面向電子治理的政府數據開放研究

漯河醫學高等專科學校圖書館 胡蓮香

面向電子治理的政府數據開放研究

漯河醫學高等專科學校圖書館 胡蓮香

【摘要】政府數據開放是電子治理有效運行的關鍵環節。美國引領著全球面向電子治理的政府數據開放運動，其主要經驗有：完善的法律體系和政策執行機制、廣泛的推廣和參與機制與“一站式”政府數據開放門戶建設，這些經驗對我國具有重要借鑒意義。我國可以通過完善政府數據開放的法律法規、健全政府數據開放管理體制機制，面向公眾需求、提升用戶體驗和加強政府數據開放門戶建設等途徑推進電子治理環境下的政府數據開放建設。

【關鍵詞】電子治理；政府數據開放；電子政務

1.引言

電子治理（E-governance）是電子政務（E-government）發展的新趨向，是在新的社會條件下治理理念與日新月異的信息技術碰撞交融的產物。如劉偉認為，電子治理是治理理論導入與電子政務重鑄的過程，它的戰略目標就是為治理中各種主體提供參與的平臺［1］；卡斯特指出，以信息技術為中心的社會革命普遍滲透到人類活動的全部領域，帶來了技術、社會和歷史的變遷［2］12，云計算、物聯網和大數據等信息技術的發展對政府、經濟和社會組織結構進行重組和業務流程再造，是催生電子治理的技術力量。當前，電子治理理論在經歷了最初的理論研究階段后，產生了一系列的具體的精細化實踐，其中政府數據開放就是一個重要方面。

政府數據開放運動始于美國，在全球范圍內方興未艾。當今世界的政府數據開放是治理理論、信息技術尤其是大數據技術推動和社會發展共同作用的結果，政府信息或數據公開具有保障民主社會人民主權、民主參與的意味［3］，以海量和非結構化數據為特征的大數據技術推動著公共數據的開放透明［4］。在我國，黨的十八屆三中、四中全會要求：“推進政務公開信息化，加強互聯網政務信息數據服務平臺和便民服務平臺建設”。因此，推動政府數據開放，是增強政府公信力和執行力、建設法治政府和服務型政府的需要，是實現善治的電子治理的必然要求。

基于此，本文在相關研究成果的基礎上，通過總結美國在推動電子治理過程中政府數據開放領的經驗，從中得出若干重要啟示并提出我國面向電子治理的政府數據開放的對策性建議。

2.理論背景與研究評述

2.1 從電子政務到電子治理：基于信息技術的政府流程再造

電子政務是運用信息技術改善政府績效并創新與改造政府的公共管理模式，而電子治理強調以治理理論為指導，通過公共服務、政策設計和公民參與等方式再造政府、公民和社會之間的關系以達到善治，是超越電子政務的新型治理模式。Meer et al.［5］認為，電子治理是政府與社會組織、公眾、企業緊密合作，通過信息技術和通信技術的應用以實現政策目標；Dawes［6］認為，電子治理是運用信息技術來支撐公共服務、政府管理、民主程序、并改善公民、社會、私有部門與國家之間的關系；國內學者王浦劬等［7］提出，電子治理不是信息技術在公共事務領域的簡單應用，而是更多地與政治權力和社會權力的組織與利用方式相關聯的社會-政治組織及其活動的方式，涉及到公眾如何影響公共管理過程的一系列活動。徐曉林等［8］認為，電子治理是政府、公民以及社會組織等主體以信息技術為載體，針對公共問題實現合作共治的過程。由此可見，電子治理強調通過利用信息技術來聯結政府、公民和社會建立良好的互動機制，對公共事務進行管理，構建更加透明、責任、民主、有效的政府，實現善治。

2.2 電子治理新范式要求從政府信息公開走向政府數據開放

從政府信息公開到政府數據開放體現著政府開放、透明和民主的廣度和深度。信息是被加工成對接受者有意義的數據，而數據是被加工和提煉成信息的原材料，政府數據開放是政府擁有的原始數據和數據集的開放，讓政府數據以最小的粒度呈現給用戶才能發揮全部的潛在價值［9］。Lathrop和Ruma［10］19認為，開放政府意味著公民不僅有權獲取信息、數據和程序，還要成為優秀的參與者；董禮勝等提出，電子治理的發展要經過政府信息供給（最簡單的服務）、電子服務傳遞（政府功能的轉移）和電子民主（在線協商與決策）三個演進階段［11］［16］。由此可見，政府信息公開是電子政務環境下的產物，它受政府有限開放理念、科層制結構和信息技術發展水平的制約，而政府數據開放是面向電子治理，基于政府開放的理念、進一步打破科層制結構和信息技術發展水平制約的產物，政府數據開放是電子治理有效運行的關鍵環節。

2.3 面向電子治理的政府數據開放研究

因此，電子治理環境下的政府數據開放是由信息技術發展和一系制度變革推動的。美國總統奧巴馬自2009年上臺以來，以開放政府為口號，提出建設透明、公眾參與和協調合作的政府，將美國政府數據開放活動推向新的階段，引領了全球政府數據開放的潮流，電子治理呈現出新局面。相對而言，我國政府數據開放還處于探索起步階段，如沈亞平，許博雅［12］認為我國國家信息化管理體制中存在的職能交叉、部門分割、管理不到位、協同發展能力較差等問題是政府數據開放的體制下障礙；呂艷濱［12］對2009-2013年政府信息公開的案例分析表明，我國政府信息公開實施中存在的諸如觀念有待提升、主動公開落實不到位、依申請公開面臨阻力等問題。韋斯特（Darrell M.West）認為，技術很少能夠獨自驅動偉大變革，數字技術的有效應用需要政策改革、組織調整和技術創新的緊密結合與良性互動［14］3。由此可見，信息技術導致的公共管理變革是制度、組織和技術綜合作用的結果。綜合上述研究，本文嘗試通過從制度建設、參與機制和技術平臺三個層面總結美國電子治理背景下的政府數據開放的經驗，然后提出我國面向電子治理的政府數據開放的對策性建議。

3.美國面向電子治理的政府數據開放的經驗

3.1 完善的法律體系和政策執行機制

奧巴馬政府發布了一系列相關文件推動政府數據開放，如開放政府指令（2009年12月8日）要求“各政府機構要在線發布政府信息，提高信息質量”，第13556號總統令（2010年11月4日）要求“為敏感但非涉密數據信息創建開放、標準的系統”，第13563號總統令（2011 年1月18日）要求“政府機構應構建開放的信息交流環境，為公眾提供良好的參與機會”；第13642號總統令（2013年5月9日）為政府數據管理工作提出了新的準則，要求將數據公開化及可讀寫化納入政府的義務范圍。這些法律法規為政府數據開放提供了保障，是美國在政府數據開放走在世界前列的制度基礎。

為推動開放政府數據政策的落實，美國政府實施了一系列配套的政策執行機制。第一，創設首席信息官和首席技術官，形成網絡化工作機制。第二，加強對數據開放政策執行的監督。第三，發布政策執行文件將政府數據開放推向縱深。第四，成立跨部門工作組。

3.2 廣泛的推廣和參與機制

第一，成立推廣團隊。為提高Data.gov的社會認知度，聯邦政府任命“數據推廣員”并成立交流專家團隊，向公眾及政府機構宣傳開放政府數據政策。第二，推出“我的大數據”主題活動。第三，通過Data.gov在線互動進行參與。如前所述，美國公民可以通過用戶注冊、提問建議、提交應用、請求數據、評論數據集、分享到社交網站和建立討論專區等方式對政府數據進行獲取、檢索、下載、分享和評價等活動。同時，Data.gov首頁開辟專區為最新數據集版面，供用戶第一時間發現。第四，通過舉辦數據開發競賽來推廣政府數據開放。由政府提供獎金，在Challenge.gov網站上來吸引公眾參與解決迫切性的公共事務問題，鼓勵公眾使用政府開放數據；在Data.gov上線不久，美國一家名為陽光基金會（Sunlight Foundation）的機構與著名的自由軟件和開源軟件運動倡導者奧萊理（Tim O'Reilly）合作，舉辦程序員Data.gov數據開發大賽，引起社會廣泛關注，成為政府數據開放推廣的經典案例。

3.3 “一站式”政府數據開放門戶建設

Data.gov將自身的目標和使命描述為：“Data.gov主要目標是開放聯邦政府的數據，通過鼓勵新的創意，讓數據走出政府、得到更多的創新型運用。Data.gov致力于政府透明，全力把政府推向一個前所未有的的開放高度”［15］204。Data.gov具有四大特點：第一，數據量大、主題豐富。第二，元數據標準與兩級類目體系。第三，便捷的數據檢索功能。第四，豐富的用戶在線互動功能。

4.我國面向電子治理的政府數據開放的實現路徑

4.1 完善法律法規，健全體制機制

目前，我國保障政府數據公共獲取的法律法規主要包括《檔案法》、《保密法》、《政府信息公開條例》以及一系列規范文件如《中共中央辦公廳國務院辦公廳印發<關于深化政務公開加強政務服務的意見>的通知》（2011年6月8日）和《國務院關于促進信息消費擴大內需的若干意見》（2013年08月15日）等。這些法律法規尚未從國家層面的明確要求政府部門向公眾開放原始的、一手的、全面的、可被計算機可處理的政府數據。因此，我國可以在國家層面制定相關法規或政策，為政府數據開放工作提供政策保障和支持，推進電子治理。第一，要明確開放范圍。應加強相關立法，清晰制定規則以促進開放數據，以公開為原則、不公開為例外；第二，規劃開放次序。先開放關系到公眾的切身利益，便于推動用戶的參與及基于數據的商業服務，凡屬于涉及公共利益、公眾權益、社會關切及需要社會廣泛知曉的，都要依法、全面、準確、及時地做好公開工作；按照需求導向，通過調研，把重點放在用戶最需要開放的主題范圍上；第三，開放數據運動面臨信息安全、隱私以及數據質量等諸多挑戰，這需要制定關于數據主權、數據安全和個人隱私權的法律，為政府數據開放創造完善的制度基礎。

要完善政府數據開放管理體制機制，構建數據開放網絡體系。第一，建立具有綜合協調能力的管理機構。構建一個具有綜合協調能力的管理機構，統籌制定政府數據開放工作的發展規劃；區分并明確整個政府系統的數據開放工作的職能重點，理順數據開放執行機構與各級各部門之間的關系。第二，探索建立政府首席信息官制度。設置在各政府部門中的首席信息官，將推進各級各部門政府數據開放工作的責任落實到具體的職務上，形成與現有行政管理體制機制相結合的組織架構。第三，加強對信息政策的監督。積極構建政府數據開放績效評估制度，探索設立獨立的專職監督機構對《信息公開條例》及相關信息政策的執行情況進行監督。第四，加強對領導干部政府數據開放培訓工作。通過舉辦政府數據開放培訓班、交流學習等方式，引導廣大領導干部切實提高信息化工作的能力和水平，推動電子治理環境下政府數據開放的有序開展。

4.2 面向公眾需求，提升用戶體驗

建立以公眾為中心的電子治理理念，積極推廣數據的使用，為用戶提良好的體驗。第一，推動用戶參與。公眾的參與和使用是政府數據開放的主要目標，公眾通過政府數據開放參與公共事務有助于從政府數據再利用上創造出新的價值，有助于發現用戶的需求和對質量的反饋并改進數據服務的質量。第二，要充分利用Web2.0技術，加強數據平臺的博客、QQ、RSS、維基、微博和微信等功能，促進政府與用戶的互動交流，提高用戶的參與度。第三，注重政府與民間的合作。鼓勵公眾和社會機構的參與政府數據開放，開放數據平臺的接口，鼓勵基于平臺的開放數據開發，使得數據的價值得到最大化發揮，推動數據平臺的良性運轉。

4.3 加強政府數據開放門戶建設

建立“一站式”政府數據開放門戶，有效整合現有網絡資源，搭建電子治理平臺。第一，建立統一、集成的政府數據門戶。數據門戶建設要在統一管理、統一標準、統一規范下進行，建立數據共建、共用和共享的網群體系，在統一的數據口徑下實現互聯互通，確保數據的準確性和一致性；通過建立一套完整的元數據分類體系建立有效的數據管理體系。第二，注重服務功能的設計。政府數據開放平臺應具備以下服務功能：數據服務功能，實現數據集的發布，可對多類型、多格式政府數據進行瀏覽、檢索、標簽過濾加載和下載；數據存儲和管理功能，實現對數據本體和元數據的存儲和管理，對結構化數據實現可視化處理，對數據集的統計和使用監測；信息交互功能，實現平臺各節點之間以及平臺與用戶之間的采用CSS主題、社區論壇、和微博等形式信息交互；數據互操作功能，平臺應鼓勵用戶對數據進行處理的權限，鼓勵第三方開發者開發應用程序與公眾共享。第三，開發應用核心技術。政府數據開放的支撐技術涵蓋了元數據、大數據技術、關聯數據、數據可視化、搜索引擎、社交網絡等技術，這些技術能有效拓展政府數據開放的廣度和深度。同時，要加強語義網技術和數據網移動技術的應用，提高數據門戶的整合、關聯、分析的能力，針對移動用戶引入基于位置的服務，滿足移動互聯網用戶的多樣化需求。

5.結語

政府數據開放是電子治理的有效運行關鍵環節，是提高政府公信力，建設法治政府、創新政府和廉潔政府的重要途徑。我國政府數據開放實踐尚處于探索起步階段，美國面向電子治理的政府數據開放實踐對我國具有重要的借鑒意義。當然，美國政府數據開放中也有諸如數據質量和水平參差不齊，對初級用戶支持、數據反饋和改進機制與數據質量評估工具缺乏［16］等問題，這是我們應予注意并克服的。我國可以通過完善政府數據開放的法律法規、健全政府數據開放管理體制機制，面向公眾需求、提升用戶體驗和加強政府數據開放門戶建設，逐步提高電子治理過程中政府數據開放的水平。

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作者簡介：

胡蓮香（1968—），女，河南漯河人，漯河醫學高等專科學校圖書館館員，研究方向∶電子政務、政府信息資源管理，已發表論文12篇。