《電力建設工程施工安全監督管理辦法》釋義

黃幼茹

（全國電力安全專家委員會，北京 100031）

《電力建設工程施工安全監督管理辦法》釋義

第2講 關于《辦法》的幾個突破點

黃幼茹

（全國電力安全專家委員會，北京 100031）

1 完善電力建設工程施工安全監管方面的法規體系

《辦法》基本涵蓋了現行法律法規即國家在電力建設工程施工安全方面的規定。包括《建設工程安全生產管理條例》、《電力監管條例》等法規，也包括一些仍然適用的國家標準、“三定方案”等國家有關規定，同時也借鑒了其他行業的經驗。從電力建設工程施工安全生產各環節全面規定了監管目的、依據、原則、內容、措施和罰則等，彌補過去在法規建設方面的缺陷，豐富和完善了現行電力建設工程施工安全監督管理方面的法規體系。

2 明確電力建設工程施工安全各環節的監管內容

（1） 明確了國家能源局主管部門及其派出機構在電力行業施工安全方面具有監管責任、監管權力和監管措施，并建立健全電力建設工程安全生產監管機制，制定電力建設工程施工安全行業標準，為國家能源局及其派出機構進行施工安全檢查和監管提供了法律支撐。

（2） 豐富和明確建設單位、勘察設計單位、施工單位和工程監理單位在安全管理方面應承擔的主體責任，為安全責任劃分提供了有力依據，避免出現在安全管理方面職責不明、辦事推諉、出現事故責任不分明等現象，能促使企業強化施工安全管理。

（3） 明確了違法違規的處罰條款，明示了各建設主體忽視施工安全管理可能承擔的后果，對各單位的管理者起到警示和威懾作用。

3 深化電力建設工程施工安全的監管措施

根據《電力監管條例》和《建設工程安全生產管理條例》的監督管理理念，《辦法》明確了能源監管機構的監管措施和權限。主要表現在以下5個方面。

（1） 有權要求被檢查單位及時提供有關安全生產的文件和資料。國家能源局及派出機構，包括組成的專家組，在進行施工安全檢查時，有權力調取相關企業安全管理相關資料，并進行查閱，這些資料既包括安全管理相關的電子文本、相片、錄像等，也包括安全生產相關的監控錄像。

通過查閱這些相關資料，一是可以查出企業的安全管理狀況，提出相關的建議；二是可以通過資料是否齊全、完整，反映出企業是否有效實施安全管理；三是通過這些資料，可以確定是否存在違反法律法規等行為，必要時給予糾正和作為實施處罰的依據。

（2） 監管措施直接、有效。《辦法》進一步明確了監管人員在進入施工現場時可以直接對違反安全生產的行為進行糾正。不管是施工現場作業人員的違章行為，還是安全管理工作的違規違法行為，進入現場的監管人員均有權進行糾正或制止。這就賦予了監管人員在監管時有更多可采取的制止違章和違法行為的措施和手段。

（3） 明確了監管人員有停工的權力。能源局及其派出機構在施工安全檢查中，發現有重大生產安全事故隱患，一是要掛牌督辦，責令及時整改；二是不僅要分析評估隱患本身存在的危害，還要分析在整改過程中，是否會出現其他的危害因素，整改前或整改過程中無法保證安全的，可以作出暫時停止施工的處理，或要求作業人員從危險區域撤出，從而保證作業人員生命安全。所以新《辦法》進一步明確了在監管過程中可以采取暫時停工的監管措施，可使監管人員在檢查過程中面臨重大安全隱患時，有可用的、有效的權力。

（4） 啟用“約談機制”是一種行之有效的監管措施。《辦法》中規定，采取的措施中，可以約談存在生產安全事故隱患整改不到位的單位，這是另一種對企業管理者未履行安全管理職責或履職不到位的一種行之有效的監管辦法。約談，直接對準管理者，可以讓管理者更清楚對安全生產應負的責任。

（5） 安全信用體系建設和公開不良信息，是對監管措施的完善和深化。《辦法》明確要建立電力建設工程施工安全領域相關單位和人員的信用記錄，并將其納入國家統一的信用信息平臺，依法公開嚴重違法失信信息，安全信用體系建設不僅豐富了國家誠信體系的內容，同時也是對已有監管措施的進一步完善和補充。

4 新增電力建設工程施工安全監管處罰條款

《辦法》新增了完整的一個罰則章節，本章10條處罰條款，《辦法》罰則部分根據《電力監管條例》和《建設工程安全生產管理條例》等規定，參照國家安監總局、住建部等部門規章和有關文件，借鑒10年電監會期間供電監管的立法經驗，從監管機構、參建單位到個人等環節均作出了處罰規定，特別是明確了對違法違規的個人的處罰條款。表現在以下2個方面。

（1） 新制定的《辦法》增加了對違法行為的懲處內容，突破了以往的違法處理界線，法律責任明確、處罰嚴厲。

隨著經濟社會發展和形勢變化，《電力建設安全生產監督管理辦法》（電監安全〔2007〕38號）缺失對違法行為的責任追究和處罰，難以適應安全生產領域的實際需要。為了明確對安全生產違法行為的處罰，對國家能源局及其派出機構主管人員、工程項目建設單位及參建單位的主要負責人、項目負責人及作業人員都明確了應承擔的法律責任和相應的處罰。

（2） 強化了對安全生產違法行為的處罰力度和責任追究的力度。

《辦法》對于違法違規行為，不但規定了要對企業進行處罰，也會對企業的主要負責人、安全生產管理人員的處罰，是一種雙罰制度，同時還會對企業采取相應的“行業禁入”的處罰。

從《辦法》中可以看出，對責任追究力度較大，如發生生產安全事故造成人員傷亡、他人財產損失的，應當依法承擔賠償責任；造成重大安全事故，構成犯罪的，對直接責任人員，依據刑法有關規定追究刑事責任等。《辦法》不僅寫明了違法處罰的條款，而且直接宣示了誰違法誰就應該接受處罰和制裁，對安全生產起到了保障和促進作用，體現了法律的可實施性和可操作性，這也是《辦法》的一個亮點。

5 體現促進安全生產管理水平提高的宗旨

新制定的《辦法》有效促進了工程建設項目各主體單位加強內部建設。《辦法》中強調了建立健全安全生產保證體系和監督體系，要求推廣應用先進技術，推進實施安全生產標準化建設和安全生產科學管理，這些要求都是為了促進工程建設各相關單位加強企業內部管理，完善企業文化，提升施工安全管理水平，體現了《辦法》人性化的一面。

《辦法》的制定，并不是為了明確責任主體，也不是為了進行處罰，而是為了促進工程建設各主體單位從內部管理上提升安全生產管理水平，從而達到“保障人民群眾生命和財產安全”的根本目的。這也是新的《安全生產法》提倡的原則和理念。

6 統一各方認識

（1） 統一了電力建設單位、設計單位、施工單位和監理單位等參建各方主體的認識。辦法從2013年6月底開始起步，開始定位在電力建設工程全方位監管，包括電力企業內部的管理，取名《電力建設工程安全生產監督監管辦法》。研究過程中各方存在分歧，一是認為目前國內還沒有一個監管機構的監管辦法是針對企業內部的；二是“三定方案”只賦予我們只對電力建設工程施工安全的監督管理。經過研究，我們采納了電力企業的意見，改為《電力建設工程施工安全監管辦法》，立足監管，而不是管理。還有其他許多條款都是在研究、爭論中達到基本統一的。

（2） 統一了社會的認識。為維護社會各方合法權益和公共利益，在國務院法制辦和國家發展改革委門戶網站公開征求意見，并根據意見反饋做了進一步的修改完善，在認識上得到統一。

（3） 統一了能源監管機構內部的認識。從2013 年6月開始啟動到辦法發布實施期間，多次召開專題會議研究，聽取各派出機構專業人員意見，2次征求能源局內部意見，并在發改委內征求有關司局意見，根據各方意見，形成共識。

2016-05-20。

黃幼茹（1940-），女，教授級高工，全國電力安全專家委員會秘書長、中國電機工程學會首席安評專家，主要從事電力安全方面的工作。