人直接參與的內部控制工作領導小組，統一協調單位相關部門和人員的全面參與。各業務主管部門要發揮帶頭作用，作為本部門內控實施的組織者，要積極開展工作，組織業務骨干，梳理部門業務流程，瞄準薄弱環節，不留空白死角，重點梳理預算管理、收支管理、資產管理、政府采購、建設項目、合同管理等業務。依據各項業務流程，評估特定風險，找出風險點，并確定風險等級，并制定相應的應對策略和防控措施。最后制訂出科學合理的《內部控制規范手冊》。上述工作環環相扣，循序漸進，自始至終所有部門和人員都要高度重視，積極參與，全力配合。

3.引入信息化系統

如果說組織領導、機制建設、制度完善及人事管理是內部控制的軟性措施，那么信息化建設則是硬性手段，如果全面推行可以其強制力保障內部控制的高效運作，最大限度的減少人為因素，降低內部控制的管理成本，一切交由信息系統處理完成。信息系統支撐內部控制的實施從兩個方面起作用，一是固化流程，將每種業務操作按內控制度流程化的嵌入到信息系統，確保了制度的執行力。二是實時控制，由于所有門類、所有環節都存入信息系統，可以實時反映內部控制的執行情況，所有操作有據可查，便于監管。

4.加強內部監督

內部審計是內部控制的保障機制，可對內部控制的有效性進行評價和監督，目前來看，大多單位的內審機構并未設置或獨立設置，或合并在財會部門，或合并在紀檢監察部門，審計職能難以有效發揮作用。應當因地制宜的組建內審機構或人員，定期培訓審計人員，每年對經濟活動進行內部審計。建立起內控評價機制，確定評價范圍、程序、標準、時間，組建內控評價工作組，出具評價報告，作為內部控制工作的整改依據。從而可以防范經濟活動風險，及時彌補內部管理的漏洞，有利于持續完善單位內部控制體系，使內部控制在單位內部管理中發揮更大的作用。

5.并入考核機制

內部控制不只關乎一個單位的內部管理，應當在上級部門的指導和管控下進行。各級政府的財政、審計部門應當指導各單位完成此項工作，并把內部控制建設納入領導班子年度考核，單獨作為一項考核內容，分級設立相關指標，并占用一定比例分值，例如：是否成立“一把手”負責的內部控制領導小組，是否健全各類內控制度。每年對各單位內部控制情況進行全面性監督檢查，定期開展各項專項檢查、抽查，保障內部控制工作的有效運行。

[1]劉永澤,唐大鵬.關于行政事業單位內部控制的幾個問題[J].會計研究,2013（1）

[2]張慶龍,馬雯.中國首份行政事業單位內部控制實施情況白皮書（二）[J].會計之友,2015（14）

王淼（1987.6-），女，首都經濟貿易大學。