央地關系視角下的財權、事權及其憲法保障

摘 要：財權應該取代財力成為我國央地關系中與事權對應的要素，缺少財權而僅獲財力的地方不能成為自足的法律主體。事權與支出責任的概念各有側重，但首先應解決其憲法化的問題。憲法是聯接財權與事權的法律基礎，只有財權事權匹配的憲法保障才能使一國央地財政關系真正步入正軌。

關鍵詞：財權;事權;憲法保障

作者簡介：譚波，男，法學博士，河南工業大學副教授，中國社會科學院法學研究所博士后研究人員，從事憲法學與行政法學研究。

基金項目：國家社科基金項目“央地財權事權匹配的憲政保障機制研究”，項目編號：12CFX021;2014年度河南工業大學青年骨干教師培育計劃項目;2013年度河南省高校科技創新人才（人文社科類）支持計劃

中圖分類號：D922.2 文獻標識碼：A 文章編號：1000-7504（2016）01-0104-07

一、“財力與事權”還是“財權與事權”？

在目前的中央文件中，可以看出對“財力”的提法強過“財權”。這也正如有些學者一直所提出的，“應該是保障‘財力與‘事權相匹配，而不是‘事權與‘財權相匹配”[1]。也有學者認為“財力與事權匹配”是實然狀態，而應然狀態應該是“財權與事權相匹配”，“財權在各級政府之間的劃分是財政利益在各級政府間分配的體現”[2]。

可以看出，“財力”與“事權”兩詞在官方文件中起始的時點基本是相同的，兩者存在伴生關系，但是隨著近年來中央在各類場合對兩詞用量的豐富，也逐漸出現了新的用法與關聯詞匯，如十八屆三中全會中提到的“地方財力缺口”、“中央事權”、“中央和地方共同事權”、“地方事權”均彰顯此一趨勢。對于“財力”與“事權”而言，其出現背景也可以存在不同的模式，比如行政管理體制改革、農村改革等，抑或是全面的改革，這些都可以成為兩者改革的原初動力與環境，但是在具體的改革圖景中，主要還是以財稅改革為主線，穿插了其他同類改革，但是從改革的趨勢而言，改革是需要不斷深化和分層的，這樣就造就了2013年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中的分而置之的規定模式，“財力”不一定非要依托“事權”，“事權”也未必就與“財力”同時出現。對于地方而言，需要的到底是“財力”還是“財權”，應有本質的區別。“財力”大體上是一種“外力”，主要以中央對地方的財政轉移支付和稅收返還為主，同時輔之以地方自身的稅收和其他財政收入，可見地方是作為受體存在的。就“財權”而言，地方的主動性不言而喻。說到底，“權”可產生“力”1，而有“力”者未必就真正主動，或成為能夠自足的主體。以地方發債權為例，原本中央采取由財政部代理發行的方式，但是隨著形勢發展的需要，這種自行發債的權力已經逐漸下放地方。2在行政審批改革領域也是如此，不斷下放的審批權限實際上造就了地方的主體地位，而這種下放涵蓋了包括經濟管理在內的各方面的權力，為地方經濟社會發展所必需。正如輸血和造血的關系，單純的“救急”未必能改變地方的行政生態與發展的主觀能動性，但是當權力已經真正歸屬地方時，和事權相匹配的地方態度就不再是“等靠要”，而是各地競相的“趕幫超”。

做個假設，如果真正只是持久性地在“財力”上補給地方而不是在“財權”方面，那就可能導致地方在生存發展上的“軟骨病”。從中央和地方的關系來看，雖然有單一制的整體框構，但地方在組織法和行政主體資格上畢竟是獨立的，也更如子公司和母公司之間的關系而非分公司之于總公司，這在前文所提到的債券發行的問題上已經十分明確。國家從由財政部代理發行地方債券到地方自發自還，說明原本設定的代理責任承擔的方式并不適合于真實的央地財政關系。但是，另一方面的情況是，中央在發債權是否下放地方的問題上也是猶猶豫豫。從2010年的一審稿到2012年的二審稿再到2014年的三審稿直至通過，期間經歷了大是大非的變化，從允許到禁止再到適度放開3，足以說明立法者在此問題上的認識經歷從不完整到完整的反復過程，客觀上也說明了條件臻于成熟的過程。4財權下放并不會直接導致國家的分崩離析。

目前的“適度放開”實際上也在向公眾透露這樣一個信息，即地方應該有地方發債權這類的財權，但是對其監控應該由中央或國家立法來完成5，即通常由立法參與者所表述的“開正門，堵偏門”。因此，從正常的發展趨勢來看，“財權”是調擺中央與地方兩個積極性的重要指揮棒，與“事權”成為不可偏廢的兩極，只有一極就有可能致地方跛腳行路，時間若久必留隱患，而中央也因其財權攤子過于龐大而仍忙于如過去樣的不斷接受地方的“頂禮膜拜”而尾大不掉。

二、事權與支出責任

2013年，與“事權”相伴而生的另一新詞“支出責任”逐漸映入了我國公眾的視野，前述十八屆三中全會的報告中“適度加強中央事權和支出責任”，“中央和地方按照事權劃分相應承擔和分擔支出責任”等提法層出不窮。“支出責任”的英文表述為expenditure responsibility，甚至一度在主流財政學界被直接理解為等同于事權。事權的內涵即公共品供給職責，事權的劃分即公共職責的劃分，在財政支出上就是支出責任。[2]

也有學者對兩者做出區分，“通常來講，當述及財政活動和政府公共收支時，多使用‘支出責任（expenditure responsibility）;當論及政治統治和政府強制時，多使用‘政府權力（government power）”[3]（P174）。因此，“支出責任只是事權的一個面向，雖然在特定的論域中，它是能夠代表事權的本質的”[4]。

在聯邦制國家的央地財政關系表述中，目前還有一個與expenditure responsibility相對接近的詞即“spending power”，從字面意思看，它指的是消費力或購買力。在財政領域，它可以指財政支出能力。這種spending power實際上已經在20世紀逐漸成為聯邦制國家中央影響地方的一種普遍路徑。1以加拿大為例，在某些不便由中央統一立法的領域（如公共衛生、社會福利等），聯邦會采取財政手段來影響地方的政策或規劃標準，而這些領域原本屬于聯邦成員單位管理的領域。2但是，隨之而來的也有一系列爭論，即這種由中央干預憲法規定的省級（次國家團體，sub-state community）事務的做法，是否是對聯邦主義的一種嚴重違反，特別是在省級單位并未主動提出或被征得同意的場合，一方面聯邦政策逐漸取代了省級管轄權內自身的政策制定，另一方面也對在違背地方意愿的情況下對保護地方的特色發展極為不利。3譬如，美國憲法規定，國會通過規定和征收直接稅、間接稅、進口稅與貨物稅，以償付國債、提供合眾國共同防御與公共福利，但是這種提供能不能就此影響到州的獨立性或權限，圍繞此問題爭論不已。相關的判例精神也在不斷發生演變，比如在1936年的U.S.v.Butler案中，法院的判決傾向于不允許政府通過稅收來誘使州貫徹某種政策或者侵犯州的權限，而在1937年的Steward Machine Company v.Davis案中，法院則在判決中表達了政府可以誘使州來貫徹某種聯邦政策，但不能通過強制完成。而在1987年的South Dakota v.Dole案中，法院則又為聯邦政府的誘使行為設定了四種限制，權力的運用必須出于公共福利，國會必須明確限制聯邦基金的使用，這些限制必須與開支計劃中的聯邦利益相關，這種權力不得用于誘使州來違憲。

更多的聯邦制國家在decentralization與centralization之間，還是選擇了傾向后者，而這種實際狀態的合法性，則仍需考問。但從其實效性而言，已經逐漸為更多聯邦制國家所接受。4在我國，同樣面臨的問題也是中央與地方之間的財政松緊關系及其相應的中央財政干預。曾經在20世紀進行的分稅制改革與其之前央地財政力量強弱的變化使得中央對權力的直接下放心存忌憚。這樣，在財權不下放，而我國財政轉移支付缺乏高層級規范，隨要隨給，甚至地方不斷重演“跑部錢進”和“會哭的孩子有奶吃”的情況下，中央的財政干預已經失卻了其本來用意，而難以預料的另一個后果是，越有財力的地方其實往往可能對中央產生更強的離心力。在分稅制改革推行十幾年之后，財力雄厚的地方也逐漸對中央的某些宏觀調控措施有陽奉陰違之嫌。[5]（P4-5）

在一些有地方自治制度的單一制國家，中央對地方的干預有強化法定化的趨勢，如日本在2000年左右進行的分權改革并修訂的《地方自治法》中規定了“法定受托事務”，否定了以往的行政干預方式[6]（P70-71），比如2003年修正的《地方自治法》第2條第九項的法定受托事務中的第一種情形就是“法律和基于法律制定的政令規定的都道府縣、市町村還有特別區處理的事務中，作為國家本應發揮作用、特別需要國家確保其妥善處理的事務，根據法律和基于法律制定的政令特別規定的事務”[7]（P23）。在強化單一制國家中央對地方干預的合法性的同時，其實是對傳統干預的一種回歸與收縮，從過于強調行政上的上下級關系往法治化的央地關系過渡，與前文提到的聯邦制國家剛好走的是不一樣的方向與進路，也即，在合法性與實效性之間把握一種平衡。我國當下進行的事權改革實際上已經是在走央地明確分權的路線，但另一方面也注意到了具體事務處理的特殊需要，比如在2013年黨的十八屆三中全會的報告里，有這樣的類似表述，“中央可通過安排轉移支付將部分事權支出責任委托地方承擔”。也即是，將這實際上注重財政調控實效性的一種暗示與轉變，是向日本“法定受托事務”制度的一種靠近。同時，“對于跨區域且對其他地區影響較大的公共服務，中央通過轉移支付承擔一部分地方事權支出責任”。這實際上又是聯邦制國家“spending power”做法的極好注腳。正如一個坐標系的兩條不同坐標軸，在不斷糾偏和吸取前期異域經驗的基礎上不斷居中穩行。

作為單一制的我國，除民族自治地方和特別行政區外，在長時間內對地方自治的隔離使得央地財政關系距成熟還有很長的路要走，總括上述兩方面，無論是汲取哪種做法，都還需要解決合法性的問題，這里面首當其沖的又是合憲性問題。不管是“事權”還是“支出責任”，首先都要解決概念的憲法化問題，這是涉及一國財政民主和預算法治的不二法門。當憲法典和憲法性法律都不能及時對這種制度安排作出回應時，我們無法說明我們黨的全會報告這種雖為憲法規范的憲法政策有持久的生命力與適用性。必須指出的是，有憲法規定與條文修改并不能就此成為我們所追求的一種終極目標，更重要的是，憲法保障應該成為我們在調整央地財政關系過程中的一種機制，也就是這種狀態與做法本身應該具有明確的合憲性，以期與制度的有效性遙相呼應。

三、憲法保障還是其他？

從各國憲法采取的立法例以及相應的制度實踐來看，憲法已經成為央地財權事權匹配的一種重要的終極保障。在我國目前的憲法中，涉及財權事權匹配的相應規定委實過少甚至缺位。

目前的憲法典中關于央地權限劃分的規定倒是存在，但是并沒有注意到央地財權事權匹配的重要問題。也就是說，存有“上下一般粗”的權力劃分，卻沒有對各自的職責側重做出明確的規定，導致長期以來的“職責同構”。上下對口不僅沒有全面解決問題，反而使一些中央政策的執行存在落空的危險。“改革開放后，中央在很大程度上把發展經濟的任務交給了地方”，“地方必定要討價還價，特別是當中央因財力問題想卸掉本該自己承擔的某些義務時，地方就更會按照自己的意愿來執行中央的政策。”[8]“職責同構”也使得中央可以憑借其上位性將任何能下放的事權或職責都下放地方，造成央地事權與財權上的“剪刀差”，地方不堪其苦，必然倒向“土地財政”。可見，財權事權不匹配尤其是對地方“財權”規定的缺失是造成整個混亂局面的始作俑者。而這一點恰恰是許多法治先行國家憲法中所重點強調的。

沒有人能長期承擔“無米之炊”的重擔，地方政府也是如此。2000年的立法法似乎注意到了權力劃分問題的重要，采取法律保留的方式將必須留給中央的立法項予以強調，同時對地方立法的主動性予以肯認，但這依然是立法事權的問題，未涉及財權匹配的根本。從涉及財權的憲法性法律來看，主要是預算法、財政法、稅收法、財政轉移支付法、國有資產管理法等方面的立法，但是從實際的立法現狀來看，這些立法的滯后性都不足以應對當下中國在央地財權事權匹配方面的憲法重任。預算法爭議甚大，久拖不決;稅收法大多為國務院的行政法規;財政轉移支付法則為財政部規章打頭。種種的立法缺位使得我國財權匹配事權的問題無從解決。

筆者曾對世界193個國家的憲法中關于央地財權事權的保障機制做過統計[9]，發現其中一些典型的關于保障央地財權事權匹配的憲法規定，尤其是一些聯邦制國家更是明顯。以發展中國家巴西為例，其憲法的相關規定大體如表1（見下頁）。

從表1可以看出，在巴西聯邦憲法中，事權和財權的分配都是入憲且明確規定的。在第三編“國家組織”中，也有關于聯邦財產權的規定，其后依次是聯邦事權、專屬立法權、共同事權和競合立法權的規定，州則有州的固有財產，主要是一些自然資源類的財產。在第六章“干預”中，明確規定，“除下列事項外，聯邦不得干預各州或聯邦特區”，這些事項主要涉及國防、公共秩序、國家機構權力的行使、聯邦法律或判決的執行等方面的內容，但另一方面就是關于財政狀況保障方面的聯邦干預權力的行使，如連續2年未予償還憲法規定的稅收收入，在法定期限內未向市移交本憲法規定的稅收收入，以及聯邦為維持州稅或轉移稅中的強制最低限額部分用于維持或發展教育以及公共健康服務的憲法原則而必須采取的干預措施。在稅權方面，禁止聯邦在全國范圍內設立不統一的稅。州稅和聯邦特區稅有其固定的種類。比較典型的是“稅收分配”，其中規定了分配給州和聯邦特區、市的稅收種類以及聯邦應該移交的稅收收入。

在蘇丹和南蘇丹憲法附件中，規定了剩余權力以及解決共同事權沖突的方式。“剩余權力應當根據其性質分別對待。如果權力是關于一個全國的事務，要求的是一個全國的標準或者是單一一個州無法管理的事務，它應當由聯邦政府行使。如果權力是關于一個通常由州或地方政府管理的事項，它應當由州政府或地方政府行使。”“如果聯邦法律和州法律在兩者共同權力范圍下的事項上發生矛盾，應當以聯邦法律為準。”1在財政和經濟事務方面，首先就確定了公共財富公平分配的原則。亞洲近鄰印度和巴基斯坦憲法中都規定了聯邦和省之間的財政收入的分配以及借款和審計的相關內容。除此之外，同章還規定了“財產、合同、債務和訴訟”的內容，無獨有偶，南非作為聯邦制國家也在其憲法“財政”章中規定了“稅收的正當持有及分配”和“省及地方財政事務”問題。（見表2）

在“省及地方財政事務”中，涉及的內容包括省的稅收資金、省及地方政府財政的國家來源、省的捐稅、市的財政能力與功能、省的借貸以及市的借貸。其實，并非只有聯邦制國家做如此規定，單一制國家中，也有不少國家（如西班牙憲法“經濟與財政”和“國家的地區組織”章、厄瓜多爾憲法“財政收入”章、哥倫比亞憲法“關于資源分配和司法管轄”章、斯洛文尼亞憲法“自治”和“公共財政”章等）的憲法規定了國家財權的繳納與分配問題。（見表3）

從以上規定來看，國家財權與事權匹配的保障并不是一個簡單的原則問題，它需要確定價值（如公平、利益等），也需要確定原則（基本公共服務均等化、管理重心下移等），更需要具體的規則設計，是一種典型的系統工程設計，搭建出合理結構，從而按照結構主義的路徑來決定功能。但是無論如何，憲法在其中扮演的角色是至重的，它需要倡導一種精神，做出本該做出的規定與藍圖設計，在可能的情況下將一些制度設計做出可能的細化，涉及財政、債務、資產、稅收等諸方面，從而實現與具體憲法相關法、經濟法的銜接（如德國、加拿大等國家對財政轉移支付均等系數的計算及應用），實現憲法保障的初始架構。有些規定正是目前我國當下憲法及其實施過程所急需的，以厄瓜多爾憲法為例，就可以感受到這種憲法規則的細致性，這也許是發展中國家尤其是身處轉型期之中的類似國情的共同需求。正如有學者所提出的，應該在我國憲法中確定中央和地方的憲法主體地位、合理劃分中央和地方之間的事權、增加中央與地方財權劃分的規定、確立財政轉移支付的法律地位、加入關于國債的規定、強化人大的財政立法權與財政監督權以及實現稅收立憲。[10]（P157-163）同時，將相應的憲法相關法的內容予以充實，與憲法典配合形成完整的憲法財權立法譜系，以之匹配相應憲法合理的事權規定。

但上述只是解決了財政立憲的第一步，更重要的問題是怎樣將這些憲法規范變現。真正要實現財權事權匹配的憲法保障，制度的常態化是不可少的，前文提到的印巴兩國憲法中都在“財政、財產、合同和訴訟”編中規定了相應的爭議解決舉措1，如顧問委員會或財政委員會的權力、審計權、最高法院和高等法院在其中的司法判斷權等的運用，并規定了訴訟的程序問題。因此，諸如憲法法院、憲法委員會或普通法院護憲這種制度設計也是央地財權事權匹配的憲法保障中應有之義，以此實現對相應權力配置的矯正正義甚至央地關系的司法調控。[11]（P1）否則，爭議一旦產生，無從解決，往往造就了憲法規定的實際夭折。在落實相應的憲法精神上，運用怎樣的憲法解釋、形成怎樣的憲法慣例，以保障事關央地財權事權匹配的“軟憲法”之形成。

[1] 周瀟梟：《專訪財政部財政科學研究所副所長劉尚希：未來應建立“財力”與“事權”相匹配的財政體制》，載《21世紀經濟報道》2012年10月9日.

[2] 李齊云、馬萬里：《中國式財政分權體制下政府間財力與事權匹配研究》，載《理論學刊》2012年第11期.

[3] 馮興元：《地方政府競爭》，南京：鳳凰傳媒出版集團、譯林出版社，2010.

[4] 鄭毅：《中央與地方事權劃分基礎三題——內涵、理論與原則》，載《云南大學學報（法學版）》2011年第4期.

[5] 薛剛凌：《行政體制改革研究》，北京：北京大學出版社，2006.

[6] 原田尚彥：《行政法要論》（全訂第四版增補版），東京：日本學陽書房，2000.

[7] 萬鵬飛、白智立：《日本地方政府法選編》，北京：北京大學出版社，2009.

[8] 林卿穎：《國務院組織大督察除“政令不出中南海”之弊》，載《新京報》2014年8月12日.

[9] 譚波：《央地財權事權匹配的憲法保障機制比較研究》，載《河南工業大學學報（社會科學版）》2013年第2期.

[10] 王旭偉：《憲政視野下我國中央與地方財政關系研究》，北京：中國社會科學出版社，2012.

[11] 郭殊：《中央與地方關系的司法調控研究》，北京：北京師范大學出版社，2010.

[責任編輯 李宏弢]