調動民航企業承擔國防運輸任務積極性政策制度研究

海 軍， 蘇 鵬

(軍事交通學院聯合投送系，天津 300161)

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調動民航企業承擔國防運輸任務積極性政策制度研究

海 軍， 蘇 鵬

(軍事交通學院聯合投送系，天津 300161)

摘要：在社會主義市場經濟條件下，民航運輸企業追求經濟利益最大化的市場行為，與國防運輸任務的公益性形成較大反差，民航運輸企業承擔國防運輸任務積極性有一定弱化。分析了存在的主要問題和原因，在此基礎上，從任務上傾斜、政策上扶持、經濟上補償、保險上保障、制度上完善等方面，研究提出了相關政策制度建議，為有關部門制定相關政策提供參考。

關鍵詞：民航運輸企業；國防運輸；積極性；政策制度

民航業是國家空中力量的重要組成部分，具有準軍事性質。航空運輸具有快速高效、越障能力強、軍事利用價值高的突出特點，一旦發生戰爭或緊急事件，航空運輸是部隊戰略投送和后勤保障的重要支撐，在保障國防安全和經濟安全、應對突發事件方面發揮著不可替代的作用。民航運輸企業主要包括航空公司、機場以及航油、航材、航信等服務保障單位。在社會主義市場經濟條件下，經濟效益是企業的命脈所在，正確處理好企業利益與國家利益、軍事效益關系，研究制定出臺相應的政策制度，以充分調動民航運輸企業承擔國防運輸任務的積極性，具有十分重要的現實意義。

1 我國民航運輸企業承擔國防運輸任務現狀

長期以來，民航運輸企業以國家利益為重，講政治、顧大局，按照“平時服務、急時應急、戰時應戰”的要求，積極履行社會責任和國防義務，圓滿完成了國家軍隊賦予的各項運輸保障任務。除擔負新老兵、部隊戰備訓練等日常一般性運輸任務外，平時急時還擔負著國家軍隊下達的國際維和、海外撤僑、搶險救災、國防尖端武器裝備運輸，戰時兵力投送、后勤運輸保障任務，這些均屬于國防特殊運輸任務。具有政治性政策性強、協調難度大、運輸要求高等突出特點。近年來，民航運輸企業深化改革、擴大開放，追求經濟效益，這種追求經濟利益最大化的市場行為，與國防運輸任務的公益性形成了較大反差，靠傳統的行政管理措施和行政干預手段，督促民航運輸企業完成國防運輸任務的影響力越來越弱，民航運輸企業承擔國防運輸任務的積極性有一定弱化。顯現的主要矛盾表現在：

1.1 運費標準偏低且支付不及時，與國防運輸任務的高要求不相適應

民航運輸企業作為生產經營的主體，只有通過參與市場競爭和不斷創造經濟效益，才能得到持續生存和發展。民航運輸企業在承擔部隊戰備訓練、新老兵、國際維和等軍運任務時大多采用包機形式，現軍事運輸包機價位未完全與市場接軌，執行的仍是民航內部1996年下發的包機收費標準，時隔近20 a，航空運輸所需的人工、燃料、停機等費用上漲了約千倍。由于軍運包機費標準偏低，按此結算的結果是民航企業多運多虧、不運不虧，從而影響了民航運輸企業的收益。同時，軍運運費結算也不夠及時，拖欠運費時有發生，有的拖延長達1 a之久。如此現狀使得民航運輸企業承擔國防運輸任務越多，造成的經濟損失越大，從而影響了其承擔國防運輸特殊任務的積極性。

1.2 常態化補償機制未建立，與國防運輸任務的高成本不相適應

國防運輸任務通常具有臨時性、緊急性、高成本、高風險的特點。要求選調最好的飛機，選配精干的機組人員，調配最好的地面保障設備，還要優先安排，有時還會實施空中交通管制，從而造成大面積商業航班延誤或取消，勢必打亂民航運輸企業原有航班計劃，需要采取特殊保障措施，增加運營成本。據測算，1架波音737客機停飛1 d，將會造成航空公司減少幾十萬元的營業收入，任務完成后還會造成飛機空飛，不但減少了營業收入，還會產生更多的油料消耗和其他消耗。在機場設定部隊集結待運區、裝卸載區等，還會占用機場更多的地方，除了產生一定的直接費用外，將直接影響到機場的正常生產。由于沒有建立常態化的補助補償機制，民航運輸企業這些額外支出，往往是軍地之間一事一議、協調解決，且難以給予民航運輸企業足額補償，也在一定程度上影響了民航運輸企業承擔國防運輸任務的積極性。

1.3 缺乏與市場經濟相適應的法規制度，與國防運輸任務法制化要求不相適應

目前，規范民航運輸企業執行國防運輸任務的相關法規制度還不配套完善。《國防交通條例》、《民用運力國防動員條例》僅規定了民用運力國防動員的基本含義、各部門職責和總體要求，民航運力動員工作缺少配套實施細則，操作性不強，動員補償經費沒有出處、沒有標準，給組織實施民航運力動員工作、調動民航運輸企業的積極性帶來許多實際問題。1980年代制定出臺的《航空軍事運輸暫行規定》、《航空軍事運輸計劃管理規定》等相關規定，相關條款內容已明顯滯后，難以適應國防運輸任務法制化、規范化保障的需要。

2 調動民航企業承擔國防運輸任務積極性政策制度的建立

近年來我國民航業快速發展大力發展，已先后成立了52家航空運輸企業(民航局在冊)，在國家政治、經濟、文化等各個領域都發揮了積極作用，與此同時，民航運輸企業還要履行社會責任，積極承擔國家軍隊特殊運輸任務。在鼓勵民航運輸企業奉獻社會、履行國防義務的同時，還要注重研究和制定出臺相關政策制度，以激發和保護其承擔國防運輸任務的積極性。

2.1 在運輸任務上給予傾斜

按照現行有關規定，對于邊防、高原、海島等交通不便地區產生的運輸任務，在規定時限內利用鐵路、公路、水路運輸難以完成的運輸任務，才能夠由航空軍事運輸承擔。導致長期以來航空軍運量極少，在整個軍運量中僅占1%左右，且運量構成主要是人員和少量的緊急物資。與外軍相比，我國國防空運量僅為美軍空運量的0.7%；同我國民航運輸總量相比，部隊人員運量僅占2.6‰，軍用物資僅占0.12‰。與鐵路軍事運輸相比，航空運輸人員和物資運量分別為鐵路運輸的2.3%和0.4%。國防航空運輸范圍的限制，航空運輸的高成本，導致其形不成規模化運輸。下一步要大力拓展航空軍事運輸范圍，特別是為組建戰略投送支援機隊的航空公司，提供來自軍隊和政府系統的運輸業務，以擴大其市場份額。一是繼續擴大新老兵航空運輸量。除重點保障藏、疆地區駐軍外，對于駐島嶼部隊、邊遠艱苦地區部隊新老兵也要開展空運保障，建議運距在1 000 km以上的也可考慮航空運輸。二是將軍隊城市間、機場間、邊遠地區的物資運輸和郵政運輸等交予列編的航空公司運營。三是研究出臺軍用危險品航空運輸操作規模與指南，提高軍用危險品的空運量。政府也應將一定的運輸業務賦予航空公司，比如，將政府部門產生的物資運輸或郵件、快遞運輸交給指定的航空公司承運，將公務人員的差旅運輸賦予指定的航空公司保障，等等。

2.2 在相關政策上給予扶持

一是平時空域管制時，對承擔國防運輸任務的飛機優先開放。從我國民航業發展的外部資源環境看，當前突出的一個問題是空域資源嚴重不足，這一問題已成為制約民航發展的瓶頸和短板。目前，北京、上海、廣州、深圳等繁忙機場已經滿負荷運行，杭州、昆明等20多個機場，以及京滬、京廣、滬廣等航路的空域容量已全部飽和，有近20個民航大型機場對航班實行限飛。建議在進行空域管制時，對承擔國防運輸任務的飛機優先開放。

二是航空公司商業飛行允許有條件地起降軍用機場。我國軍用機場現有XXX個，分布在全國各地，其中一些等級較高的軍用機場能夠滿足民航飛機的起降要求。此外，空軍已建成和計劃建設的多機種綜合保障基地，均可供民航大型飛機起降。為此可協調空軍有關部門，選擇確定適當的軍用機場對民航飛機開放，預先配備部分民航飛機需要的地面保障設施設備，為民航商業運輸提供備降機場或中轉地面保障的方便，以協助其更好地開展運營。

三是為民航運輸企業提供金融支持。鼓勵銀行業金融機構對飛機購置和租賃、機場及配套設施建設方面提供優惠的信貸支持，支持民航運輸企業上市融資、發行債券和中期票據。完善民航運輸企業融資擔保等信用增強體系，鼓勵各類融資性擔保機構為民航基礎設施建設項目提供擔保。

2.3 在經濟上給予一定補償

一是減免相關稅收和收費。協調國家財政部、稅務總局、海關等部委，對民航運輸企業給予優惠政策。對加入戰略投送支援機隊的航空公司，加大其在購置飛機、航材(發動機、航空器材等)進口稅收優惠的力度。協調國家民航局和地方政府，免收執行國防特殊運輸任務的航空運輸企業民航基金、地面服務費、進近指揮費和航路費等。民航運輸企業在執行國防特殊空運任務時，獲得的收入應當減免增值稅。

二是建立戰略投送支援機隊建設使用財政撥款制度。除戰時戰略投送支援機隊所需經費由作戰費和支前費支出外，平時應協調國家發改委、民航局等職能部門，對加入戰略投送支援機隊的民航運輸企業所承擔的組建投入、日常訓練管理開支等，建議采取財政撥款的方式予以保障。比如，為提高列編機隊在平時遇有突發事件、搶險救災、緊急空運和戰時迅速由民用轉軍用而組織的業務培訓、必要的應急訓練所需經費，為適應軍事運輸需要而進行的飛機加改裝項目，以及增設機場專用地面保障設施設備等開支，均應列入國家、地方政府的財政撥款范圍。

三是給予相應補貼。對于參與戰時航空運輸保障的民航運輸企業，除可得到合同規定的金額外,還應額外享受政府特別補貼，得到補貼的民航飛機要保證其隨時處于征用狀態。在平時以及急時戰時執行國防特殊運輸任務時，應給機組人員增發一定的補貼。

四是軍方將涉密程度不高、軍地通用的裝備交由民航企業保障。發揮民航企業人力資源較為集中、技術水平較高的優勢，對軍用運輸機和直升機在非戰爭狀態下的維修保養，可交由民航企業負責組織實施，這樣做既能壓縮維護成本，減少軍費支出，又能提高民航企業的經濟效益。

五是鼓勵航空公司保有大型貨機。民航大型貨機在執行國防特殊運輸任務中發揮著重要作用。但近年來受國際國內民航貨運市場低迷影響，我國民航物流業一直徘徊不前，致使民航大型貨機停場封存、國際市場上公開拋售，數量越來越少。據統計，波音747-400F全貨機由2011年的30架減至目前的13架，2 a內減少了57%[1]，戰略航空投送資源日趨流失，一定程度上影響了國家戰略投送能力建設。國家要站在維護戰略利益高度，制定出臺相應政策，鼓勵與扶持民航企業保有大型貨機的數量規模，以確保維持國家戰略投送后備力量。首先，對目前航空公司現有貨機運營中出現的虧損，國家應給予一定補貼；其次，國家應動用戰儲金儲備一定數量的貨機，平時交給航空公司運營，在營運成本方面國家通過財政優惠政策扶助，或由軍方承擔因航空公司購買可運載軍事裝備運輸機所產生的額外費用，并對因使用該機型產生的航材、油耗、飛機維修保養加以補償。

2.4 在保險上提供特殊險種

國防特殊空運任務大都具有一定的風險性，在戰時特殊環境或平時惡劣自然條件下，可能會導致飛機損毀、人員傷亡。而飛機本身具有技術密集、價格高昂的特點，這將對航空公司造成巨額的財產經濟損失。雖然在常規保險中，戰爭、軍事行動、暴亂或武裝叛亂等情況，屬于我國意外保險產品的免賠條款內容，但是，如果雙方加以特別規定，則保險公司完全可以提供這項服務。而且戰爭特殊環境下的人身意外傷害保險在我國已有先例，阿富汗戰爭期間，我國國內保險公司就提供過這項服務。在伊拉克戰爭中，平安保險公司為赴伊拉克采訪的中央電視臺記者，提供了每人500萬元人民幣的人身意外傷害保險，即使記者們染上類似于“海灣戰爭綜合癥”類的疾病，也在保單的理賠范圍之內。所以，國家或軍方應協調保監會，為承擔國防特殊運輸任務的航空公司與機組人員進行投保。險種主要包括機身一切險、法定責任險、機身戰爭險及機身免賠額保險，以及為機組人員投保意外傷害險等。

2.5 在法規制度上不斷完善

有制度才有秩序，有秩序才有效率。建立與市場經濟相適應完善配套的法規制度，才能充分調動民航運輸企業承擔國防特殊運輸任務的積極性，圓滿完成好各項急難險重任務。根據《中華人民共和國國防法》、《中華人民共和國兵役法》和《國防動員法》等基本法規，加快《國防交通法》的頒布實施，以便將其作為母法，進一步完善民航運力執行國防特殊空運任務的系列法規制度，確保民航運輸企業執行國防特殊運輸任務有法可依、有章可循。一方面，適時修訂《民用運力國防動員條例》、《航空軍事運輸計劃管理規定》、《航空軍事運輸管理辦法》等現有規章，增加與現行航空軍事運輸相適應、與《國防交通法》相銜接的有關條款內容。另一方面，抓緊制訂與市場經濟相適應操作性強的各種法規，明確規范優惠、獎勵措施以及經費補償辦法以及資金來源；出臺提高軍運運費標準，明確優于商運的運輸價格。在《戰爭賠償法》中應明確對參與作戰的民航運輸企業、機組人員給予一定的經濟賠償。同時，還應抓緊研究制定《民用航空企業執行國防任務組織與實施方法》、《民用航空運力動員征用經濟補償辦法》、《戰略投送支援機隊建設管理辦法》、《軍用機場保障民航飛機辦法》等規章制度。

3 結束語

航空運輸具有快速高效、越障能力強、軍事利用價值高的突出特點，在保障國防安全和經濟安全、應對突發事件方面發揮著不可替代的作用。本文研究提出了調動民航運輸企業承擔國防運輸任務積極性的政策制度建議，為國家軍隊有關部門制定相關政策制度提供參考。

參考文獻

[1]海 軍,王 碩，程 龍.民航大型貨機流失影響戰略投送能力建設的思考[J].國防交通工程與技術，2014,12(5)：1-2

A Study of Working Out Policies and Systems to Arouse the Enthusiasm of Civilian Aviation Transportation Enterprises in Undertaking Special Transportation Tasks for National Defense

Hai Jun， Su Peng

(The Joint Projection Department of the Military Transportation Institute of the PLA,Tianjin 300161,China)

Abstract:In the conditions of the socialist market economy,all the civilian aviation enterprises are engaged in market activities to seek the maximization of their economic interests,which are in rather sharp contrast with the nature of the public interests of the transportation tasks for national defense, in which case the enthusiasm of civilian aviation enterprises to undertake transportation tasks for national defense is somewhat weakened.The main problems and causes in this aspect are analyzed in the paper,upon the basis of which some suggestions on working out corresponding policies and systems to favor them in assigning tasks,support them in policies,compensate them in economy, safeguard them in insurance and perfecting the corresponding systems are put forward here. The paper may serve as a useful reference for relative sectors in making corresponding policies.

Key words:civilian aviation transportation enterprise;transportation for national defense;enthusiasm;policies and systems

中圖分類號：E256

文獻標識碼：A

文章編號：1672-3953(2016)02-0001-04

DOI：10.13219/j.gjgyat.2016.02.001

作者簡介：海軍(1963-)，男，教授，博士，主要從事軍事交通規劃與管理方面的研究、教學工作974816379@qq.com

收稿日期：2015-12-14