天津市耕地占補平衡存在的問題與對策

孫計川

耕地占補平衡是我國最嚴格的耕地保護制度的重要內容，它是指非農業建設經批準占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位負責開墾與所占用耕地的數量和質量相當的耕地。天津市是全國耕地占補平衡壓力最大的省級行政區之一。關于天津市耕地占補平衡問題的分析對東部經濟發展較快、后備資源匱乏的其他省份也有參考意義。

一、天津市耕地占補平衡政策執行情況

天津市自1999年施行耕地占補平衡制度，在耕地后備資源十分匱乏的情況下，通過精心挖潛，截至2014年累計補充耕地約4萬公頃，連續16年維持占補平衡狀態，保障了經濟建設正常進行，實現了保護資源、保障發展的雙重目標。

在落實方式上，2006年以前，天津市采取自行補充與委托補充相結合的方式落實耕地占補平衡。自行補充即按照建設項目所在區縣，由區縣政府負責補充耕地。委托補充即由占用耕地單位向財政部門繳納耕地開墾費，國土部門負責組織補充耕地。2007年以來，天津市基本不再收取耕地開墾費，建設項目全部采取自行補充方式落實耕地占補平衡。

在機構設置上，天津市組建了專門的土地整治事業、企業單位，加強人員配備。市國土部門、10個涉農區縣國土部門均下設有開墾征地事務中心、土地開發整理公司。

在建章立制上，天津市出臺了一系列規章制度：2006年天津市政府出臺《區縣人民政府耕地保護責任目標考核辦法》（津政辦發〔2006〕70號），將耕地占補平衡納入區縣政府耕地保護責任目標，每年初由市政府與區縣政府簽訂《耕地保護責任書》，年終考核通報。2010年天津市國土部門出臺《關于進一步規范補充耕地項目管理加強耕地占補平衡監管工作的通知》（津國土房資〔2010〕212號），就補充耕地項目申報程序、資金管理、報部備案及新增耕地政策、易地占補平衡政策進行了詳細規定。2013年天津市國土部門出臺《關于進一步加強耕地占補平衡管理及補充耕地項目后期監管工作的通知》（津國土房資〔2013〕115號），建立補充耕地地塊補前核查制度，完善補充耕地項目后期監管機制。

在管理程序上，天津市耕地占補平衡的運行分為下列四個階段。

其一，補充耕地項目實施階段。每年初，國土資源部根據各地耕地后備資源狀況、建設用地規模預期等因素編制《耕地開墾計劃》，納入土地利用年度計劃，經國務院批準后下發省級政府。天津市結合自身情況將計劃任務分解下達至區縣。區縣組織耕地后備資源調查，選定整治區域，按照項目管理的要求申報立項，組織實施補充耕地項目。在項目實施過程中，國土部門通過 “農村土地整治監測監管系統”將項目信息向國土資源部備案。項目驗收時，國土部門會同農業等部門對項目產生的補充耕地指標進行質量等級評價，納入補充耕地指標庫，并在下一次土地變更調查時進行地類變更。

其二，補充耕地需求形成階段。建設項目在可行性研究階段進行用地預審，其中包括擬占用耕地規模、補充耕地資金準備情況。國土部門在預審階段可以引導建設項目不占耕地、少占耕地、避讓優質耕地。建設項目用地范圍確定后，實施勘測定界，確定占用耕地面積、位置、質量等級和具體類型。按照占一補一、占優補優的原則，確定補充耕地需求。

其三，補充耕地指標交易階段。占用耕地單位與補充耕地指標所有者協商，簽訂協議并支付費用，將指標信息、協議和票據提供給國土部門。建設項目所在區縣確實無法落實的，由市國土部門審核，可以跨區縣易地落實占補平衡。

其四，耕地占補平衡掛鉤階段。區縣國土部門從“耕地占補平衡動態監管系統”中提取擬使用的補充耕地指標，生成《耕地占補平衡掛鉤信息確認單》，編制《補充耕地方案》，納入建設項目用地報批材料。市國土部門審查批準后，通過“省級人民政府批準建設用地備案系統”將批準信息、補充耕地信息向國土資源部備案，核減補充耕地指標。

二、天津市耕地占補平衡面臨的問題

（一）建設占用耕地規模預期增加

雖然我國經濟步入新常態，整體增速有所放緩，但當前天津市面臨五大發展機遇，建設占用耕地規模預期仍呈增加態勢。

1.濱海新區開發開放

2006年國務院下發《關于推進天津濱海新區開發開放有關問題的意見》（國發﹝2006﹞20號），批復濱海新區為國家綜合配套改革試驗區。2008年國務院下發《關于天津濱海新區綜合配套改革試驗總體方案的批復》 （國函〔2008〕26號）。中新生態城、空客A320、大乙烯、大火箭等一批重大項目先后上馬。

2.京津冀協同發展

2013年5月習近平在天津考察工作時提出，要譜寫新時期社會主義現代化的京津雙城記。2015年4月中共中央政治局會議審議通過《京津冀協同發展規劃綱要》。同年7月京津冀三地相繼出臺實施方案。天津市計劃打造“1+11”功能對接平臺和若干微中心承接地，制定了交通和產業領域率先突破3年行動計劃，包括22條交通線路和30個產業項目。

3.中國（天津）自由貿易試驗區

2015年4月，國務院批準《中國（天津）自由貿易試驗區總體方案》。天津自貿試驗區實施范圍11990公頃，涵蓋3個片區：（1）天津港片區3000公頃，是北方國際航運中心和國際物流中心；（2）天津機場片區4310公頃，是先進制造業和科技研發轉化機構的集聚區；（3）濱海新區中心商務片區4680公頃，是天津金融改革創新區。

4.國家自主創新示范區

2014年12月國務院下發《關于同意支持天津濱海高新技術產業開發區建設國家自主創新示范區的批復》。隨后，天津市編制《天津國家自主創新示范區“一區二十一園”規劃方案》。“一區二十一園”用地總面積24467公頃，其中核心區包括華苑、北辰、南開、武清、塘沽海洋5個科技園，用地面積5524公頃，21個分園用地面積18943公頃。

5. “一帶一路”重大戰略

2013年中國提出共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的理念和倡議。2015年3月國家發展改革委、外交部、商務部聯合發布了《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》。天津作為歐亞大陸橋東部起點、中蒙俄經濟走廊主要節點和海上合作戰略支點，努力通過天津港和天津自貿試驗區建設積極融入“一帶一路”戰略。

耕地占補平衡的過程實際是為了建設項目選址而調整耕地布局的過程。這種調整需要付出工程成本、耕地產能下降的成本、補充耕地地塊原有效益（如生態效益）消失的成本，因此必須論證建設項目的必要性、選址的科學性、用地規模的合理性，盡量不占或少占耕地。對此，《土地管理法》規定：非農業建設必須節約使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。2013年中央城鎮化工作會議指出，“推進城鎮化不一定都要連成片，可以跨出去，搞串聯式、衛星城式的發展，連成片就勢必占用大量經過長期努力好不容易建設形成的高產農田。今后，城鎮建設用地特別是優化開發的三大城市群地區，要以盤活存量為主，不能再無節制擴大建設用地”。2014年國土資源部出臺《節約集約利用土地規定》 （第61號令），發布了多個行業的建設項目用地控制標準，并組織開展土地利用總體規劃調整完善工作。國家通過上述措施試圖扭轉地方政府重視建設用地布局、隨意調整耕地布局、粗放用地的現象。解決天津市耕地占補平衡問題也要從這方面入手。通過集約用地、提高土地利用強度，可以在一定程度上壓縮用地總規模；通過節約用地、避讓耕地，可以在一定程度上減少占用耕地規模。因此，從“節流”角度看，提高土地節約集約利用水平是調節占用耕地需求，化解耕地占補平衡矛盾的重要突破口。

（二）耕地后備資源接近枯竭

補充耕地項目可以分為后備資源開發、農田整理、坑塘水面整理以及建設用地復墾四種基本類型。相比土地整理和復墾而言，后備資源開發具有投資成本低、新增耕地率高的特點，一直是補充耕地的主要來源。天津市開展了全市耕地后備資源調查評價工作，根據統一的技術規程和評價方法，初步掌握適宜開墾的耕地后備資源不足2000公頃，并且普遍存在地塊碎小、分布零散問題。有些后備資源地塊緊鄰村莊，農民準備作為宅基地，對開發耕地的積極性不高，甚至比較排斥。耕地后備資源總體呈現數量不足、開發困難的特點。在這種形勢下，必須開辟新的補充耕地來源。

1.農田整理

即通過降低溝渠、農村道路等田間基礎設施占地率來增加有效耕地面積。天津市平均田間基礎設施占地率為17%，其中溝渠占地率為14%，農村道路占地率為3%。田間基礎設施占地率每降低1個百分點，可增加有效耕地面積5300公頃，潛力巨大。農田整理可以與國家下達的高標準農田整理任務結合推進。“十三五”期間天津市高標準農田整理任務112萬畝（74700公頃），按照新增耕地率7.5%推算，天津市農田整理預計增加補充耕地指標5600公頃。

2.坑塘水面整理

即對廢棄坑塘水面進行填埋后，改造為農田。目前天津市尚未對廢棄坑塘水面進行全面摸底，國土部門初步估算為2000公頃。按照新增耕地率60%推算，天津市坑塘水面整理預計增加補充耕地指標1200公頃。首先要開展詳細的調查評價工作，摸清廢棄坑塘水面底數，在不破壞生態環境的前提下有計劃有步驟的開展，積累經驗，分批實施；其次要重視恢復耕作層，應用耕作層土壤剝離再利用技術，加快土地熟化過程，確保整理后的土地適宜耕種。

3.建設用地復墾

即對不符合土地利用總體規劃空間布局，且本身處于低效、廢棄狀態的建設用地實施拆除、復墾，恢復為農用地。參考天津市土地利用總體規劃確定的復墾任務和近幾年落實進度，預計“十三五”期間天津市共可完成約1800公頃建設用地復墾為耕地的任務，主要復墾對象為零散、老舊的農村居民點。按照新增耕地率60%推算，天津市建設用地復墾預計增加補充耕地指標1100公頃。建設用地復墾具有投資成本高、實施周期長、協調難度大的特點。

綜上，預計“十三五”期間天津市補充耕地來源將從以開發為主，轉向以整理為主。這種轉變是資源環境約束趨緊后的必然選擇，符合國家“積極推進土地整理，加大土地復墾力度，適度開發未利用地”的方針。盡管從補充耕地成本收益角度看，后備資源開發是補充耕地的最佳選擇，然而后備資源總量有限，很多后備資源還具有生態價值，從長期看，單純依賴后備資源開發落實耕地占補平衡的方式不可持續。

（三）跨區縣補充耕地指標價格攀升

天津市跨區縣調劑補充耕地指標的范圍寬泛、審批容易、價格低廉，與自行落實占補平衡相比，跨區縣調劑被認為更加簡便劃算，因而部分區縣放棄努力深挖自身潛力，轉向長期依靠調劑補充耕地指標。然而，隨著補充耕地指標成為稀缺資源，補充耕地指標交易市場成為賣方市場。指標相對寬裕的區縣開始惜售，有的希望為本區縣發展預留指標，有的希望從指標交易中攫取更高的利潤。2014年跨區縣補充耕地指標價格從90萬元/公頃快速翻番至180萬元/公頃，使得建設項目的用地成本大幅上升。交通、水利等重大基礎設施工程、民生工程往往需要跨區縣補充耕地，由于回旋余地小，需求剛性大，在價格談判中處于天然弱勢，被迫接受高價，遭受價格欺凌。加之財政預算有限，這些項目在指標價格攀升過程中受影響最大。

從根本上講，補充耕地指標價格上漲是由指標供不應求的主要矛盾引發的一個次要矛盾。但在跨省域易地占補平衡政策尚未放開的情況下，天津市補充耕地指標的稀缺性不會消減，因此該次要矛盾也急需解決。跨區縣補充耕地的動因是經濟發展集中趨勢與后備資源自然分布在空間上錯位。目前天津市補充耕地指標掌握在幾個遠郊農業區縣的政府手中，后備資源相對豐富，經濟發展相對緩慢，從而存在一定數量的補充耕地指標結余。其他區縣情況恰恰相反，存在補充耕地指標缺口。在這種情況下，遠郊區縣利用指標壟斷地位，在一定程度上影響著經濟建設的方向和成本。即使是公益性建設項目，如果在指標交易中不具備競價優勢，也難以落實占補平衡。要解決這些問題，需要完善補充耕地指標供給機制，加強調控和監管，減少地方政府的超額利潤，打破“價高者得”的完全市場原則，引入兼顧效率、公平的稀缺資源分配機制。改革方向：一是通過立法或其他方式，明確不同類型建設項目的供給優先順序，向社會公示，克服公開性差的缺點；二是通過加大市級管理部門對指標供給的干預力度，加大專家、公眾在效用評價中的參與程度，克服公平性差的缺點。

三、天津市耕地占補平衡管理的對策建議

（一）強化建設項目用地預審，控制占用耕地源頭

《土地管理法》規定，“建設項目可行性研究論證時，土地行政主管部門可以根據土地利用總體規劃、土地利用年度計劃和建設用地標準，對建設用地有關事項進行審查，并提出意見”。這種審查即建設項目用地預審，它是國土部門介入建設項目的第一個環節，預審意見是建設項目可行性研究的要件。為加強源頭控制，國土部門在預審環節應當對建設項目節約集約利用土地進行嚴格把關。一是根據土地利用規劃和現狀資料，優化選址選線，引導建設項目利用存量建設用地和批而未用土地，對于占用耕地規模較大、質量較高的建設項目應當組織專家論證。二是按照國家和地方已經出臺的相關行業集約用地控制標準，認真核算建設用地規模的合理性，對于超規模用地予以壓縮。三是對于確需占用耕地的，足額測算耕地占補平衡成本、耕作層土壤剝離成本并納入項目預算，指導和督促建設單位編制耕作層土壤剝離再利用方案。

（二）編制土地整治專項規劃，摸清補充耕地資源

2015年6月，按照國土資源部統一部署，全國和地方“十三五”土地整治專項規劃編制工作同步啟動。針對上一輪土地整治規劃公眾參與度低、實際操作性差的問題，本輪規劃應該突出做實、做細，切實指導土地整治和補充耕地工作。一是要對宜耕后備資源、低效農田、廢棄坑塘水面以及廢棄、低效建設用地、批而未用土地進行全面、翔實的調查摸底，從技術和經濟角度評估其可行性，建立基礎數據庫。二是要將暗管改良鹽堿地等先進技術的試點工作作為土地整治規劃重要內容，為今后進一步拓展補充耕地資源奠定基礎。三是要深入鄉鎮、村組，了解基層政府和集體經濟組織的意愿，使土地整治規劃真正契合當地的發展需求，爭取土地產權主體的支持和參與。四是作為土地整治規劃的一部分，專章編制補充耕地規劃，細化到項目，分解到時序，納入土地利用年度計劃一并下達至區縣政府。

（三）運用多種激勵約束機制，壓實區縣政府責任

按照天津市政府出臺的《區縣人民政府耕地保護責任目標考核辦法》，區縣政府是本行政區域內耕地占補平衡等一系列耕地保護政策的責任主體，然而由于缺少配套的獎懲措施，導致區縣政府履責不夠主動。為發揮區縣政府的主觀能動作用，一是借鑒上海市經驗推行減量化政策，商服、工礦倉儲、商品房等經營性項目必須掛鉤使用減量化產生的補充耕地指標，倒逼區縣政府開展低效建設用地復墾。二是將盤活批而未用土地數量與建設用地計劃指標進行捆綁管理，規定二者匹配比例，在使用建設用地計劃指標時必須預先盤活規定數量的批而未用土地，否則不予批準，實現逐步消化批而未用土地。三是設立耕地保護獎勵基金，對耕地保護工作先進集體和個人進行物質獎勵，還可以借鑒浙江省經驗，對耕地保護工作先進區縣進行建設用地計劃指標獎勵。

（四）破除土地整治行業壟斷，引入市場競爭機制

天津市土地整治行業存在一些顯性和隱性的障礙因素，市場競爭不充分，行政干預色彩濃郁。每個區縣只有一家土地整治企業，且隸屬于國土部門，只在本區縣內活動，該區縣內的土地整治項目指定由其承擔。管理部門應當及時轉變角色，將土地整治項目的實施交給市場去完成。要廢除關于“國有獨資”的企業所有制限制，允許民營企業、集體經濟組織從事土地整治活動，允許國土部門下屬土地整治企業跨區縣開展業務，優先鼓勵集體經濟組織或土地權利人自行整治土地。國土部門組織編制完成項目規劃設計和預算后，面向社會公開招標確定承擔單位，招標文件和合同應當明確承擔單位的利潤水平和雙方權利義務。國土部門對土地整治過程進行指導和監管，并最終進行驗收，將土地整治產生的補充耕地指標納入儲備庫。

（五）提高土地整治預算標準，加大惠農補貼力度

農村土地整治不單是落實耕地占補平衡的手段，更是一項功在當代、利在千秋的惠民工程。只有真正讓農民從土地整治中受益，才能獲得農民的擁護。項目預算除了工程施工費、設備費等定額費用外，還應進一步增加相關惠農補貼。一是土地整治完成后，應當進行一定年限的后期管護，特別是土地開發、復墾形成的耕地需要熟化，鞏固整治成果。后期管護工作可以委托當地集體經濟組織承擔，給予管護補貼費用，給予土地使用人培肥地力補助。二是對于一些施工期較長的農田整理項目，因項目施工影響農民正常耕種的，應當給予經濟補償。三是對于農村建設用地復墾項目，借鑒重慶市經驗，從使用復墾產生的補充耕地指標的建設項目土地出讓收益中，按照一定標準提取補貼，返還農村集體經濟組織。

（六）規范補充耕地指標供給，禁止隨意調劑指標

一是建立市、區縣兩級補充耕地指標庫，在補充耕地項目驗收后，指標按照一定比例分別納入市、區縣指標庫。市級指標由市國土部門分配，專門用于保障市級以上重大建設項目，重大項目目錄應當采取專家論證、社會聽證方式征求公眾意見。二是所有建設項目原則上均在本區縣內落實占補平衡，占補平衡費用按照“平均成本”計算，即該區縣通過土地開發、整理、復墾等各種渠道產生的補充耕地指標，按照質量等別分別核算各等別的平均成本，根據建設項目占用耕地的數量和等級，計算應當繳納的費用。“平均成本”會隨著新指標的加入而發生變動，但就同一時期而言，這種方式使得建設項目的占補平衡費用不會因補充耕地指標來源不同而有所差異，更加公平合理。三是對于跨區縣調劑補充耕地指標的，在受理范圍上應當限定只有公共管理和公共服務項目、交通運輸、水利、特殊用地等可以申請調劑，而經營性建設項目不允許調劑；在申請程序上應當先由指標調劑雙方政府協商一致，聯合行文報市國土部門核準，報市政府批準；在調劑價格上，按照“平均成本+耕地易地代保費用”計算。耕地易地代保費用是指由于調劑補充耕地指標，相應的耕地保有量任務發生轉移，因而給予補充耕地指標調出區縣的補償，亦可理解為土地發展權損失的補償，其具體標準應當全市統一規定，并適時作出調整。

天津市耕地后備資源先天匱乏，經過多年占補平衡，后備資源已經開發殆盡，加之面臨京津冀協同發展等多重疊加的發展機遇，占補平衡難以為繼，只有及時進行制度創新才能有效化解用地矛盾。本文提出的對策建議雖不成熟，謹望為管理部門決策提供有價值的參考信息。這些問題涉及面廣，具體實施時需要高規格的立法或政策文件作為統率，凝聚各方共識，形成管理合力，才能取得較好的執行效果。

李求軍/責任編輯