PPP項目中相關財務工作問題研究

長春工程學院管理學院 石英

PPP項目中相關財務工作問題研究

長春工程學院管理學院 石英

PPP模式現在是國內公共服務基礎設施建設項目的熱點模式，一個完整的PPP項目涉及法律、金融、工程、財務、工商管理等多個學科的專業知識，項目參與者眾多，周期長，與之相關的財務工作更是貫穿了項目始終，比傳統的財務工作更為復雜、困難。而現有的PPP項目財務工作當中存在很多問題。本文針對這些問題，提出了改進意見。

PPP項目 財務 問題 建議

1 PPP模式的涵義

PPP是Public-Private-Partnership的首字母縮寫，常譯為“公共—私營—合作機制”，是指為了建設基礎設施項目，或是為提供某種公共物品和服務，政府按照一定的程序和方式，與私人組織(社會力量)以政府購買服務合同、特許經營協議為基礎，明確雙方的權利和義務，發揮雙方優勢，形成一種伙伴式的合作關系，并通過簽署合同來明確雙方的權利和義務，以確保合作的順利完成，由社會力量向公眾提供市政公用產品與服務的方式，提高質量和供給效率，最終實現使合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果。

綜合考慮國際經驗和國內實踐，國務院辦公廳轉發財政部、發展改革委、人民銀行《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》(國辦發[2015]42號)將PPP模式定義為：PPP模式即政府采取競爭性方式擇優選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協商原則訂立合同，明確責權利關系，由社會資本提供公共服務，政府依據公共服務績效評價結果向社會資本支付相應對價，保證社會資本獲得合理收益。

2 PPP項目中財務工作特色

PPP項目由于具有參與者眾多、實施周期長、政府與社會資本方共擔風險、利益共享等特色，和一般的建設項目的財務工作有許多不同之處。

首先，PPP項目中的會計假設和會計要素確認和傳統的會計假設和會計要素確認標準不完全一致。會計主體假設，傳統會計要求持續經營，而PPP項目公司是非永久經營；PPP項目的會計分期假設要考慮各期各產權主體的權益和支配權利的多少；PPP項目的貨幣計量假設要考慮社會效益評價等因素；會計業務確認原則，除了依賴權責發生制計算年度利潤，還要依賴收付實現制和折現率來編制測算現金流量表、物有所值、政府承受能力和投資收益率等指標。其次，在PPP項目整個實施過程中，政府、社會資本、金融機構等參與者眾多，監督者眾多，使財務工作流程及管理比傳統財務工作繁雜困難的多。再次，PPP項目主要是建設公共基礎設施，除了受公眾監督，還要受宏觀、微觀經濟環境等多方面的影響，使得項目的財務管理環境十分復雜。最后，PPP項目是以實現公共利益最大化為目標，與一般企業追求企業價值最大化或利潤最大化的目標不同。

3 PPP項目中涉及財務工作的具體環節

PPP項目不同環節對財務工作要求的不同。

(1)在項目識別階段，首先涉及到財務管理專業知識的環節就是初始物有所值評價。包括確定PPPs值和PSC值，及確定政府股權投資、補貼金額、自留風險成本和配套投入、建設成本、運營成本、增值稅等稅金中立調整指標和全部風險承擔等，還有折現率、社會資本收益率等參數。這些參數應與財政承受能力論證、采購文件編制、PPP項目合同起草等工作中的相關要素和參數一致。其次，初步實施方案中的風險識別和分配，項目全生命周期的具體風險可量化和不可量化全面識別，其中由政府和社會資本共擔的風險項目數應不超過風險總數的五分之一。最后，財政承受能力論證，需要算出項目實施前5年一般公共預算支出增長率、運營期政府一般公共預算支出預測值、政府股權、補貼、自留風險等支出占政府年度一般公共預算支出的比率。也就是要根據PPP項目預算支出責任評估PPP項目實施對當前及今后年度財政支出的影響。

(2)在項目公司設立時，需要確定資金來源，有自有資金和債務性資金。自有資金是股本資金，由股東自行出資；債務性資金是通過貸款等融資方式由銀行或其他金融機構提供。

(3)在編制項目融資方案時，項目建設期和運營期融資擔保設計非常重要，具體設計包括融資主體：借款人、融資方；貸款總額、幣種；借款用途、融資模式；借款期限、寬限期；借款利率；建設期擔保、運營期擔保；借款本金、借款期限、年度利息、可用來歸還借款的資金及還款期限。

(4)在績效監測與支付環節，需要確定利潤表各指標：政府付費、使用者付費、運營費用、建設成本分攤、流轉稅及附加、所得稅和利潤等指標。現金流量表：各年度現金流入、流出和凈流量指標。內部收益率：項目財務內部收益率、社會資本財務內部收益率等。回收期：靜態回收期和、動態回收期。投入產出的各項年均指標。

(5)中期評估的物有所值評價在項目開始運營后3～5年內開展，考核物有所值實現程度，是項目中期評估的組成部分。中期物有所值評價可以不包括定性評價。

4 當前PPP項目中財務工作存在的不足

(1)現有的法律法規滿足不了PPP項目跨行業要求。由于PPP項目涉及到法律、金融、工程、財務等多個行業。現有的法律法規可以滿足單一行業的要求，但不能滿足跨行業或多行業的需求。目前我國財政PPP項目很多已經開始建設，但許多PPP模式項目建設產生的問題沒有明確的法律法規可以解決，無法明確規定政府和社會資本各方的權益和義務。對于股權轉讓與特許經營管理條例的矛盾、投資收益率等問題沒有明確的法律規定或指導意見，導致社會資本面臨投資法律風險。

(2)PPP項目缺乏專業化機構和人才管理。PPP模式是一種新型的公共基礎設施建設模式，在我國應用較晚，它需要復雜的法律、財務和金融等方面的專業知識。現階段，很多PPP項目的具體執行者都是某個行業的專業人士，熟悉本行業的業務知識，但相關的其他行業知識只是經過簡單培訓，走一步學一步，研究一步，缺少實踐經驗，也缺乏跨專業的知識和技能。

(3)PPP項目融資難，風險大。PPP管理模式涉及的項目一般均為公共基礎設施，投資規模大、期限長，需要大量的社會融資。社會資本方由于PPP項目回收期長較難融資，而金融機構為PPP項目提供中長期融資非常困難，所以導致PPP模式項目財務融資難，風險大。

5 進一步加強PPP項目下財務工作水平

(1)從以下方面完善財務工作細節

第一，在物有所值評價環節，要求財政部門，行業主管部門、實施機構、專家、咨詢服務機構等涉及物有所值評價的相關主體持續加深對物有所值的認識。從事物有所值評價工作的相關人員應正確理解和掌握PPP概念、理念和定性評價指標的含義，以及現值、凈現值、年金、終值等資金時間價值概念和計算方法。

第二，PPP項目全部風險承擔成本應充分考慮各項主要風險出現的概率及其后果，可采用情景分析法、比例法和概率法進行測算。

第三，財政承受能力評估要求每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任占一般公共預算支出比例不超過總預算的10%。

第四，在項目公司股權安排上，要求政府股東在項目公司中持股比例低于50%且不具有實際控制力及管理權。

第五，中期物有所值評價由同級財政部門和同行業主管部門組織實施，委托專業咨詢機構和專家按照初始物有所值評價方法和實際建設運營數據對照開展定量評價工作，并確定初始和中期評價的結果偏離幅度。

(2)建立健全和PPP項目相關的法律法規，使PPP項目建設有法可依，有律可循。只有相應的法律法規健全，PPP項目才能從建立、完工到移交順利進行，既節約了時間又節約了成本。各行業的專業人士對本專業領域都能熟練駕馭，但是一涉及PPP項目具體事宜，就發現專業領域和現有法律法規不配套不銜接。

(3)加快培養出跨專業的復合型PPP運營、管理人材，熟悉相關法律法規、國家政策、融資渠道、財務管理等專業知識，以便在PPP項目實施過程中快速、及時、準確地解決實際問題。

(4)協調好政府和社會資本的關系，確定融資平臺的實質性標準，以避免融資渠道繁雜及不規范現象。另外要強化風險識別和控制機制，要時刻注意風險的預防、控制，各方團結合作，實現共擔風險、化解風險。

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：2096-0298(2016)12(b)-160-02