深刻認識財政“基礎和支柱說”

高培勇

只有在我國確立社會主義市場經濟體制框架、躋身于世界第二大經濟體之后，在現代化各項事業穩步推進的基礎上，我們才有條件提出推進國家治理體系和治理能力現代化的目標。

黨的十八屆三中全會《決定》提出“財政是國家治理的基礎和重要支柱”的新論斷，得到社會各界普遍認同。這種“基礎和支柱說”是一個具有歷史和理論高度的新論斷，它所帶來的最突出變化就是將以往作為經濟范疇、經濟領域要素之一的財政提升到國家治理層面，放在國家治理的總棋局中定位，使其功能和作用得到全面提升和拓展。可以說，“基礎和支柱說”準確把握我國財政運行規律，使財政回歸本義，從根本上擺正了財政的位置。深刻認識這一新論斷的重要理論和實踐意義，可以從回答以下幾個問題著手。

“基礎和支柱說”是在怎樣的語境下提出來的

黨的十八屆三中全會《決定》提出，全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。這就是說，“基礎和支柱說”是在國家治理現代化的語境下提出來的。所謂基礎和支柱，是相對于國家治理而言的，是“國家治理的基礎和重要支柱”。離開國家治理現代化，就沒有“基礎和支柱說”。同樣，離開財政這一國家治理的基礎和重要支柱，也就不可能實現國家治理現代化。兩者緊密聯系、相伴而生，只有從它們相輔相成、互為條件的關系中理解“基礎和支柱說”，才能對其作出恰如其分的闡釋。

為什么到現在才提出“基礎和支柱說”

社會發展目標往往具有明顯的階段性特征，一個階段性目標的實現往往伴隨著下一個階段性目標的確立。從歷史上看，傳統計劃經濟體制最顯著的特征，就是把幾乎所有社會資源都集中到政府手里，并由政府直接支配。在計劃經濟體制下，“治理”二字不可能提到議事日程，也難以形成國家治理概念。在改革開放初期，改革主要針對經濟體制，發展主要聚焦于經濟領域，也難以提出全方位的國家治理現代化命題。只有在我國確立社會主義市場經濟體制框架、躋身于世界第二大經濟體之后，在現代化各項事業穩步推進的基礎上，我們才有條件提出推進國家治理體系和治理能力現代化的目標。

再進一步說，經濟發展和社會進步的過程，也是利益格局和社會結構深刻變動的過程。特別是市場經濟的深入發展，不僅使原有的利益群體和社會階層發生分化，而且不斷催生新的利益群體和社會階層，呈現多元利益關系格局。隨著不同利益群體、社會階層逐漸形成，經濟社會主體日趨多樣多元，不同利益群體之間發生矛盾和沖突的可能性大大增加，傳統的國家治理方式已經不再適用，迫切需要啟用與現代市場經濟和現代社會結構相匹配的現代國家治理結構，以包容各種利益關系、協調各種利益矛盾和沖突，進而保證經濟發展和社會進步的可持續性。正因為我們今天走到了這一步，才會有財政被納入國家治理體系以及與之相匹配的“基礎和支柱說”。“基礎和支柱說”是我國經濟社會發展到一定階段的產物，標志著我國財政邁入了一個新的歷史發展階段。

“基礎和支柱說”是否具有一般意義

“基礎和支柱說”是在全面深化改革的歷史背景下提出來的。它帶給我們的一個重要啟示就是：隨著改革深入到經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設和黨的建設等多領域聯動的階段，作為各領域改革的一個交匯點，財稅體制改革必須發揮基礎性和支撐性作用。但一個不容回避的問題是：“基礎和支柱說”究竟是僅具有改革的特殊意義、僅適用于當前改革背景下財政功能和作用定位的表述，還是具有一般意義、是關于財政在整個國家經濟社會生活中長久功能和作用定位的表述？這是一個十分緊要的問題，其答案決定著財政的未來發展方向。答案如果是前者，那么，當我們完成了當前階段的全面深化改革任務之后，“基礎和支柱說”的論斷便不再適用；如果是后者，那么，無論在全面深化改革進程之中還是在此之后，“基礎和支柱說”的論斷都將決定財政的功能與定位。

要回答這一問題，不妨將視野由中國擴展至世界，再站在歷史的高度觀察一下作為“基礎和支柱說”提出依據的“治理”的發展趨勢。可以看到，作為一個世界性的趨勢性變化，“治理”已經成為21世紀世界主要國家改革的重要特征。黨的十八屆三中全會所勾畫的“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”藍圖，正是在深刻認識世界發展潮流的基礎上、立足我國國情所作出的事關我國改革和發展前行方向和前途命運的戰略抉擇。有別于傳統的“統治”，治理并非單一向度的管理，而是一個上下互動的管理過程，其實質是建立在市場規則、公共利益和廣泛認同基礎之上的合作。因此，它所涉及的要素和領域空前復雜和寬廣，既需要凝聚包括政府、企業、社會組織和居民自治組織等盡可能多的社會主體的意志，又需要協調多元利益主體特別是公共利益與個體利益之間的沖突，還需要覆蓋經濟、政治、文化、社會、生態文明等多個角度和領域。

在所有國家治理活動所涉及的政府職能中，由于所有政府活動均要以財政資金的及時、足額到位為前提條件，所以，只有財政職能可以覆蓋所有政府職能，并由此影響經濟、政治、文化、社會、生態文明等所有領域。由此可見，財政是一項最具綜合性的基本政府職能。在所有國家治理體系所涉及的制度安排中，由于國家治理體系格局的任何變化均要伴之以財稅體制的同步變化，所以，只有財稅體制的觸角可以伸展至國家治理體系的方方面面。由此可見，財政是一項最具基礎性的基本制度安排。在所有國家治理事務所涉及的利益關系中，由于所有公共事務均要最終落實到政府與市場、政府與社會、中央與地方等關系的調整上，通過財政收入的繳納、財政支出的撥付以及財政資金的調動所形成的財政關系實際上構成了這些利益關系的基本方面，所以，只有財政關系可以承載并牽動公共事務線索上的各方面關系。可見，財政是現代國家治理中具有“牛鼻子”效應的一條基本關系鏈條。

現代國家治理體系和治理能力與財政的基礎性和支撐性作用是相輔相成、密不可分的。伴隨著人類社會向著現代國家治理階段前行，財政必然要作為國家治理的基礎和重要支柱而存在和運轉。當前，我國改革發展已經進入以國家治理現代化為目標定位的階段。站在現代國家治理的高度，無論從哪個方面看，財政都是國家治理體系一個不可或缺的重要組成部分。

至此我們可以得出結論，“基礎和支柱說”是一個具有一般意義的論斷，是對同現代國家治理相匹配的財政運行規律的概括。它不僅適用于改革，而且適用于發展；不僅適用于當前，而且適用于未來；不僅適用于中國，而且適用于世界。它揭示了人類經濟社會發展的一個共同規律。

我國財政應怎樣適應新的定位

上述分析告訴我們，“基礎和支柱說”亮明了當前和未來我國財政運行的底色。在國家治理中履行基礎和重要支柱的使命，已經成為我國財政必須致力于完成的經常性工作和根本性任務。順應這一規律，瞄準“國家治理的基礎和重要支柱”這一新的功能和作用定位，全面構建匹配現代國家治理的財政運行新格局，是當前深化財稅體制改革的第一要務。按照中國特色社會主義“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局的要求，促進創新、協調、綠色、開放、共享發展理念的貫徹落實，是財政必須承擔的重要職責和作用。這意味著我國財政邁上了一個新的發展平臺，應當樹立新的理念，歷史地、辯證地認識財政運行的階段性特征，準確把握財政運行的新規律。為此，全面而適時地調整以往習以為常的理念、思維和做法，以新的科學理念、思維和做法推動我國財政理論和實踐實現轉型，是非常必要的。我國財政應在不斷把握新規律、構建新格局的過程中，通過全面深化改革向著既定方向穩步前行，為推進國家治理體系和治理能力現代化、促進經濟社會持續健康發展發揮更大作用。