PPP模式在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的問(wèn)題與對(duì)策分析

王衛(wèi)蒙 沈陽(yáng)師范大學(xué)國(guó)際商學(xué)院

PPP模式在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的問(wèn)題與對(duì)策分析

王衛(wèi)蒙 沈陽(yáng)師范大學(xué)國(guó)際商學(xué)院

PPP模式作為一種有效地融資模式和管理模式，不僅可以解決城鎮(zhèn)化建設(shè)中的資金缺口的問(wèn)題，而且還能提高城鎮(zhèn)化建設(shè)的效率和質(zhì)量。但是在PPP模式的運(yùn)用過(guò)程中仍有許多不足之出，本文通過(guò)對(duì)PPP模式在新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中的必要性和問(wèn)題分析，提出了PPP模式發(fā)展的對(duì)策建議，以便促使我國(guó)新型城鎮(zhèn)化又好又快建設(shè)。

PPP模式 新型城鎮(zhèn)化 問(wèn)題 對(duì)策建議

一、政府選擇PPP模式的必要性分析

1.新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)城鎮(zhèn)化率逐年提高，2015年我國(guó)的城鎮(zhèn)化率達(dá)到57.10%，這同時(shí)也提高了城鎮(zhèn)化的建設(shè)成本，根據(jù)《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃（2014-2020年）》到2020我國(guó)城鎮(zhèn)化目標(biāo)為60%，城鎮(zhèn)化率的提高不僅僅是人口的城鎮(zhèn)化，更重要的是相關(guān)配套基礎(chǔ)設(shè)施和公共產(chǎn)品與服務(wù)的同步進(jìn)行，在大量人口城鎮(zhèn)化與巨大的公共產(chǎn)品與服務(wù)的缺乏的矛盾下，我國(guó)公共服務(wù)的供給數(shù)量和質(zhì)量有待提高，要解決這些問(wèn)題，必須改變傳統(tǒng)的政府指導(dǎo)的公共產(chǎn)品與服務(wù)的供給模式，引入社會(huì)資本，發(fā)揮市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)來(lái)促進(jìn)城鎮(zhèn)化良性發(fā)展，解決城鎮(zhèn)化過(guò)程中的困境。

2.政府資金缺口加大。根據(jù)審計(jì)署2013年對(duì)地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果通過(guò)計(jì)算得知，各地債務(wù)率保持在一個(gè)較高的水平，各地債務(wù)占比財(cái)政收入最低的為廣東省為146%，最高的為貴州省524%，這充分表明地方政府債務(wù)率較高，而且2013年以后地方債務(wù)陸續(xù)進(jìn)入償債高峰期，在政府債務(wù)率較高的背景下，政府無(wú)法為城鎮(zhèn)化建設(shè)繼續(xù)提高充足的資金，為解決建設(shè)資缺乏金問(wèn)題，PPP模式作為一種新型的融資模式和管理模式，成為了有效選擇。

3.公共產(chǎn)品與服務(wù)供給需求不平衡。我國(guó)公共設(shè)施的存量?jī)H為西歐國(guó)家的38%，北美國(guó)家的23%，供給嚴(yán)重不足，城鎮(zhèn)化水平比發(fā)達(dá)國(guó)家低20多個(gè)百分點(diǎn)，以基礎(chǔ)設(shè)施為代表的公共產(chǎn)品和服務(wù)還存在巨大的需求，增加供給是政府的分內(nèi)職責(zé)，也是改善民生的重要舉措，更是新常態(tài)下促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，拉動(dòng)內(nèi)需的重要舉措，為解決供需不平衡的矛盾，PPP模式必然成為首選。

二、政府在PPP模式實(shí)施中的不足之處分析

1.政府熱情高漲與簽約率低并存。2015年4月底，發(fā)改委固定資產(chǎn)投資司副司長(zhǎng)羅國(guó)三在宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)與政策發(fā)布會(huì)上表示，全國(guó)PPP項(xiàng)目簽約率大概只有10%到20%，2016年一季度數(shù)據(jù)顯示，國(guó)家發(fā)改委涉及約4.23萬(wàn)億元的2531個(gè)PPP項(xiàng)目中，實(shí)際簽約率只有31.5%，顯示了較低的簽約率，這充分顯示了政府熱情高漲而社會(huì)資本相對(duì)冷靜不愿去簽約。

2.政府沒(méi)有營(yíng)造一個(gè)良好的PPP發(fā)展環(huán)境。目前，我國(guó)PPP項(xiàng)目的相關(guān)方面的發(fā)展環(huán)境不佳，國(guó)內(nèi)缺乏一個(gè)透明公開的、可預(yù)期的良好環(huán)境氛圍，尤其是法律環(huán)境、法律制度方面欠缺，沒(méi)有一個(gè)科學(xué)法律體系來(lái)保障PPP項(xiàng)目的實(shí)施，PPP項(xiàng)目相關(guān)方面法律目前仍然遵循以前的《中華人民共和國(guó)特許經(jīng)營(yíng)法》、《合同法》和《政府采購(gòu)法》等，這些法律沒(méi)有一個(gè)是針對(duì)PPP的專門法律，對(duì)于PPP項(xiàng)目產(chǎn)生的各種問(wèn)題沒(méi)有一個(gè)良好的法律依據(jù)，嚴(yán)重阻礙了新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中PPP模式的發(fā)展。

3.政府缺乏契約精神。PPP模式是以特許經(jīng)營(yíng)合同為基礎(chǔ)的，作為平等的雙方，應(yīng)該按照合同嚴(yán)格執(zhí)行，但實(shí)際中政府確占據(jù)了強(qiáng)勢(shì)主導(dǎo)地位，對(duì)契約精神認(rèn)識(shí)不足，守約意識(shí)差，加上政府發(fā)展PPP模式的初衷不純，合同一旦簽訂完成，就“變臉”，就改變合同約定條款，造成了合同就是紙，簽完隨時(shí)改的局面。

三、政府在新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中發(fā)展PPP模式的對(duì)策分析

1.加強(qiáng)法律建設(shè)，營(yíng)造良好的發(fā)展環(huán)境。培養(yǎng)政府的契約精神，促進(jìn)PPP模式的良好發(fā)展，離不開法律制度的完善。目前我國(guó)PPP的相關(guān)法律法規(guī)還不完善，處于探索階段。現(xiàn)在依據(jù)的法律主要還是以前的法律，如《合同法》、《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》、《投標(biāo)法》等法律，急需建立一套完善的法律條文和政策法規(guī)作為依據(jù)來(lái)確保雙方談判有章可循。政府也應(yīng)該最大限度的保護(hù)和強(qiáng)調(diào)政府和社會(huì)資本的平等性，強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)該履約。要不斷出臺(tái)這種保障雙方平等公平的法律法規(guī)，從而保障PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施。

2.轉(zhuǎn)變政府職能，建立標(biāo)準(zhǔn)化審批程序。（1）轉(zhuǎn)變政府角色。政府應(yīng)改變過(guò)去以政府為主導(dǎo)的準(zhǔn)則，變管理者為監(jiān)管者，使合作雙方平的參與PPP項(xiàng)目的建設(shè)與監(jiān)督，政府尤其是管理者應(yīng)該轉(zhuǎn)變思想，轉(zhuǎn)變官本位思想，做到真正的服務(wù)型政府，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府主導(dǎo)的角色，真正做到利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。

（2）規(guī)范審批程序。建立中央政府的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，建立公私合作制的審批和操作程序。各地PPP項(xiàng)目參照這一程序，建立審批程序，如包含項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)狀況，投資效益、預(yù)期收益和現(xiàn)金流等指標(biāo)的PPP項(xiàng)目審批程序，對(duì)其進(jìn)行合理化評(píng)估，杜絕尋租行為的發(fā)生，建立統(tǒng)一的審批機(jī)構(gòu)，避免政出多門。

3.培育政府的契約精神。（1）建立政府違約機(jī)制。加大政府的違約成本，對(duì)政府政策和職責(zé)進(jìn)行明確的規(guī)定，明確規(guī)定政府違約行為的依據(jù)，制定不同的違約懲罰。將政府對(duì)項(xiàng)目的違約和執(zhí)行好壞納入政府的績(jī)效考核，與官員的政績(jī)升遷掛鉤，建立政府的信譽(yù)機(jī)制和PPP項(xiàng)目實(shí)施情況公開公布透明平臺(tái)，建立一個(gè)真正的意義上的ppp項(xiàng)目約束機(jī)制。

（2）私人部門簽訂合同方面。由于政府和社會(huì)資本的信息不對(duì)稱，在簽訂合同時(shí)雙方對(duì)項(xiàng)目都不能做出準(zhǔn)確的估計(jì)，形成不完全性合同，所以簽訂合同時(shí)私人部門應(yīng)該盡可能的對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，詳盡的規(guī)定雙方所承擔(dān)的責(zé)任義務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)和違約處理事項(xiàng)，強(qiáng)化涉及雙方的利益條款，一旦出現(xiàn)問(wèn)題即有章可循。

[1]李彭，劉志偉.PPP模式助力新型城鎮(zhèn)化發(fā)展[J],國(guó)土資源科技管理，20156（32）

[2]劉旭輝. PPP模式在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的推廣運(yùn)用研究[J],金融與經(jīng)濟(jì),2015（2）

[3]賈康，孫潔.城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的投融資與公司合作[J],中國(guó)金融,2011（19）

[4]周正祥，張平.新常態(tài)下PPP模式應(yīng)用存在的問(wèn)題及對(duì)策,[J],中國(guó)軟科學(xué) 2015（09）

王衛(wèi)蒙（1989-），男，漢族，河北省邢臺(tái)人，沈陽(yáng)師范大學(xué)國(guó)際商學(xué)院2012級(jí)西方經(jīng)濟(jì)學(xué)專業(yè)在讀研究生。