厘清金融開放的戰(zhàn)略路徑和挑戰(zhàn)

楊濤

金融對(duì)外開放離不開制度與規(guī)則的創(chuàng)新探索，因?yàn)楫?dāng)金融市場(chǎng)參與主體、邊界、交易方式等發(fā)生變化，以及當(dāng)金融機(jī)構(gòu)的行為建立在跨境運(yùn)作基礎(chǔ)上時(shí)，原有的法律制度、監(jiān)管模式都開始面臨新的挑戰(zhàn)。

中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制的若干意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）把金融開放作為重要的篇章加以強(qiáng)調(diào)。我們看到，伴隨經(jīng)濟(jì)金融的全球化發(fā)展趨勢(shì)演進(jìn)，中國(guó)與世界各國(guó)的聯(lián)系更加密切，經(jīng)濟(jì)聯(lián)動(dòng)性日漸突出。在此背景下，從早期簡(jiǎn)單的對(duì)外開放策略，逐步轉(zhuǎn)向全面的開放型經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)，表現(xiàn)了新時(shí)期基于全球視角的重大戰(zhàn)略遞進(jìn)。

四大方面推動(dòng)金融擴(kuò)大開放

圍繞《意見》中與金融開放有關(guān)的政策亮點(diǎn)來看，主要體現(xiàn)在幾個(gè)方面。一是著力推動(dòng)金融機(jī)構(gòu)與服務(wù)功能的開放。金融機(jī)構(gòu)是現(xiàn)代金融體系建設(shè)的重要主體，打造開放型的金融機(jī)構(gòu)，意味著要進(jìn)一步按照國(guó)際前沿標(biāo)準(zhǔn)，來構(gòu)建能夠擅長(zhǎng)于國(guó)際化經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)代金融主體。這既需要繼續(xù)推動(dòng)銀行業(yè)、證券業(yè)的對(duì)外開放，更重要的是在“引進(jìn)來”的同時(shí)，也要重視“走出去”，因?yàn)橹袊?guó)的金融機(jī)構(gòu)在全球布局方面雖然不斷加快，但是距離在國(guó)際金融體系中的明顯“話語(yǔ)權(quán)”還甚遠(yuǎn)。推動(dòng)金融機(jī)構(gòu)的國(guó)際化戰(zhàn)略拓展，不僅是金融自身的要求，也是有效服務(wù)于中國(guó)企業(yè)“走出去”的迫切需要。與此同時(shí)，金融機(jī)構(gòu)的功能完善也應(yīng)呈現(xiàn)開放視野，這就意味著，國(guó)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)應(yīng)該把跨境金融創(chuàng)新、海外金融服務(wù)，都作為重要的發(fā)展環(huán)節(jié)，以此來改變過去相對(duì)單一的業(yè)務(wù)增長(zhǎng)模式，在利用國(guó)內(nèi)外“兩個(gè)市場(chǎng)”過程中與各方實(shí)現(xiàn)共贏。

二是促進(jìn)金融市場(chǎng)與金融產(chǎn)品的開放。金融市場(chǎng)與產(chǎn)品的有序開放，是增加國(guó)內(nèi)金融發(fā)展深度的重要途徑。我們知道，人民幣國(guó)際化需要使得人民幣“流出”和“流入”都變得更加順暢。對(duì)于海外人民幣持有者來說，除了貿(mào)易和儲(chǔ)備需求，可能更多地希望進(jìn)行人民幣計(jì)價(jià)資產(chǎn)的交易和配置。由此，推動(dòng)人民幣國(guó)際化和資本項(xiàng)目開放，都需要有更加健全、多層次、產(chǎn)品豐富的國(guó)內(nèi)金融市場(chǎng)，足以成為重要的人民幣“資產(chǎn)池”，穩(wěn)定承載跨境金融交易的蓬勃發(fā)展。同時(shí)，過去國(guó)內(nèi)的金融市場(chǎng)體系相對(duì)來說開放程度較低，這也制約了上海等建設(shè)國(guó)際金融中心的步伐，許多本應(yīng)是全球性、高效實(shí)時(shí)、國(guó)際主體參與的市場(chǎng)，卻長(zhǎng)期具有局限性和封閉性，難以真正發(fā)揮其在資源配置、風(fēng)險(xiǎn)管理等方面的作用。如何在新形勢(shì)下健康地推動(dòng)國(guó)內(nèi)與國(guó)際金融市場(chǎng)的融合，是當(dāng)前我們面臨的重要挑戰(zhàn)。

三是穩(wěn)步實(shí)現(xiàn)金融基礎(chǔ)設(shè)施的開放。文件中提到“加強(qiáng)在支付與市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的國(guó)際合作”、“加快人民幣跨境支付系統(tǒng)建設(shè)，進(jìn)一步完善人民幣全球清算體系”。我們看到，在黨的十八屆三中全會(huì)《決定》中就指出要“加強(qiáng)金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保障金融市場(chǎng)安全高效運(yùn)行和整體穩(wěn)定”。對(duì)于一國(guó)經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展來說，支付清算體系恰恰構(gòu)成了最為重要的金融基礎(chǔ)設(shè)施，也是各類金融交易順利進(jìn)行的依托。從國(guó)際視角看，支付系統(tǒng)、證券清算系統(tǒng)等能夠在金融工具之間發(fā)揮轉(zhuǎn)換功能并提供相關(guān)信息支持服務(wù)的流程及框架，都是金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施（Financial market infrastructures， FMIs）的范疇。這些基礎(chǔ)設(shè)施構(gòu)成了現(xiàn)代金融的基石，它們的設(shè)計(jì)和運(yùn)作方式會(huì)對(duì)金融穩(wěn)定產(chǎn)生重要影響。近年來，各國(guó)都高度重視金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施的安全與完善，在我國(guó)金融走向全球化的進(jìn)程中，離不開這些支付清算層面的“道路”和“橋梁”。

四是探索金融制度與規(guī)則的開放。一方面，金融對(duì)外開放離不開制度與規(guī)則的創(chuàng)新探索，因?yàn)楫?dāng)金融市場(chǎng)參與主體、邊界、交易方式等發(fā)生變化，以及當(dāng)金融機(jī)構(gòu)的行為建立在跨境運(yùn)作基礎(chǔ)上時(shí)，原有的法律制度、監(jiān)管模式都開始面臨新的挑戰(zhàn)。例如文件中強(qiáng)調(diào)了“積極穩(wěn)妥推進(jìn)人民幣資本項(xiàng)目可兌換”、“完善匯率形成機(jī)制和外匯管理制度”等。另一方面，伴隨金融國(guó)際化進(jìn)程的加快，我國(guó)還需構(gòu)造一套適應(yīng)國(guó)際金融競(jìng)爭(zhēng)特點(diǎn)的新“游戲規(guī)則”，以此來更好地提升國(guó)際金融影響力，與他國(guó)實(shí)現(xiàn)金融合作共贏。如文件指出要“建立健全支持科技創(chuàng)新發(fā)展的國(guó)際金融合作機(jī)制”、“用好投融資國(guó)際合作機(jī)制，選準(zhǔn)重點(diǎn)，積極推進(jìn)與‘一帶一路沿線國(guó)家合作”等。

應(yīng)該說，在當(dāng)前面臨“新常態(tài)”和TPP等重大挑戰(zhàn)的歷史轉(zhuǎn)折期，文件的出臺(tái)具有突出的意義和作用。一方面，黨的十八屆三中全會(huì)《決定》對(duì)全面深化改革，構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制，培育參與和引領(lǐng)國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作競(jìng)爭(zhēng)新優(yōu)勢(shì)作出了重要部署，這既是對(duì)我國(guó)三十多年開放型經(jīng)濟(jì)探索經(jīng)驗(yàn)的繼承與發(fā)展，也是改革開放在制度層面的具體化。現(xiàn)在《意見》出臺(tái)，正是這一戰(zhàn)略的繼續(xù)深化、細(xì)化與延續(xù)，將有助于我們真正把開放型經(jīng)濟(jì)建設(shè)落實(shí)到工作層面，盡快明確基本發(fā)展路徑和重點(diǎn)。

另一方面，進(jìn)入21世紀(jì)以來，發(fā)展開放型經(jīng)濟(jì)已成為各國(guó)的主流選擇。開放型經(jīng)濟(jì)與外向型經(jīng)濟(jì)的不同在于：外向型經(jīng)濟(jì)以出口導(dǎo)向?yàn)橹鳎_放型經(jīng)濟(jì)則以提高要素和資本自由流動(dòng)程度為主。當(dāng)然，目前適應(yīng)WTO時(shí)代的貨物貿(mào)易規(guī)則已經(jīng)難以適應(yīng)新時(shí)期的要求，在服務(wù)貿(mào)易為主、貿(mào)易保護(hù)主義盛行的后全球危機(jī)時(shí)代，需要更加積極地以新的開放思路來參與全球經(jīng)濟(jì)金融規(guī)則制定，因此構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)則成為重要出發(fā)點(diǎn)。

面臨的主要挑戰(zhàn)

需要明確的是，開放型經(jīng)濟(jì)的建設(shè)并非一帆風(fēng)順，目前我國(guó)所面臨的主要挑戰(zhàn)在如下方面：

一是需考慮實(shí)踐先行與規(guī)則滯后的矛盾。就全球金融創(chuàng)新的趨勢(shì)來看，往往都是實(shí)踐走在前面。在中國(guó)金融要素的市場(chǎng)化、國(guó)際化進(jìn)程中，這種現(xiàn)象則更加明顯。例如，在傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)和市場(chǎng)在著力實(shí)現(xiàn)“雙向開放”的同時(shí)，以互聯(lián)網(wǎng)金融為代表的新興金融要素也已帶來深遠(yuǎn)的沖擊。無(wú)論是在跨境的、開放型的財(cái)富管理，融資投資，風(fēng)險(xiǎn)管理等方面，還是第三方支付機(jī)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)支付和移動(dòng)支付的國(guó)際化布局，都反映了金融開放的范疇和路徑比預(yù)期要復(fù)雜得多。所有這些變革，往往都缺乏先例和縝密的規(guī)則予以規(guī)范和約束。對(duì)此，既需要避免國(guó)際化背景下的金融創(chuàng)新失控，也要給予金融探索實(shí)踐以更多的空間與引導(dǎo)。

二是需重視“走出去”和“引進(jìn)來”的協(xié)調(diào)。金融國(guó)際化是一個(gè)雙向的過程，既包括國(guó)內(nèi)金融體系的對(duì)外開放，也包括國(guó)內(nèi)金融資本和金融制度的對(duì)外輸出。長(zhǎng)期以來我國(guó)更加重視“引進(jìn)來”，而金融自身“走出去”的進(jìn)展相對(duì)緩慢，將來如何協(xié)調(diào)好內(nèi)向和外向國(guó)際化的節(jié)奏，也將成為重要的挑戰(zhàn)。同時(shí)，除了在宏觀層面上進(jìn)行戰(zhàn)略協(xié)調(diào)之外，金融國(guó)際化最終還要落到不同具體金融機(jī)構(gòu)身上。這就要求金融機(jī)構(gòu)樹立更加清晰的“走出去”和“引進(jìn)來”的雙向戰(zhàn)略。例如，在實(shí)施國(guó)際化戰(zhàn)略之前，金融機(jī)構(gòu)必須對(duì)這一戰(zhàn)略的動(dòng)機(jī)有著具體的認(rèn)識(shí)，比如，通過收購(gòu)一家在管理、產(chǎn)品或技術(shù)上優(yōu)于自己或與自己形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的金融機(jī)構(gòu)，以此促進(jìn)境外業(yè)務(wù)快速發(fā)展；或可以通過投資新的業(yè)務(wù)板塊迅速開辟新市場(chǎng)，進(jìn)入新的目標(biāo)業(yè)務(wù)領(lǐng)域，提升多元化水平等等。

三是需實(shí)現(xiàn)提升改革效率與把握風(fēng)險(xiǎn)控制的平衡。金融開放在提升一國(guó)經(jīng)濟(jì)金融效率的同時(shí)，也會(huì)帶來更多的風(fēng)險(xiǎn)和不確定性。例如，在人民幣國(guó)際化和人民幣離岸市場(chǎng)發(fā)展中，就短期看，境內(nèi)外的資金價(jià)格差異、人民幣貸款利率和債券收益率差異、境內(nèi)外人民幣匯率差異等，都容易導(dǎo)致相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)，比如可能影響國(guó)內(nèi)貨幣政策獨(dú)立性，也有可能被部分主體利用在離岸市場(chǎng)通過關(guān)聯(lián)交易達(dá)到跨境套利，等等。雖然目前對(duì)境內(nèi)金融體系的整體沖擊有限，但隨著人民幣離岸市場(chǎng)規(guī)模的擴(kuò)大，相應(yīng)不確定性也會(huì)增長(zhǎng)。再比如，近期股市動(dòng)蕩也使我們看到，伴隨金融創(chuàng)新與市場(chǎng)深化，我們的綜合監(jiān)管與風(fēng)險(xiǎn)控制能力還有待提升。由于事實(shí)上存在一些跨境“防火墻”，使得我國(guó)尚未遭受全球金融危機(jī)的深刻沖擊，而制度環(huán)境的差異性，也可能使監(jiān)管部門高估了應(yīng)對(duì)資本項(xiàng)目快速開放的能力，因此亟需進(jìn)行更多的未雨綢繆。開放條件下，我國(guó)更易遭受全球短期資本影響，能否真正成為緩沖跨境資本流動(dòng)的“蓄水池”，將面臨巨大挑戰(zhàn)。

四是對(duì)外開放與對(duì)內(nèi)開放的協(xié)調(diào)。所謂開放型經(jīng)濟(jì)體的建設(shè)，不僅是從國(guó)際化的角度來切入，更應(yīng)該重視對(duì)內(nèi)開放的同步進(jìn)行。近年來，金融業(yè)對(duì)民營(yíng)資本的開放程度不斷提升，但是仍然還需許多隱形的“玻璃門”存在，只有在國(guó)內(nèi)形成更加公平的金融市場(chǎng)準(zhǔn)入、運(yùn)營(yíng)和退出機(jī)制，才能在激烈的國(guó)際金融競(jìng)爭(zhēng)中，先以內(nèi)部市場(chǎng)機(jī)制完善來夯實(shí)核心金融優(yōu)勢(shì)。從金融需求的角度看，當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)中還存在眾多金融供給短缺的領(lǐng)域，如農(nóng)村、中小企業(yè)、技術(shù)創(chuàng)新、環(huán)保等。雖然金融業(yè)的規(guī)模指標(biāo)在全球逐漸居先，但金融結(jié)構(gòu)仍然有許多失衡之處。所有這些矛盾要得以解決，不能只依靠對(duì)外開放，更需要高度重視對(duì)內(nèi)開放，真正依托于國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)需求，大力推動(dòng)扎根于實(shí)體的內(nèi)生性金融創(chuàng)新。