黃河下游干流水權體系建設問題探討

李紅衛

摘 要：建設基于基本用水水權的黃河下游水權體系，是黃河水資源配置體制創新的初步探討。從水權、水市場理論出發，提出包括基本用水水權層次和豐余水層次的水權體系架構，分析了河流內外分水、農業水權、水泉界定、用水主體等黃河下游干流水權分配的基本問題，對水權轉讓及管理機制進行了初步探討。

關鍵詞：水權體系；基本用水水權；豐余水水權；農業水權；水權轉讓；水價；黃河下游

黃河水資源在我國整個國民經濟布局中具有重要的戰略地位。黃河水資源配置體制中深層次矛盾在經濟發展、環境變化等外界條件變化后逐步暴露出來。運用水權與水市場理論，將市場機制引入水資源配置是當前迫切需要研究的課題。本文提出建立基于基本用水優先的黃河下游水權體系的基本思路。

一、黃河下游干流水權分配的基本問題

建立水權體系的目的是為了提高黃河水資源的利用效率和促進黃河流域水資源的可持續利用。其知道思想是：利用基本用水水權，保障各地區基本生活、生態用水以及基本的經濟用水，通過允許水權轉讓，結合水價政策，兼顧地區公平，促進水資源的優化配置。

黃河下游水權分配及運作必須遵守以下原則：①人類基本生活用水優先；②生態環境基本用水優先；③灌區基本用水優先；④工業和城市基本用水優先；⑤地區間合理分水；⑥ 現狀用水優先；⑦效益優先。

黃河下游水權體系的基本構架可以分為基本用水水權和豐余水水權兩個層次。設立基本用水水權的主要目的是在現狀優先原則指導下，結合生活、生態、生產基本用水優先原則，為各地區各行業提供高保證率的基本用水，反應基本的用水公平。豐余水層次的水權配置主要反映市場經濟的資源配置原則，根據水資源供求狀況，通過水權交易市場，將水資源配置到經濟效益高的用水部門。

河道內外的分水問題是水權分配的主要內容。黃河上的水庫尤其是三門峽水庫和小浪底水庫都是首要功能，水庫水位必須遵從防洪和防凌需要。減淤是指把淤沙沖到海，一般不能和其他河道外來用水兼容。防洪和減淤二者也隨 、水情變化而具有一定的彈性，是可以調度的。功能配水的原則是：防洪、防凌、減淤、生態功能用水優先，作為基本用水水權；其次是供水、灌溉、發電。根據黃河水資源緊缺的具體情況和三門峽、小浪底兩水庫的建設目標。供水、灌溉等河道外用水具有優先權，即首先滿足下游河道外用水，然后才兼顧發電。

黃河下游引水以農業引水為主，處理好農業水權問題，是建立黃河下游水權體系的關鍵。針對農業水權的以上特點，要處理好農業水權問題，必須做到以下兩點：一是實施定額制度和基本用水水權制度，保證農田關鍵時期的基本用水，允許基本用水水權轉讓。二是通過對超定額用水實行競爭性的水價，抑制過度用水需求，敦促調整農業種植結構。

水權具有時間、地點、取水量、取水方式、取水條件等各種構成要素。受水文規律復雜性的影響，水權的界定比較困難。尤其是當水權轉讓時，往往給第三方帶來有益或有害的影響。而且水的流程不同，其率也不同。因此，配給各用戶的水權應以干流取水口處的水量確定，但在確定基本用水水權時考慮水的沿程損失，同時根據多年水文監測統計結果，適當考慮回歸水。

二、黃河下游干流水權體系建設基本思路

（一）基本用水水權初始分配

基本用水水權主要是為保證基本生活、生產、生態用水，作為枯水年水資源優化配置的公平基礎。水權初始分配的過程如下：

1.根據黃河多年水文資料和水庫興利庫容、下游用水保證率等確定某一枯水年型的來水量作為基本用水水權可分配水量。

2.確定水權用戶及優先權。基本用水水權用戶以現狀用水戶為主，可以根據具體情況由國家通過政治協商制定一些修正條款對用水戶進行增減。

3.確定水權定額。基本用水水權根據科學制定的定額、標準確定。定額是在現有的社會正常的生產生活條件下，在社會平均的節水技術水平下的耗水量或取水量。

4.水權申報。用戶申請基本用水水權，可以在定額以內，但不可以超過定額。

5.水權核定。根據用水定額和取用黃河水比例，結合用水依賴度進行修正，計算得出各用戶基本用水水權核定量。

6.確定有效滿足的可分配基本用水水量。

7.各省在限額內按照優先原則確定本省內各用戶基本用水水權。

（二）豐余水水權配置

建立豐余水水權分配制度，旨在通過取水權的拍賣、轉讓、租賃等，發揮價格杠桿的作用，引導水資源配置到經濟效益高的地方。

豐余水可分水量是指基本用水水量以外的來水，與天然來水有關，具有隨機性。但根據水文預報和水庫調度，可以預測本月、本旬的可分水量。豐余水用戶不受任何限制，用水也不考慮定額問題，但用水須向黃委申請購買。豐余水權受省際分水指標限制，各省每年年初應根據本省分水指標對各用戶規定用水限額，在實際取水時，用水超出限額后開始繳納水權轉讓基金。

（三）水權體系運作機制

1.水權管理、水權轉讓和水權市場

取水時間是水權的重要特征之一。考慮到農作物的生長期發生變化等原因，水權所有者可能會要求提前或推遲使用水權。由于水權尤其是基本用水水權是根據水庫對天然來水的調蓄之后確定的流量過程線分配的，飲水時間的變化將可能影響水庫的調度，并受到來水量的限制，因此水權的提前或推遲使用要根據水庫調度情況和用戶申請確定。

基本用水水權初始分配后的獲得途徑有兩個：一是通過水市場從其他基本用水水權用戶處受讓（永久或臨時）；二是以投資換水權，用戶投資與水資源開發、節約工程，獲得相應水權。如建設大壩，增加了用水保證率，可分配優先水權增多，可以根據投資等指標分配；或者投資與農村灌溉節水措施，獲得節約下來的相應水權，這也是水權轉讓的主要內容之一。

基本用水水權可以在部門內轉讓，也可以跨部門轉讓。鼓勵節水設施的使用，因節水而多出的水權可以轉讓。水權轉讓須備案或報批，以便于調度和控制。由于水對生產、生命和生態的意義重大，因此必須建立協調機制，設立水法庭、仲裁機構等專門機構協調出現的用水矛盾。