農村土地承包經營權退出改革的現狀、問題與對策研究

王吉泉 中共成都市委政策研究室

廖姣 中共成都市委政策研究室

李毅 中共成都市委黨校

余澳 四川大學經濟學院

農村土地承包經營權退出改革的現狀、問題與對策研究

王吉泉 中共成都市委政策研究室

廖姣 中共成都市委政策研究室

李毅 中共成都市委黨校

余澳 四川大學經濟學院

農村土地承包經營權退出改革是我國農村土地制度改革的重要內容。本文以成都的探索實踐為例，重點對改革中存在的問題與困難等進行了深入分析，并提出了相應的對策建議。

土地承包經營權 退出改革 三權分置 長久不變

2014年11月20日，農業部、中農辦、中組部等13部委通過了《關于第二批農村改革試驗區和實驗任務的批復》（農政發〔2015〕5號），確定四川省的成都市、內江市和重慶市梁平縣為農村土地承包經營權退出試點改革示范地區。其后，成都市委、市政府出臺了《成都市土地承包經營權流轉管理試驗方案》等7項改革試驗方案，明確了以《成都市土地承包經營權退出試驗方案》作為改革配套政策，新都區、彭州市、邛崍市、溫江區、郫縣五個區（市）縣作為先行改革試點。

一、成都市農村土地承包經營權退出改革基本情況

（一）制度先行，構建農民退地四大機制

為順利推進改革工作，成都市研究制定了《成都市土地承包經營權退出試驗方案》，重點構建了農民退地四大機制。一是退地主體審查機制。明確凡已進入城鎮居住并有穩定收入來源的農戶可自愿提出退地申請。包括：已遷戶入城的；年老或喪失耕種能力的鰥寡孤獨者；外出打工、有穩定收入來源、耕地撂荒的。二是退地補償機制。明確退地補償金應依據土地區位、地塊屬性和地力等級等因素按一定年限進行評估后綜合確定；補償主體及方式為集體經濟組織通過發包、轉讓收益進行一次性補償；探索建立收儲機制。三是退地服務機制。明確加強土地承包經營權退出的服務指導,規范申請、審查、評估、公證、公示等退出程序；提出積極引入社會專業評估機構開展退出土地承包經營權的價值評估,鼓勵支持公證機構對土地承包經營權退出的行為、事實和相關文書進行公證；評估費用和公正費用由政府承擔等。四是退地保障機制。保障機制關乎退地農民的長遠生計，涉及戶籍、就業、住房、社保、醫療、子女教育等，具有綜合性、多樣性、復雜性特征。各級政府都意識到保障機制的基礎性和重要性，提出了相應的改革理念和對策建議。

在改革試驗過程中，各試點地區以解決問題為導向，以因地制宜、實事求是為原則，探索形成了多種退地方式。

1.新都：村民全體退出、集體統一經營。新都龍橋鎮場鎮社區6組有71戶農戶共計220人，確權頒證耕地面積100.42畝。因成彭路改造修建需征地，占用6組耕地共48.42畝，剩余耕地52畝。剩余耕地相對零星分散且位置偏遠，人均面積僅0.23畝，不利于規模化耕種和土地利用率的提高；再加上部分農戶已整戶遷入城鎮或者僅有老人進行零星耕種，容易造成土地撂荒。因此，這52畝耕地的承包權人與組集體經濟組織解除了土地承包合同，將農地承包權退給組集體經濟組織，由組集體經濟組織統一經營管理。承包關系解除后，集體經濟組織已將其中約32畝耕地進行了流轉，剩余約20畝耕地正在進行流轉信息發布。已流轉的土地按每畝1500元/年的標準給予退地農民補償，補償費用一年給付一次，由用地企業支付給組集體，再由組集體分配給退地農民。

2.彭州：集體經濟組織內部有償退出方式。彭州市選擇葛仙山鎮花園村作為試點。該村面積8.75平方公里，耕地、林地面積共4500余畝；轄11個村民小組，農戶362戶，共計964人；以水果種植業和農家樂經營為主，目前農家樂共有48家。在具體實施中，花園村村委會于2015年8月進行了退地宣傳，通過農戶自愿申請經審查確定了7戶符合退地條件，10月完成了1戶退地。具體方式是：由村集體組織召開競拍會，會上宣布了改革依據及相關政策，申請退出的承包地面積為1.3畝，競拍基準價格依據征地拆遷標準評估確定為4.3萬，最終成交價也為4.3萬元。

3.邛崍：結合新農村建設有償退出。邛崍市選擇夾關鎮二龍村10組進行試點。該村位于邛崍市西南山區，距市區37公里，現有農戶43戶，人口138人，耕地面積88.09畝，人均承包耕地面積約0.63畝。該點位在災后新農村綜合體建設中，因“小組微生”項目建設需占用土地14.55畝。經村民內部自愿商議，有 24戶農戶愿意退地用于建房，并按照每畝4.8萬元的標準獲得一次性退地補償，共計 69.84萬元。在邛崍試點中，承包地農戶只是將經營權讓渡給了需占用耕地進行建房的其他農戶，承包權仍然保留在其手中。因此，邛崍試點并非嚴格意義上的農村土地承包經營權退出改革，該模式應當屬于土地經營權的流轉。

二、改革中存在的問題與困難

（一）與“三權分置”改革存在替代效應

2016年10月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，進一步明確了“三權分置”改革的路徑與政策要求。在“三權分置”狀態下，農民完全可能以保留承包權而僅讓渡經營權的方式實現與承包權退出相同的效果。農民保留承包權為未來生活留下了保障，進城不順還可以返鄉；經營權的讓渡不僅免去了對土地耕種的負擔同時還能獲得一定的收益。因此，“三權分置”下的經營權可獨立讓渡導致對承包權退出產生了替代效應。

（二）缺乏“長久不變”的法治保障

域間二維路由協議的報文設計主要是涉及OPEN報文和UPDATE報文，剩余的KEEPALIVE報文和NOTIFICATION報文不做修改，保持與傳統路由協議一致。

“長久不變”是退地改革的重要支撐，只有土地承包經營權長久不變，農民、集體經濟組織、農地使用者才有明確的預期。如果土地承包經營權是短期可變的，那么農民會認為沒有退地必要，也可能因補償標準低而不想退地；對投資人而言，則存在經營期的不確定和農業經營的長周期矛盾而不愿投資。但目前“長久不變”僅停留于政策層面，這使退地改革存在一定的不穩定性，比如有可能發生農民使用村民自治權推翻之前約定的情形。

（三）農民退地的意愿不夠強

在調研中，遇到的最普遍問題是農民退地意愿不強，究其原因，主要有四個方面：

1.傳統土地觀念的影響。土地是農民賴以生存的基本保障，這種幾千年來形成的觀念根深蒂固。例如，溫江萬春鎮的同志介紹當地情況是：農民認為土地是祖宗留下來的，是一種歷史積淀，更是一種生活保障，失地就是失去了最基本的權利，因此他們不愿退地。

2.補償標準難以滿足農民要求。例如，溫江、郫縣由于產業基礎好，因此土地價值高，當地農民或是自己經營或是流轉給其他主體經營，其在保留土地承包權的基礎上還能獲得穩定的較高收益，因此除非退地收益遠高于現有收益，否則農民不愿退地。

3.退地農民自身因素影響。以彭州為例，經審查符合退地主體資格要求的7戶均為老年人，身體情況已不適合耕種要求，因此提出退地申請希望變相獲得一定的養老補助。而那些符合條件的，如已整戶入城居住且有穩定收入來源的人卻沒有一戶提出退地申請。

4.土地位置影響。從土地位置看，溫江、郫縣土地價值高，沒有農民愿意退；新都盡管屬于二圈層，但退出地實際屬于因征地占用后剩下的位置不佳的零星地塊；三圈層的彭州退出地位于山上，邛崍則是因為修房占地才產生了退地。總體看，二圈層退地難，三圈層退地可能性相對較大。

（四）退出土地的使用經營困難

1.封閉運行限制了再發包對象。根據現行法律規定，退出土地的新承包人只能是本集體經濟組織成員，實踐中主要指在村一級集體經濟組織中的成員。但這樣的規定和操作現狀，實際限制了再發包對象的范圍，不利于投資主體的市場化產生和土地利用效率的提高。

2.集體經濟組織經營能力有限。退出土地交由集體經濟組織統一經營或對外流轉，這對集體經濟組織的經營能力提出了較高要求。就當前成都市大多數集體經濟組織的經營能力而言，尚不能有效滿足這樣的要求。因此，集體經濟組織的有限經營能力就對退出土地的使用經營造成了局限。

（五）退地補償機制有待完善

1.補償標準有待規范統一。目前，成都市尚沒有制定統一規范的退地補償標準，改革實踐中只能根據既往經驗進行。例如，新都按照流轉價格確定，邛崍按照征地補償標準確定，而彭州采用公開競價方式。

2.退地補償金來源單一。補償金來源問題涉及到誰來承擔支付退地補償金，當前改革方案確定的方式包括兩種：第一，集體經濟組織支付；第二，通過發包或流轉收益等方式支付。但這兩種方式都存在一定弊端，前者受制于集體經濟組織財力，很難踐行；后者依附于流轉使用等收益，存在補償金可能偏低及收益不穩定問題。因此，在尚未建立有效收儲機制的情況下，退地補償金來源問題限制了退地改革。

三、推進改革的措施建議

（一）系統推進農村土地制度改革

把握農村土地制度改革的方向和重點，以放活土地經營權、實現土地經營權有效流轉為重點，承包權退出改革為補充，協調推進農地“三權分置”改革和承包權退出改革。鑒于“長久不變”是退地改革的重要支撐，因此應進一步鼓勵農民通過村民自治的方式簽訂“長久不變”協議，穩定農戶和投資者對土地承包權的心理預期。

（二）盡快建立合理的收儲機制

組建收儲公司，是解決退地補償金不足的重要措施。收儲公司的資金來源可采取兩種模式：第一，全財政模式；第二，混合所有制模式，一部分國有資金加一部分民間資本。在退地補償金來源問題上，應盡可能采取市場化運作方式，這也是與農村土地制度改革的市場化方向相符合的。

（三）建立完善農民退地相關機制

退地改革的重點是建立完善相關機制，為土地承包權退出提供制度保障。一是完善退地補償機制。制定專門的更具操作性的承包權退出補償標準，區別于土地經營權流轉、土地征占補償等標準。二是完善退地服務機制。政府應將相關服務環節交給市場，重點是培育發展一批中介組織，以提供退地過程中的專業服務。三是完善退地保障機制。研究制定專門的退地保障政策辦法，進一步明確農民退出承包權在戶籍、社保、醫療、住房、就業、子女教育等社會保障方面可享受的優惠政策。

（四）加強集體經濟組織的財力和經營能力

借助農村改革中倡導成立農村集體資產管理公司的做法，通過集體資產融資抵押、特色產業經營收益、土地流轉經營收益分配等方式充實集體經濟組織的財力。通過政府引導、政策支持、產業發展、人才幫扶等措施進一步提高集體經濟組織的經營能力。

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王吉泉，中共成都市委政策研究室區縣處處長；廖姣，中共成都市委政策研究室區縣處主任科員；李毅，中共成都市委黨校講師;余澳，四川大學經濟學院副教授。

課題名稱：成都市農村土地承包經營權退出試點研究。