PPP模式的分析

張 健

(貴州高速公路集團(tuán)有限公司，貴州 貴陽 550001)

PPP模式的分析

張 健

(貴州高速公路集團(tuán)有限公司，貴州 貴陽 550001)

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷進(jìn)步，PPP模式在各項(xiàng)項(xiàng)目建設(shè)中逐漸得到廣泛應(yīng)用。以公路建設(shè)項(xiàng)目為例，對(duì)我國PPP模式進(jìn)行了深入的分析。首先是基本理論知識(shí)的梳理，其次指出了PPP模式中存在的不足之處，最后提出了幾點(diǎn)改進(jìn)的建議，旨在促進(jìn)PPP模式更加完善的同時(shí)，促進(jìn)我國各項(xiàng)建設(shè)項(xiàng)目高效地實(shí)施。

公路建設(shè)；PPP模式；不足；建議

1 PPP模式的相關(guān)理論分析

1.1 PPP模式的含義

自PPP這一概念引出以來，國內(nèi)外對(duì)于其含義有不同的判斷標(biāo)準(zhǔn)。從本國角度而言，PPP模式在當(dāng)下這一大環(huán)境下也顯然不再陌生了。我黨的第十八屆三中全會(huì)中指出，PPP指的是私營部門與政府兩者為社會(huì)提供公共的服務(wù)或者是產(chǎn)品而建立的一種相互合作的關(guān)系，PPP模式主要包括BOO、BFI、BOT等模式。

1.2 PPP模式的特點(diǎn)

如果與BOT進(jìn)行比較的話，PPP模式最為直觀的特點(diǎn)是政府的參與程度要更加深刻，而私營企業(yè)對(duì)于項(xiàng)目立項(xiàng)和研究階段也更加熱衷。在雙方長期的合作中，有以下幾個(gè)主要的特征。

(1)PPP模式的參與者是政府和私營企業(yè)。

(2)凡具有獨(dú)立運(yùn)營的企業(yè)都可以參與項(xiàng)目的談判。

(3)PPP模式提升了雙方的友好合作關(guān)系。

(4)PPP模式更加有利于相關(guān)項(xiàng)目技術(shù)的可行性。

(5)PPP模式下，大大節(jié)省了項(xiàng)目建設(shè)的時(shí)間。

(6)PPP模式督促了政府的服務(wù)質(zhì)量。

2 PPP模式在公路建設(shè)中的應(yīng)用分析

2.1 BOT模式

襄荊高速公路是我國首個(gè)BOT模式建設(shè)的公路，在該高速公路建設(shè)時(shí)預(yù)計(jì)投資資金約為44.85億元。在2001年開始施工，2004年投入使用。該公路全面使用后極大地推動(dòng)了局部地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

但是，隨著社會(huì)不斷地進(jìn)步以及對(duì)于公路的需求，政府對(duì)于高速公路的投資建設(shè)費(fèi)用倍感壓力，在這種情況下，政府部門采取了BOT模式進(jìn)行資金壓力的緩減。襄荊高速公路屬于BOT模式建設(shè)的第一個(gè)項(xiàng)目，2000年時(shí)，襄荊高速公路建設(shè)的私營企業(yè)不僅承擔(dān)各自融資責(zé)任，而且對(duì)于公路的建造以及運(yùn)用都要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。自襄荊高速公路正式運(yùn)營后，特許權(quán)公司的收益卻沒有達(dá)到理想的程度，政府部門在逐漸增加特權(quán)人員時(shí)，比如免費(fèi)通行證的發(fā)放，導(dǎo)致了襄荊高速公路特許權(quán)公司在2008年承擔(dān)了4 000萬巨額經(jīng)濟(jì)損失。

2.2 PPP模式

(1)缺乏明確的責(zé)權(quán)制度

PPP模式存在有其一定的優(yōu)勢(shì)，但是也存在一定的弊端。通過上述案例可見PPP模式并不是完全可以實(shí)現(xiàn)雙方的利益，尤其是對(duì)特許權(quán)公司造成了經(jīng)濟(jì)損失。追根究底，政府的責(zé)權(quán)制度不夠明確是其重要的原因之一。在目前的法律體系中，對(duì)于PPP模式并沒有系統(tǒng)細(xì)致的責(zé)任明確，因此政府作為參與者之一，在責(zé)權(quán)的承擔(dān)上并不是很明晰。因此，在以往的建設(shè)項(xiàng)目中也就存在著各種各樣的爭議，比如對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的核準(zhǔn)到底該由誰負(fù)責(zé)，又比如在核準(zhǔn)時(shí)期具體的職責(zé)又有哪些，都沒有清晰明了的分工。更加無法避免的是，在融資項(xiàng)目建設(shè)中，還涉及到司法權(quán)方面的問題，使建設(shè)項(xiàng)目中存在相互推諉責(zé)任以及決策上的多種矛盾。

(2)法律體系仍不夠完善

目前，PPP模式除了沒有將政府的責(zé)權(quán)明確地規(guī)劃，而且在已有的法律制度中也存在著相互重疊或矛盾。尤其是在投標(biāo)過程中，由于投標(biāo)法存在的缺陷使融資過程矛盾重重。在投標(biāo)法中，項(xiàng)目的承包商要獲得項(xiàng)目的建設(shè)或者運(yùn)營權(quán)利必須進(jìn)行投標(biāo)競爭，但是這一過程中，政府有權(quán)對(duì)參與投標(biāo)競爭的人員進(jìn)行特許。因此，在這種相對(duì)的沖突之中，是直接選用政府批準(zhǔn)的特權(quán)還是通過合法的投標(biāo)競爭呢？這一問題在現(xiàn)實(shí)中成為了PPP模式實(shí)現(xiàn)其最大優(yōu)勢(shì)的阻礙。

(3)沒有嚴(yán)格的特許權(quán)法

在PPP模式的應(yīng)用中，其具體的問題仍然無法避免法律、法規(guī)、制度等這樣的問題，因?yàn)檫@是參與者之間存在的重要聯(lián)系，同時(shí)也是保障各項(xiàng)建設(shè)項(xiàng)目高效率實(shí)現(xiàn)的重要基礎(chǔ)。在目前的PPP模式管理制度中，其內(nèi)容是比較復(fù)雜繁瑣的，但缺少具體直接的思路對(duì)整個(gè)體系進(jìn)行梳理。在PPP模式中，TOT以及BOT屬于特許權(quán)協(xié)議,由于政府在社會(huì)建設(shè)中承擔(dān)著一定的財(cái)政壓力，所以特許權(quán)成為了政府減少壓力的一種有效手段或者途徑，但是對(duì)于這些特許權(quán)的法律法規(guī)并沒有嚴(yán)格的制定，從而導(dǎo)致PPP模式應(yīng)用中存在不少的糾紛與矛盾。

3 公路建設(shè)中關(guān)于PPP模式的建議

3.1 加強(qiáng)PPP項(xiàng)目的服務(wù)工作

(1)成立整體且獨(dú)立的財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)，并設(shè)置相應(yīng)的財(cái)務(wù)人員承擔(dān)顧問功能。在PPP項(xiàng)目的開展中，財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)可以為相關(guān)的決策工作提供準(zhǔn)確的參考依據(jù)。同時(shí)，財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)與金融機(jī)構(gòu)建立一定的聯(lián)系，可以保證項(xiàng)目資金的暢通。當(dāng)項(xiàng)目正式開始建設(shè)時(shí)，財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行同步跟蹤，可以有效地應(yīng)對(duì)融資項(xiàng)目中出現(xiàn)的問題，并聯(lián)合各企業(yè)代表和政府商定最優(yōu)的解決方案。

(2)PPP模式下建立資金管理服務(wù)。在建立PPP服務(wù)體系中，財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)金融產(chǎn)品的引進(jìn)起到了巨大的推動(dòng)作用，因此在項(xiàng)目資金的管理上，財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)要具備各種較為系統(tǒng)的結(jié)算服務(wù)、收款服務(wù)，在起到有效監(jiān)督財(cái)務(wù)資金管理的同時(shí)，有效地規(guī)避融資風(fēng)險(xiǎn)、資金支付風(fēng)險(xiǎn)。

3.2 建立完整的PPP法律體系

(1)建立選擇最佳承包者的法律章程。PPP模式中，項(xiàng)目的投資者都是經(jīng)過投標(biāo)競爭或者是政府特許而存在，因此良好的激勵(lì)體制可以在項(xiàng)目中吸引最佳的承包者參與投標(biāo)競爭。所以，在這一層面上，要對(duì)參與投標(biāo)的企業(yè)進(jìn)行調(diào)查了解，避免導(dǎo)致各項(xiàng)不必要風(fēng)險(xiǎn)的增加。

(2)在項(xiàng)目的開展中，要將各項(xiàng)具體的細(xì)則和事宜以正規(guī)的形式呈現(xiàn)，并確立完善的流程，以此明確各項(xiàng)職責(zé)，盡量避免政府與投資者、項(xiàng)目與政策等之間的沖突。

(3)將評(píng)估事項(xiàng)納入到PPP法律體系中，并建立投資者與項(xiàng)目、政府與項(xiàng)目、投資者與政府之間的相互評(píng)估，在評(píng)估中明確法律責(zé)任，并真正地將監(jiān)督職能融入到具體的環(huán)節(jié)中，使PPP法律體系有一定的效率和執(zhí)行度。

3.3 完善PPP模式項(xiàng)目的實(shí)施

關(guān)于PPP模式在公路建設(shè)或者是其他項(xiàng)目建設(shè)中的應(yīng)用，其主要的目的是保證項(xiàng)目的順利實(shí)施，促進(jìn)社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展。因此，要建立PPP模式項(xiàng)目實(shí)施的相關(guān)流程。而具體階段主要是項(xiàng)目的實(shí)施階段以及對(duì)項(xiàng)目的經(jīng)營與維護(hù)。一方面，在項(xiàng)目實(shí)施階段中，要加強(qiáng)監(jiān)督，鼓勵(lì)節(jié)約的同時(shí)避免材料使用的不合理以及不合格，尤其是為了避免有關(guān)偷工減料等這樣的道德風(fēng)險(xiǎn)的存在，要在項(xiàng)目實(shí)施的過程中設(shè)立負(fù)責(zé)監(jiān)督的人員，并且對(duì)違規(guī)者要實(shí)施相應(yīng)的懲罰。另一方面是對(duì)項(xiàng)目的維護(hù)以及經(jīng)營，可以建立信息化公眾平臺(tái)，及時(shí)了解項(xiàng)目的后續(xù)質(zhì)量和情況。

4 結(jié)束語

公路建設(shè)作為推動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的重要組成部分，PPP模式的運(yùn)用既起到了積極的作用，同時(shí)也存在需要不斷完善的地方。在經(jīng)濟(jì)全球化的背景下，要使PPP模式更加具體，除了有參與者能夠提供的資金基礎(chǔ)以外，還需要加強(qiáng)各項(xiàng)法律的完善，而法律體系的建立，也應(yīng)當(dāng)與國家其他相關(guān)制度和政策協(xié)同發(fā)展，從而建立具有長遠(yuǎn)效用的PPP模式。

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The analysis of the PPP mode

ZHANG Jian

(Guizhou Expressway Group Co., Ltd.,Guiyang, Guizhou 550001,China)

The PPP mode has been widely used in many projects with the improvement of social economy. This paper takes road construction projects as the example, and deeply analyzes the PPP mode in our country. Arrange the basic theories at first, then point out the disadvantages of the PPP mode, and propose some advices to improve finally aiming to make PPP mode more perfect, and to improve to put the projects into effect.

road construction; the PPP mode; disadvantage; advice

2015-12-18

張健(1962-)，工程師，從事公路橋梁及隧道工程技術(shù)施工、質(zhì)檢、監(jiān)理及技術(shù)管理工作。

U415.1

C

1008-3383(2016)02-0148-02